Правовая организация управления в органах прокуратуры. Монография

21

формирование и реализация управляющих воздействий, что находит внешнее проявление в управленческих решениях и организационных действиях.

Такое определение в общем виде относится и к прокурорской деятельности, управление которой представляет собой непрерывный процесс упорядочения работы всей системы органов прокуратуры по осуществлению прокурорского надзора, выполнению иных функций и задач35.

Когда же речь идет об управлении системой органов прокуратуры, то имеется в виду: во-первых, управление этой системой как объектом со стороны государства; во-вторых, управление внутри системы органов и учреждений прокуратуры, при котором объектами являются нижестоящие звенья прокуратуры, отдельные подразделения аппарата, прокурорские работники, а субъектами - руководители прокуратур, подразделений вышестоящих аппаратов на соответствующих уровнях системы. При этом управленческие субординационные отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями прокурорской системы носят линейный характер.

При этом отметим, что в системе органов прокуратуры управленческое воздействие отличается - в зависимости от статуса субъекта управления - по объему, содержанию, направленности, иным факторам36. Так, согласно ст. 17 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", Генеральный прокурор Российской Федерации руководит всей системой прокуратуры; прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуроры руководят деятельностью прокуратур городов и районов, иных приравненных к ним прокуратур (ст. 18 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации"). При этом управляющие воздействия могут касаться либо всей деятельности подчиненных прокуратур, либо каких-то отдельных функций и направлений.

Также укажем, что в рассматриваемых нами органах присутствует связь по типу "субъект-субъект", "объект-объект". Этот тип связи основан на

35См.: Кливер И.Я. Организационно-правовые основы управления прокурорским надзором. М., 1991.

С. 5.

36См.: Максимов В.А. Функции управления в органах прокуратуры: понятие, значение, содержание и виды // Гражданин и право. 2008. № 3

22

принципе координации или согласования поведения субъектов и объектов управления. Такая связь обеспечивает взаимодействие отдельных частей системы органов прокуратуры за счет добровольно согласованного поведения составляющих ее элементов. Главным стимулирующим фактором, на котором основываются подобные отношения, являются совместные ценности. Именно они могут заставить не подчиненные друг другу органы прокуратуры, подразделения или отдельных сотрудников действовать в определенном направлении, решать поставленные перед системой органов прокуратуры задачи.

Продолжая далее, необходимо отразить, что управление существует всегда в какой-либо системе, которая с его помощью приобретает упорядоченный характер.

В философии под системой понимается совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которые образуют определенную целостность, существо37. Вместе с этим, в специальной и юридической научной литературе приводится более 40 определений понятия "система"38. Это свидетельствует о сложности и неоднозначности его трактовки.

Многообразие определений понятия системы в свое время было обстоятельно проанализировано В.Н. Садовским39 и сделан вывод о безуспешности установления стандартного значения этого понятия. Соглашаясь с данным утверждением, И.В. Блауберг и Э.Г. Юдин выделяют среди универсальных определений такие, в которых содержится интенция на онтологическую универсальность, и такие, для которых характерна интенция на гносеологическую универсальность40. В первом случае основное внимание обращается на выделение в самих объектах тех признаков, которые могут

37См.: Философский энциклопедический словарь / Под ред. Л.Ф. Ильичева. М., 1983. С. 610-611.

38См.: Яськов Е.Ф. Теория и практика социального управления: Словарь-справочник. М., 1997. С.

194-195.

39Садовский В.Н. Некоторые принципиальные проблемы построения общей теории систем // Системные исследования. Ежегодник. 1971. М: Наука, 1972. С. 51.

40См.: Блауберг И.В. Юдин Э.Г. Становление и сущность системного подхода. М.: Наука. 1973. С.

23

рассматриваться в качестве специфицирующих эти объекты как системы. Универсально-гноселогические определения создаются не только для описания системных объектов, но и с целью оперирования этими объектами, иными словами проводится различие между объектом "как таковым" и отражением этого объекта в знании. В качестве универсальногносеологического примера приведем определение Л.А. Блюменфельда: "Системой называется совокупность любым способом выделенных из остального мира реальных или воображаемых элементов. Эта совокупность является системой, если: 1) заданы связи, существующие между этими элементами; 2) каждый из элементов внутри системы считается неделимым; 3) с миром вне системы система взаимодействует как целое; 4) при эволюции во времени совокупность будет считаться одной системой, если между ее элементами в разные моменты времени можно провести однозначное соответствие"41.

В этой связи первостепенное значение имеет законодательное закрепление прокуратуры как системы органов. Согласно ч. 1 ст. 129 Конституции РФ, прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Данное положение также отражено в ст. 11 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», которая детализирует указанную конституционную норму следующим образом: систему прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. Кроме того, в систему прокуратуры Российской Федерации входит Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации, состоящий из Главного

24

следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, следственных управлений Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по субъектам Российской Федерации и приравненных к ним специализированных следственных управлений Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, в том числе военных следственных управлений Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, а также следственных отделов Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по районам, городам и приравненных к ним специализированных следственных отделов Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, военных следственных отделов Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.

