Правовая организация управления библиотечным делом в России. Монография

библиотека им в данный момент нужна, необходимо ли в первоочередном, приоритетном порядке развивать именно библиотеку либо другой вид и направление, обеспечивающей образование деятельности. Сегодня нет объективной необходимости принципиально изменить существующую в России сущность высшего образования. Оно будет продолжать оставаться «монологичным», основанным на преподавании и усвоении одной, усреднённой точки зрения на каждый изучаемый предмет, на выучивании студентом конспекта лекций, а не на его самостоятельный, обязательный, побуждаемой и даже требуемой преподавателем работе с различными первоисточниками, имеющимися в библиотеке образовательного учреждения. Это обусловлено тем, что высокая квалификация выпускников вузов не является в России квалифицирующим фактором в их приёме на работу и соответственно карьерном росте, решающим аргументом в конкурентной борьбе между специалистами на рынке труда.

Как уже отмечалось государственная политика в сфере библиотечного дела является составной частью государственной культурной политики. Поэтому представляется важным понять те основные тенденции в её развитии, в том числе в особенностях функционирования механизма правового регулирования сложных культурологических отношений.

В результате беспрецедентного быстрого в мировой истории, можно казать, обвального перехода к новой общественно-политической формации, начавшееся в конце 1980-х годов (распад СССР, фактически, лишь «конституировал» уже случившиеся) до глубоких основ была потрясена вся сформировавшаяся в советское время система ценностей, норм, представлений о мире. Можно даже утверждать, - весь уклад российской жизни.

Безусловный, неоспоримый результат реформ 1990-х годов – обретённая свобода культурной деятельности в творческих и организационных её проявлениях, ставшая необходимым условием эффективной и плодотворной работы.

51

В условиях всеобъемлющей демократизации жизни общества и госу- дарственно-управленческих процессов за годы реформ (вне зависимости от того, как их оценивать) кардинально изменилось место культуры в иерархии ценностей, её состав, формы и методы государственного управления, что позволяет говорить о смене всей парадигмы культурного развития. На смену «единой многонациональной» советской культуре начало приходить многополюсное сочетание, в основном, мирно существующих и взаимодействующих, но всё же в отдельных случаях находящихся в состоянии противоборства культур различных социальных слоёв, групп, этносов и в целом субъектов Российской Федерации.

Проведённый анализ понятий «библиотека», «библиотечное дело», «государственная культурная политика» позволяет перейти к выяснению определения «государственная библиотечная политика».

На этом пути представляется небезынтересным оценка научных позиций по этому вопросу различных специалистов.

Так, В. В. Антонов считает что «государственная библиотечная политика – это совокупность целей, принципов и норм, которыми руководствуется государство в своей деятельности по обеспечению, сохранности и развитию библиотек, а также сама деятельность государства данной области»68.

По мнению профессора А. Н. Ванеева, «государственная (федеральная) библиотечная политика представляет собой совокупность мер, направленных на обеспечение конституционного права граждан на поиск, получение и распространение информации. Её главный целью является реализация прав граждан на библиотечное обслуживание»69.

Несмотря на некоторое сужение сферы библиотечной деятельности, которую автор целиком определяет через понятие информация, само опреде-

68См.: Антонов В. В. Основы государственной библиотечной политики в Российской Федерации.

СПб., 1994. С. 2.

69См.: Ванеев А. Н. Основные положения государственной (федеральной) библиотечной политики.

М., 1994. С. 2.

52

ление представляется нам наиболее конструктивным, так как в нём заключена концептуальная триада: государство – гражданин – право.

Интересна, но не бесспорна точка зрения Б. Ф. Володина, который предлагает: «Прежде всего, представляется необходимым отказаться от самого определения “ государственная политика”. Речь должна идти о библиотечной политики, ибо государственная политика явление тоталитарного государства»70. С нашей точки зрения предложенный подход представляется неверным, так как использование государственной политики в целях укрепления своей целостности и стабильности естественно для любого государства. Другое дело, что «государственная роль должна быть уменьшена и к разряду субъектов могут и должны быть отнесены прежде всего объединения и личности, не имеющие официального государственного статуса»71.

С учётом рассмотренных выше точек зрения, анализа нормативного материала, имеющего отношение к правовому регулированию библиотечных общественных отношений может быть предложена следующее определение государственной библиотечной политики: «Государственная библиотечная политика – это совокупность целей, принципов, направлений, форм и методов, которыми руководствуется государство в обеспечении конституционного права граждан на библиотечное обслуживание».

Являясь составной частью общей государственной библиотечной политики, государственная политика в области управления библиотечным делом включает в себя все составные сущностные черты первого из указанных понятий и в то же время раскрывает всё многообразие, специфику организационной составляющей государственной политики.

70См.: Володин Б. Ф. Общегосударственная библиотечная политика: мировой опыт и некоторые отечественные стереотипы (постановка проблемы) // Проблемы национальных библиотек и региональных библиотечных центров. Сб. науч. трудов. СПб., 1994. С. 26-34.

