Правовая организация управления библиотечным делом в России. Монография

культурой в субъектах Федерации в разработке основных принципов организации сети библиотек, инструкций по учёту фондов, в участие в реализации Программы сохранения и развития культуры, конкурсе библиотек по экологическому просвещению населения. С помощью ассоциаций решаются проблемы межведомственного характера, в частности ведётся разработка национального стандарта на предоставление библиографических записей в машинночитаемой форме. Деятельность ассоциации способствует сплочению библиотечных работников, преодолению ведомственной разобщённости библиотек, привлечению широких кругов наиболее активных библиотечных работников к решению проблем государственного и местного управления библиотечным делом.

Российская библиотечная ассоциация активно развивает международное библиотечное сотрудничество, привлекает внебюджетные источники финансирования, в частности, гранты Института «Открытое общество» (фонд Сороса), гранты ИФЛА для реализации различных программ и проектов.

В целях координации и развития профессиональной деятельности имеющей непосредственное отношение к конкретным типам библиотек и видам библиотечной деятельности, создаются отделы. В целях реализации теоретических и практических задач в области библиотечного дела учреждаются исследовательские центры.

Для решения конкретных профессиональных проблем Совет РБА создаёт комиссии, комитеты, экспертные и рабочие группы, временные творческие коллективы, а также представительства для пропаганды деятельности РБА.

Структурные подразделения РБА действуют в соответствии с Положениями о них, утверждёнными Советом РБА.

Ст. 7 Устава устанавливает полномочия РБА. РБА имеет право:

• вносить в государственные органы и общественные организации предложения по совершенствованию библиотечного дела, библиографической и информационной деятельности, их нормативно-правовой базы;

12

•вести производственную и хозяйственную деятельность, доход от которой направляется на уставные цели, открывать и закрывать счета в финансовых учреждениях и совершать финансовые операции;

•создавать юридические лица, филиалы и представительства;

•заключать договоры, соглашения и другие сделки с юридическими лицами и отдельными гражданами, в том числе и зарубежными;

•нанимать работников на условиях контракта, самостоятельно устанавливать должностные оклады и порядок премирования;

•оказывать своим членам материальную помощь, назначать денежные премии, учреждать стипендии, проводить конкурсы с вручением наград и премий;

•вести в установленном порядке издательско-полиграфическую деятельность, распространять печатную продукцию;

•осуществлять в установленном порядке внешнеэкономическую деятельность в соответствии с целями и задачами РБА;

•участвовать в установленном порядке в российских и международных движениях и организациях;

•образовывать фонды помощи другим библиотекам и библиотекарям. Изучая юридическую природу возникающих отношений общественных

библиотечных объединений с органами государственного управления, следует сказать, что их организационно-правовая сущность достаточно полно проявляется в административно-правовых договорах. В качестве примера такого нормативного акта, фиксирующего полномочия сторон, можно проанализировать «Федеральное отраслевое соглашение между Федеральным агентством по культуре и кинематографии и Российским профсоюзом работников культуры на 2005-2007 годы», подписанного сторонами 2 февраля 2005 г. и прошедшим уведомительную регистрацию в Федеральной службе по труду и занятости 16 марта 2005 г. (регистрационный номер № 20/05 – 07).148 Определяя значение профсоюзов в библиотечных учреждениях ст. 1 предусматри-

12

вает, что библиотечные профсоюзы, его территориальные, первичные организации выступают в качестве полномочных представителей работников этих учреждений:

•при разработке и заключении коллективных договоров и соглашений;

•ведении переговоров по защите профессиональных и социально-трудо- вых прав;

•оплате труда (размеров тарифных ставок [окладов] доплат и надбавок), размеров и форм материального поощрения, норм труда, занятости найма;

•условий и охраны труда, режима труда и отдыха, а также по другим вопросам социальной поддержки коллективов и отдельных работников.

Детализируя полномочия первичных профсоюзных организаций в библиотеках, п. 1.2 фиксирует положение, о том, что непосредственно регулирование трудовых, профессиональных и социально-экономических отношений между работниками и работодателями осуществляется путём заключения коллективного договора.

Фиксируя обязанности сторон, ст. 2 предусматривает в этом аспекте, что стороны обязуются:

•содействовать соблюдению в организациях и учреждениях культуры законодательства о труде Российской Федерации;

•способствовать повышению уровня заработной платы, улучшению со- циально-трудовых отношений, созданию безопасных условий труда и охраны здоровья работников учреждений и организаций культуры в соответствии с трудовым законодательством;

•при осуществлении процессов разгосударствления и приватизации, ликвидации, реорганизации организаций и учреждений культуры проводить совместные переговоры по достижению приемлемых решений для соблюдения прав и интересов работников;

•трудовой договор с работниками организаций и учреждений культуры заключается в соответствии с действующим законодательством о труде.

12

Условия трудового договора, ухудшающие положение работника по сравнению с трудовым законодательством, являются недействительными.