Элементы системы обладают определенными свойствами, которые выражают их качественную специфику. Специфические свойства элементов находят свое выражение в их функциях, представляющих собой определенные действия, которые могут проявляться лишь при наличии других элементов, способных в силу совместимости воспринимать и преобразовывать это воздействие. Свойства элементов определяют их место во внутренней организации системы. Функционирование системы является нормальным лишь в случае органического и гармонического взаимодействия всех ее элементов, несмотря на то что каждый из них играет самостоятельную роль в реализации целей системы42.

Важнейшими свойствами системы, отличающими ее от несистемных (суммативных) образований, являются следующие: система представляет собой целостный комплект взаимосвязанных элементов; она образует особое единство со средой; как правило, любая система представляет собой элемент системы более высокого порядка; элементы любой системы, в свою очередь обычно выступают как системы более низкого порядка43. Наличие

42См.: Максимов В.А. Управление в органах прокуратуры: понятие, значение, сущность// Гражданин и право. 2007. № 6.

43См.: Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М., 1968. С. 7-22.

25

устойчивых связей и взаимодействие частей системы делают ее целостным образованием, обладающим новыми свойствами, которыми не обладают отдельные компоненты этой системы. Присущий системе состав компонентов (частей) является содержанием целостной системы, основой ее структуры и внутренней организации.

Элементы и свойства системы соединяются в целое с помощью связей. Связь между элементами осуществляется не только непосредственно, но и опосредованно. Чаще всего в системах, особенно социальных, известно точное количество элементов; например, в органах прокуратуры известно количество работников. Так, согласно Указу Президента РФ от 4 января 2009 г. № 2244 установлена общая штатная численность органов прокуратуры Российской Федерации (без военнослужащих и гражданского персонала военных следственных органов Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации) в количестве 61 521 единицы, в том числе предельную штатную численность системы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации в количестве 17 656 единиц.

В целом же система органов российской прокуратуры является сложным организационным образованием, имеющим три уровня: Генеральную прокуратуру, прокуратуры субъектов РФ и прокуратуры городов и районов45.

При анализе систем значительный интерес представляет изучение их структуры. Структура отражает наиболее существенные, устойчивые связи между элементами системы. Иначе говоря, структура - это форма организации системы, ее костяк. При этом, в теории административного права отмечается, что организационная структура управления представляет

44См: Указ Президента РФ от 4 января 2009 г. № 22 "Об общей штатной численности органов прокуратуры Российской Федерации"// СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 99

45См.: Смирнов А.Ф. Правовые и организационно-управленческие основы деятельности прокуратуры в России // Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации. М., 2005. С. 17-30.

26

собой специфические общественные организационно-структурные формирования работников одного или нескольких подразделений46.

Ворганах прокуратуры структуру представляет ее организационное построение.

Согласно ст. 14 Закона о прокуратуре Генеральную прокуратуру Российской Федерации возглавляет Генеральный прокурор РФ, который имеет первого заместителя и заместителей. В Генеральной прокуратуре РФ образуется коллегия в составе Генерального прокурора РФ, его первого заместителя и заместителей. Кроме того, в структуру Генеральной прокуратуры РФ входят: главные управления, управления и отделы на правах управлений или в составе управлений. Начальники главных управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений - помощниками Генерального прокурора РФ. Генеральный прокурор РФ имеет также советников - помощников по особым поручениям. Помощников по особым поручениям имеют также его заместители.

Вструктуру Генеральной прокуратуры РФ входит на правах структурного подразделения Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора РФ - Главным военным прокурором. Структурные подразделения Генеральной прокуратуры РФ и их полномочия определены в Регламенте Генеральной прокуратуры Российской Федерации47.

Средним звеном системы органов прокуратуры РФ являются прокуратуры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним прокуратуры. К ним относятся прокуратуры республик в составе Российской Федерации, прокуратуры краев, областей, округов, специализированные прокуратуры: транспортные, природоохранные, военных округов, родов войск, флотов, а также прокуратуры, действующие на режимных объектах и

46См.: Четвериков B.C. Административное право. Ростов-н/Д: Феникс, 2004. С. 189.

47См.: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 17 апреля 2008 г. № 67 "Об утверждении Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации"//СПС «Консультант Плюс»

27

территориях. В структуру названных прокуратур входят управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками прокуроров субъектов Российской Федерации либо приравненных к ним прокуроров (ст.

15Закона).

Вуказанных прокуратурах устанавливаются должности старших помощников и помощников прокурора, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов. Прокуроры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры могут иметь помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений.

Базовым, самым многочисленным звеном в системе органов прокуратуры РФ являются прокуратуры городов и районов, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры, возглавляемые соответствующими прокурорами (ст. 16).