71См.: Балакшин А. С. Методологические и организационные аспекты современной культурной политики: Автореф. дис. … канд. филос. наук. М., 1995.

53

Наиболее зримо особенности управленческой деятельности государства видны при рассмотрении тех принципов, на которых эта деятельность строится72.

Вопрос о принципах государственной политики в управлении библиотечным делом имеет как теоретическое, так и практическое значение. Теоретическое связано с выявлением сущности, социальной роли и классификации принципов, а практическое – с разработкой механизма их реализации. И в том, и в другом случае речь идёт о фундаментальных основах государственной политики и практики государственного регулирования вообще, и в области библиотечного дела, в частности. В связи с этим анализ социальнополитической сущности и содержания принципов с точки зрения полноты настоящего исследования) является неотъемлемым компонентом изучения государственно-правовых проблем библиотечного дела в России.

Следует подчеркнуть, что государственная политика и государственное управление неотделимы друг от друга и взаимосвязаны между собой. Известно утверждение, что политика есть искусство управления. По своему масштабу воздействия политика государства охватывает все сферы жизни общества, в том числе библиотечное дело. Здесь также проявляется двойственный характер государственного управления. С одной стороны государственное управление библиотечным делом имеет социально-политическую сущность, наполняется политическим содержанием, а с другой – носит организационный характер, практическую направленность. По существу государственное управление библиотечным делом есть практическое претворение в жизнь политики государства в этой области.

Принципы государственной политики в области управления библиотечным делом находят своё объективное выражение (фиксирование) в правовой форме, в связи, с чем приобретают юридический характер и выступают в качестве официальных ориентиров для соответствующих субъектов управ-

составной части – библиотечной политики имеет юридическое закрепление в ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации о культуре.

54

ленческих правоотношений в этой отрасли. Принципы, как и цели государственного регулирования (управления) должны быть закрепленные в законодательных актах государства. Только в этом случае они переходят из области научных понятий в плоскость их практической реализации. Особенно это важно для формирования правовой базы системы библиотечного дела, где принципы государственной политики выступают в виде исходных установок для правового регулирования отношений в этой области.

Другим важным свойством принципов государственной политики в области управления библиотечным делом является то, что они придают стабильность организационной структуре и системе управления данной отраслью. Это особенно важно в современный период, когда уже сложились се государственные институты в Российской Федерации и созданы благоприятные предпосылки для стабилизации системы управления библиотечным делом и её функционирования в условиях рыночных отношений.

Наконец, следует обратить внимание на воспитательное воздействие принципов государственной политики в области библиотечного дела на должностных лиц системы управления им, работников библиотек, читателей. Следуя предписанием правовых норм, руководствуясь требованиями правил поведения, указанные лица таким образом уясняют смысл этих требований и предписаний, и соответственно, усваивают заложенные в законодательстве принципы государственной политики в области управления библиотечным делом до уровня их личных убеждений. В связи с этим возрастает значение правового воспитания указанных выше субъектов библиотечных управленческих правоотношений.

Следует отметить, что определение сущности и содержания принципов проблема сложная. Принцип – категория, прежде всего, научная, поскольку устанавливается в результате большой аналитической работы по выявлению сущностных явлений и связей в области библиотечного дела, в то же время принцип управления есть категория субъективная, ибо формируется людьми. Поэтому, вполне естественно, возрастают требования к профессиональной

55

подготовке тех, кто официально определяет эти принципы для последующего закрепления в законодательных актах.

Принципы должны отражать качественные особенности библиотечного дела как объекта государственного регулирования, воссоздавать структуру закономерностей его развития в обществе. Весь смысл государственного регулирования состоит в обязательном учёте выявленных закономерностей, в обеспечении необходимых условий (материальных, организационных и др.) для наиболее полного проявления их в общественной практике. К числу таких закономерностей относятся: а) непосредственная связь библиотечного дела с политической ориентацией государства; б) органичная связь библиотечного дела с другими видами культуры, образованием, информатизацией; в) существенная связь с воспитанием личности; г) необходима связь с производственной практикой и наукой. Указанные закономерности в конечном счёте пробивают себе путь к формированию генеральной цели, задач, функций, организационной структуры и принципов управления отраслью. Иначе говоря, закономерности развития библиотечного дела выступают теми объективными критериями, которых выражают фундаментальные основы функционирования системы управления библиотечным делом.

Изучение практики деятельности государственных органов по регулированию организации и деятельности библиотек, содержания научных дискуссий по этой проблеме73 позволяет определить систему действующих принципов следующим образом.

Принцип демократизации – означает развитие демократических начал в управлении библиотечным делом, расширение гласности, учёта общественного мнения, повышения роли профессиональных добровольных общественных объединений, выборность руководителей библиотек, их периодическую отчётность о своей работе, участие в управлении таких обществен-

библиотечном деле». В 1997 г. в г. Кемерово была проведена научно-практическая конференция «Универсальная научная библиотека как центр информационно-библиотечного обслуживания региона». В 2005 г. в г. Саратове организован научный семинар «Библиотечное законодательство: проблемы и перспективы развития».