Другими разделами соглашения, регулирующими отношения профсоюзных организаций с администрацией библиотечных учреждений и организаций являются: гарантии занятости (ст. 3), оплата труда (ст. 4), режим труда и отдыха (ст. 5), охрана труда (ст. 6).

Давая оценку происходящим процессам в сфере библиотечного дела с административно-правовых позиций, необходимо отметить, что в условиях развития и стабилизации рыночных отношений в России происходит переход от жёсткого управления библиотечным делом к государственнообщественному управлению.

Исходя из анализа намечающихся тенденций в развитии библиотечного дела, представляется, что в будущем баланс влияния на библиотечную политику будет в пользу общественного управления. Практика показывает, что создаваемые новые структуры общественно-профессионального управления в сфере библиотечного дела всё более выступают как органы инициативного действия, нередко компенсируя бюрократизм и инертность действующих государственных управленческих структур.

Можно сделать вывод, что система государственно-общественного управления библиотечным делом (Рис 1) будет всё больше развиваться и по мере передачи части полномочий от государственных органов общественным будут складываться демократические структуры управления, состоящие из двух дополняющих друг другу субъектов – общественного и государственномуниципального.149

Рис. 1 Система государственно-общественного управления библиотечным делом Российской Федерации

Правительство Российской Федерации

12

ГЛАВА 3. Правовое регулирование организации и деятельности объектов системы управления – библиотечным делом (библиотечных учреждений)

3.1. Общая характеристика административно-правового статуса библиотечных учреждений.

Одним из актуальных вопросов дальнейшего совершенствования системы управления библиотечным делом являются создание рациональных организационных структур и оптимизация их деятельности.

«Акцентированное внимание в основном на развитии только самого аппарата управления, забвение (если можно так сказать) роли управляемых объектов и организационной среды в определении его сущности и многообразных проявлений не всегда позволяет достаточно точно и всесторонне раскрыть всю совокупность условий, факторов и причин, влияющих на оптимальность его структуры и эффективность функционирования»150.

Наличие множества целей системы управления библиотечным делом обуславливает и значительное разнообразие объектов, входящих в эту систе-

му151.

В соответствии со ст. 4. Федерального закона «О библиотечном деле» на основе разграничения порядка учреждения и формами собственности все библиотеки могут быть классифицированы на:

1. Государственные библиотеки, учреждённые органами государственной власти, в том числе:

• федеральные библиотеки;

150См.: Атаманчук Г. В. О содержагнии совершенствования аппарата государственного управления // Советское государство и право. 1975. № 2. С. 59.

151Вряд ли обоснована позиция А. Р. Гневинского, считающего что система управления библиотечным делом не располагает управляемыми объектами (см. А. Р. Гневинский. Культура и бескультурье России. М., 2005. С. 113). В данном случае автор подменяет понятие «система управления библиотечным делом» понятием «отрасль управления». Первое понятие шире по своему объёму, нежели второе и включает в себя такие многочисленные объекты сферы библиотечного дела, как учебные заведения культуры, предприятия по производству библиотечного оборудования и т. д.

12

•библиотеки субъектов Российской Федерации;

•библиотеки министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.

2.Муниципальные библиотеки, учреждённые органами местного самоуправления.

3.Библиотеки Российской академии наук, других академий, научноисследовательских институтов, образовательных учреждений.

4.Библиотеки предприятий, учреждений, организаций.

5.Библиотеки общественных объединений.

6.Частные библиотеки.

7. Библиотеки, учреждённые иностранными юридическими и физическими лицами, а также международными организациями в соответствии с международными договорами.

Наиболее обширна и разветвлена сеть публичных библиотек (система библиотек Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ), в которую входят девять библиотек федерального ведения:

•Российская государственная библиотека (РГБ);

•Российская национальная библиотек (РНБ);

•Всероссийская государственная библиотека иностранной литературы им. М. И. Рудомино (ВГБИЛ) – 4.4. млн. ед. хр.;

•Государственная публичная историческая библиотека (ГПИБ) – 3.2 млн. ед. хр.;

•Государственная общественно-политическая библиотека (ГОПБ) – 2.2 млн. ед. хр.;

•Российская государственная библиотека по искусству (РГБИ) – 1.7 млн. ед. хр.;

•Российская государственная юношеская библиотека (РГЮБ) – 0.9 млн. ед. хр.;

•Российская государственная детская библиотека (РГДБ) – 0.5 млн. ед.

хр.;

12

• Российская государственная библиотека для слепых (РГБС) – 0.9 млн. ед. хр.

Частью этой сети являются 282 центральные библиотеки всех субъектов Российской Федерации (универсальные научные, детские, юношеские, специальные библиотеки для слепых), а также, по данным на 1 января 1999 года, 48.9 тыс. муниципальных публичных библиотек (из них 38.7 тыс. находится в сельских населённых пунктах и 10.3 тыс. в городах). В 1970 году такие библиотеки были объединены в централизованные библиотечные системы, возглавляемыми центральными библиотеками городов или районов.