Вместе с этим, совокупность и взаимодействие прокурорских работников в конкретной городской (районной) прокуратуре не только влияет на эффективное решение поставленных перед ними задач, но и является условием существования этих должностей, органа прокуратуры в целом. То есть отдельные прокурорские работники не могут сами по себе успешно решать задачи укрепления законности и правопорядка на поднадзорной территории; следовательно, они не могут существовать обособленно друг от друга. Поэтому совокупность и взаимодействие работников прокуратуры порождают новые качества, не присущие его отдельным элементам. В этой связи прокуратура города (района) может быть рассмотрена как целостная социальная правовая организационная система (организация), с одной стороны, и как звено в системе прокуратуры - с другой.

Управление в системе органов и учреждений прокуратуры, функционирующей в сложных, нередко противоречивых условиях, призвано

28

противодействовать процессам дезорганизации. Ведь центральная задача управления и состоит в том, чтобы наиболее целесообразно отвечать на непрерывные изменения внутренней и внешней среды и тем самым сохранить качественную определенность системы, обеспечить ее совершенствование и достижение позитивного эффекта в решении возложенных действующим законодательством на прокуратуру функций, укрепление законности и правопорядка.

Резюмируя указанные выводы, можно утверждать, что управление в системе органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации представлено системой специфических действий и операций направляющего свойства.

Помимо проанализированных выше категорий (субъект, объект и их связи, а также цели, задачи) сложившаяся система управления в анализируемых нами органах включает координацию, планирование, прогнозирование, формы, методы, контроль. Далее охарактеризуем каждый из указанных элементов.

По мнению Т. Я Хабриевой, координация представляет собой деятельность вышестоящего координирующего органа по упорядочиванию, установлению взаимосвязи между субъектами, соподчинению, приведению деятельности нижестоящих органов в соответствие с общими задачами системы социального управления. В процессе взаимодействия его участники обладают необходимой автономностью при решении возложенных на них задач, действуют в пределах своей компетенции на основе общего плана48. А.И. Абрамова высказывается о том, что организация взаимодействия - одно из проявлений координации, так как в целом понятие координации включает в себя также вопросы разделения труда, распределения задач между структурными подразделениями и их функциональных обязанностей,

29

обеспечение проведения единой стратегии и линии поведения отдельных участников, установление системы определенных отношений между ними49.

По свидетельству С.Н. Братановского, в организации процессов управления взаимодействие и координация представляют собой важнейшие составные части организаторской работы по согласованию деятельности, но при этом они являются понятиями и категориями разного плана и уровня50.

Прокуратура в силу своеобразия своего положения в механизме разделения и взаимодействия властей, оказалась объективно наиболее подходящей государственно-правовой структурой, способной должным образом осуществить координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Координация осуществляется в целях наиболее эффективного решения задач по борьбе с преступностью и укреплению законности путем разработки и осуществления согласованных действий, направленных на своевременное выявление, раскрытие, пресечение и предупреждение преступлений, устранение обстоятельств, способствующих их совершению.

Данная деятельность закреплена нормативно в ст. 8 Закона о прокуратуре, в соответствие с которой Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов.

Наиболее детально координационная роль прокуратуры прописана в Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденном Указом Президента РФ "О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с

49См: Абрамова А.И. Право законодательной инициативы: проблемы обеспечения и защиты// Журнал российского права. 2006. № 3.

50См: Братановский С.Н. Административное право России. М., 2010. С. 67

30

преступностью" № 567 от 18 апреля 1996 г.51 В нем указано, что в ходе данной деятельности проводится совместный всесторонний анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций, а также анализ деятельности по выявлению, расследованию, раскрытию, предупреждению и пресечению преступлений для определения основных направлений борьбы с преступностью; выполнение федеральных и региональных программ по борьбе с преступностью; разработка совместно с другими государственными органами, а также научными учреждениями мероприятий и предложений по предупреждению преступлений; подготовка и направление информации по вопросам борьбы с преступностью Президенту, Федеральному Собранию и Правительству РФ, другим органам государственной власти субъектов РФ, а также органам местного самоуправления; обобщение по согласованной программе практики применения законов по борьбе с преступными проявлениями и подготовка предложений по улучшению правоохранительной деятельности; разработка предложений по совершенствованию правового регулирования деятельности по борьбе с преступностью и т.д.

В целях обеспечения координации деятельности правоохранительных органов прокуроры созывают координационные совещания. В состав координационного совещания входят прокурор (председатель совещания) и руководители соответствующих правоохранительных органов или исполняющие их обязанности (члены совещания). Совещание созывается председателем по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал, а также по инициативе одного из членов координационного совещания52.

Следующим элементом системы управления в рассматриваемых нами органах является планирование.

По мнению Н. Герасименко, планирование представляет собой перечень административно-правовых по своему содержанию действий по

51СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1958

52См.: Китрова Е.В., Кузьмин В.А. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации"//Система ГАРАНТ, 2007.