56

соответствии с Федеральным законом «О библиотечном деле»79 в настоящее время Правительство РФ финансирует библиотеки и образовательные учреждения федерального значения; исполнительные органы субъектов Российской Федерации финансируют библиотечные и образовательные учреждения своего подчинения, а органы исполнительной власти органов местного самоуправления финансируют деятельность всех муниципальных библиотек. Библиотеки же министерств, ведомств, предприятий, общественных организаций финансируются соответственно ведомствами и организациями.

В то же время библиотекам дано право заниматься инициативной хозяйственной деятельностью в целях расширения предоставляемых пользователям услуг и получения дополнительных средств за счёт предпринимательской деятельности и осуществлять частное самофинансирование.

Организационо-правовой акпект децентрализации в том, что Правительство РФ и Министерство культуры РФ осуществляют управление только библиотеками, образовательными и научными учреждениями федерального подчинения. Исполнительные органы субъектов Российской Федерации осуществляют непосредственное управление подчинёнными им государственными библиотеками.

Законодательным органам субъектов Российской Федерации дано право принимать свои законы в области библиотечного дела которые бы соответствовали федеральным законам, но учитывали специфику регионов80.

Органы местного самоуправления (муниципалитеты) осуществляют управление муниципальными библиотеками и могут принимать решение по тем или иным проблемам развития библиотечного дела.

Таким образом, как мы видим, предоставляется большая самостоятельность в управлении библиотечным делом и субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления. Значительной правовой автономией об-

79СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 2.

80См., например, Закон Волгоградской области от 25 сентября 1998 г. № 209-ОД «О библиотечном деле в Волгоградской области», Закон Карачаево-Черкеской Республики от 12 февраля 1999 г. № 587-XXII «О библиотечном деле» и др.

58

ладают библиотеки. Они самостоятельно определяют содержание и конкретные формы работы, утверждают правила пользования библиотеками, осуществляют сотрудничество с библиотечными учреждениями иностранных государств.

Принцип политического подхода в управлении библиотечным де-

лом выражается в том, чтобы при управлении были обеспечены требования Конституции РФ о создании условий для всеобщей доступности информации и культурных ценностей, сосредоточенных в фондах библиотек, а также положение Федерального закона РФ «О библиотечном деле»81 о том, что библиотеки, находящиеся на полном или частичном бюджетном финансировании должны в своей деятельности отражать сложившееся в обществе идеологическое и политическое многообразие. Без политического подхода осуществить такое многообразие просто невозможно.

Политический подход особенно необходим при комплектовании библиотечных фондов, чтобы в них была широко представлена литература, помогающая пользователям содействовать осуществлению политических, экономических реформ, переходу к рыночным отношениям.

Принцип общедоступности библиотек – принцип, втекающий из со-

циальной природы Российской Федерации. Библиотека является достоянием всего общества, а поэтому должна быть доступна каждому российскому гражданину. В соответствии с данным принципом существуют равные возможности для всех слоёв населения. Одним из составляющих элементов рассматриваемого принципа является правило, установленное в ст.12 Федерального закона «О библиотечном деле»: «Не допускается государственная или иная цензура, ограничивающая право пользователей библиотек на свободный доступ к библиотечным фондам».

Успешному претворению в жизнь принципа общедоступности библиотек в России способствует, прежде всего, проводимая государством система социально-экономических и организационных мероприятий, направленных

59

на повышение благосостояние граждан (в случае посещения библиотек с оказанием платных услуг), регламентирование продолжительности рабочего дня как библиотек, так и пользователей, предоставление для отдыха выходных и праздничных дней, расширение сети финансируемых государством библиотек.

Принцип оптимального сочетания территориального и отраслево-

го управления. Исторически развитие библиотек шло по территориальному принципу. Вместе с тем, создание в регионах различных предприятий, научных учреждений вызвало необходимость открытия отраслевых библиотек (научно-технических, медицинских, сельскохозяйственных и т. д.). Таким образом наряду с публичными библиотеками в стране возникли специальные библиотеки, обслуживающие различные отрасли народного хозяйства. Но жизнь выдвигает требование максимального использования имеющихся библиотечных ресурсов для удовлетворения запросов и интересов населения. Здесь возникает противоречие: ведомства заинтересованы в лучшем обслуживании специалистов и работников своих отраслей, региональные же органы управления библиотечным делом заинтересованы в максимальном использовании имеющихся в регионе библиотечных ресурсов для удовлетворения потребностей на информацию и книгу всего населения.

Обеспечение государством сочетания территориального и отраслевого управления – единственно правильный путь разрешения этого противоречия. Оно выступает как объективная необходимость, как актуальная проблема современного управления библиотечным делом82.

Принцип государственной координации делового партнёрства за-

ключается в том, что различные ведомства, имеющие сеть библиотек, библиотечные учреждения должны координировать свою деятельность, строить совместную работу в интересах лучшего использования библиотечных ресурсов, максимального удовлетворения запросов пользователей на книгу и