Всистеме высшего и среднего образования имеется примерно 3 тысячи библиотек университетов, академий, институтов, колледжей. В их числе старейшие библиотеки страны с богатейшими фондами – в Московском государственном университете (10 млн. ед. хр.), в Санкт-Петербургском (8 млн. ед. хр.), а также в региональных университетах – Казанском, Саратовском, Томском, Иркутском и других.

Всистеме общего образования действует более 63 тысяч школьных библиотек. Организационно-методическим центром для них является Государственная научная педагогическая библиотека им. К. Д. Ушинского (фонд

–1.6 млн. ед. хр.).

Крупная сеть исследовательских библиотек создана Российской Академией наук. Она включает 375 библиотек, начиная с таких крупных библиотечных учреждений, как уже упоминавшаяся Библиотека РАН, Библиотека Института научной информации по общественным наукам (ИНИОН) – 12 млн. ед. хр., Государственная публичная научно-техническая библиотек Сибирского отделения Российской Академии наук (ГПНТБ СО РАН) в Новосибирске (10 млн. Ед. хр.), Библиотека по естественным наукам (БЕН РАН) в Москве (15 млн. ед. хр.) и кончая библиотеками научно-исследовательских институтов152.

Всоветский период каждое отраслевое министерство (здравоохранения, сельского хозяйства, автомобильной промышленности и т. д.) создало свою сеть специализированных библиотек, которую возглавляла центральная отраслевая библиотека, финансируемая соответствующим министерством. Научно-методическим центром для всех таких библиотек являлась Государственная публичная научно-техническая библиотека (ГПНТБ) СССР, ныне ГПНТБ России с универсальными фондами по науке и технике, насчитывающими около 8 млн. ед. хр.

Всфере промышленности, транспорта и связи, по экспертным оценкам, действует более 3500 научно-технических библиотек.

Вобласти сельского хозяйства – более 700 специальных библиотек, при высших и средних специальных образовательных учреждениях, научноисследовательских институтов, лабораториях и опытных станциях, включая Центральную научную сельскохозяйственную библиотеку с фондом более 3 млн. ед. хр.

Вобласти медицины и здравоохранения функционирует примерно 1500 библиотек, возглавляемых Государственной центральной научномедицинской библиотекой (ГЦНМБ) Министерства здравоохранения РФ (фонд – около 3 млн. ед. хр.).

Одной из крупнейших библиотек мира в своей сфере является Всероссийская патентно-техническая библиотека (фонд 445 млн. ед. хр.).

Для обслуживания высших органов государственной власти созданы Библиотека Администрации Президента Российской Федерации (фонд – 2 млн. ед. хр.) и Парламентская библиотека Российской Федерации (фонд – 0.5 млн. ед. хр.).

Разветвлённой сетью библиотек в воинских частях располагает Министерство обороны РФ и другие силовые структуры. Собственные библиотеки

12

имеют также различные конфессии, некоторые политические партии, пенитенциарные учреждения России153.

Библиотеки России, по сути, представляют единую целостную систему и традиционно взаимодействуют друг с другом, а также с зарубежными библиотеками при необходимости обмениваясь документами и информацией о них. В последние годы, благодаря развитию в библиотеках новых информационных технологий, это взаимодействие, резко сократившееся в первой половине 90-х годов, вновь заметно активизировалось.

Информационные ресурсы российских библиотек организованы на основе сочетания двух главных принципов: отраслевого и территориального. Практически каждая отрасль знаний имеет основное центральное хранилище на федеральном уровне: например, Центральная научно-техническая библиотека железнодорожного транспорта (фонд – более 1.5 млн. ед. хр.), Центральная научно-техническая библиотека по строительству и архитектуре (фонд – более 1.2 млн. ед. хр.), Центральная библиотека по угольной промышленности (фонд – более 0.4 млн. ед. хр.), Центральная библиотека чёрной металлургии (более 0.4 млн. ед. хр.), Центральная библиотека пищевой промышленности (фонд – более 0.3 млн. ед. хр.). Наряду с этим на каждом территориальном уровне есть центральная универсальная общедоступная библиотека154.

Впостроении библиотечной системы России есть своя, чисто российская, специфика, которую правильней было бы назвать советской. Главные её черты сводятся к следующему.

Вотличии от других стран государственный библиографический учёт российской печатной продукции ведут не национальные библиотеки, а специализированное библиографическое учреждение – Российская книжная палата (РКП). Она издаёт текущие указатели и ежегодники выходящих книг,

153См.: Братановский С. Н. Государство и культура: проблемы взаимоотношений в условиях рынка.

Саратов, 2006. С. 194.

154См.: Кузьмин Е. И. Государственная библиотечная политика в России в переходный период: формирование и реализация: Дис. … канд. юр. наук. М., 2001. С. 26-27.

13