Правовая организация управления библиотечным делом в России. Монография

журналов и газетных публикаций, нотных изданий, географических карт. С 1994 года российская национальная библиография выпускается на CD-ROM.

Из-за того, что наука в СССР развивалась в основном не в университетах, как на Западе, а в специальных научно-исследовательских институтах, вузовские библиотеки в России, за редким исключениями, имеют недостаточный книжный фонд и несопоставимы по своему информационному значению с западными, поскольку они изначально были ориентированы в основном на учебный процесс и никогда не были открыты для широкой публи-

ки.155

В силу этого и некоторых других обстоятельств каждый из субъектов, составляющих ныне Российскую Федерацию, имеет одну открытую для всех центральную региональную библиотеку с универсальным фондом, включающим и основной фонд научной литературы. По типу и составу фондов такие библиотеки представляют собой сочетание публичной и академической библиотеки в западном понимании, что-то вроде мини-общенациональной библиотеки. Объём их фондов в большинстве территорий колеблется в диапазоне от 2 до 7 миллионов экземпляров. Раньше все они имели типовое название «республиканская (областная, краевая) универсальная научная библиотека (УНБ)». Сейчас, когда почти всё в России переименовывается, некоторые из них названы публичными, как, например, в Ростове-на-Дону или Орле. В республиках в составе РФ они получили статус национальных. Указанные библиотеки, финансируемые непосредственно из региональных бюджетов, но находящихся под юрисдикцией федерального Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ, составляют организационную основу библиотечной России, являясь организационно-методическими центрами для всех публичных библиотек своих регионов и обеспечивая сбор и хранение региональных фондов литературы. В регионах они считаются главными, центральными, хотя не везде это закреплено юридически.

13

Многие административные центры краёв, областей и районов сформировали специальные библиотеки отдельно для детей и отдельно для юношества. Основной упор в них делается на специфику работы с этими категориями читателей156.

В объединении в термине «библиотека» всех типов и видов библиотечных учреждений Российской Федерации заключено основание внутренней целостности самой системы и подчёркивается особенность правового положения библиотек. Она состоит в наличии у библиотек учредителя, который в соответствии со ст. 10 Федерального закона «О библиотечном деле»157 наделён определёнными правами и обязанностями, в необходимый момент выступает гарантом успешной деятельности своего учреждения в установленном законом порядке перед обществом и государством. Библиотеки являются основным участником информационной, культурно-воспитательной и образовательной деятельности наряду с пользователями библиотек, учредителем , местным самоуправлением, государством, стороной возникающих в связи с реализацией библиотечного дела общественных (правоотношений в том числе).

Законодательством о библиотечном деле прежде всего регулируются отношения между этими основными сторонами . Для пользователя библиотекой как субъекта конституционного права на пользование результатами информационной и культурно-просветительной деятельности не библиотекарь, а библиотечное учреждение как юридическое лицо, как субъект – является юридической стороной отношений. Библиотека любых приведённых выше организационно-правовых форм несёт ответственность за исполнение норм библиотечного законодательства.

Правовой статус библиотек определяют статьи 11, 12, 13, 22 Федерального закона «О библиотечном деле»158. В соответствии с указанными норма-

156См.: Кузьмин Е. И. Государственная библиотечная политика в России в переходный период: формирование и реализация. Дис. … канд. юр. наук. М., 2001. С. 28.

157СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 2.

158СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 2.

13

ми определены признаки библиотеки как субъекта сферы библиотечного дела: 1) обязательная регистрация её как учреждение культуры; 2) реализация библиотечной деятельности; 3) достижение основной уставной цели – организация процесса информационного, культурно-просветительского и образовательного обслуживания населения.

Как юридическое лицо библиотечное учреждение имеет в собственности, оперативном управлении или хозяйственном ведении обособленное имущество, отвечает по своим обязательствам этим имуществом, обладает организационным единством, закреплённым в Уставе, самостоятельно отвечает по своим обязательствам (ст. 48 ГК РФ).

Как уже выше отмечалось, государственная регистрация является первоначальным юридическим актом по созданию библиотечного учреждения. Она осуществляется в порядке, определённом Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц»159.

Согласно ст. 51 ГК РФ государственная регистрация должна осуществляться органами Министерства юстиции РФ, но постановлением Правительства РФ Министерство по налогам и сборам РФ, определено уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим с 1 июля 2002 г. государственную регистрацию юридических лиц160.

Для регистрации учредитель представляет заявление или соответствующий договор учредителей, устав библиотеки, документы об уплате государственной регистрационной пошлины.

Уполномоченный орган в пятидневный срок производит регистрацию библиотеки, о чём в письменной форме уведомляет заявителя, финансовые органы, соответствующий государственный орган управления культурой. С момента регистрации у библиотеки как юридического лица возникают права

159СЗ РФ. 2001. № 33 (часть 1). Ст. 3431.

160См.: Постановление Правительства РФ от 17 мая 2002 г. «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц» // Российская газета. 2002. 22 мая.

13

в части ведения хозяйственной деятельности, предусмотренной его ставом и направленной на осуществление библиотечной деятельности.

Отношения между учредителями и органом местного самоуправления по поводу регистрации библиотек регламентируется ст. 50-54 ГК РФ. Орган местного самоуправления вправе потребовать от учредителя, желающего зарегистрировать библиотеку, а учредитель обязан предоставить следующие документы:

•заявление на регистрацию;

•своё решение о создании библиотеки либо учредительный договор;

•устав библиотеки;

•документ об уплате пошлины.

Смомента государственной регистрации библиотечное учреждение считается созданным. Данные государственной регистрации вносятся в единый государственный реестр, открытый для всеобщего обозрения. В регистрации может быть отказано в случае нарушения установленного законом порядка его образования или несоответствия закону учредительных документов. Отказ должен быть мотивирован и дан в письменной форме. Необоснованный отказ в регистрации может быть обжалован в суде, поэтому представляется необходимым в ч. 2 ст. 22 Федерального закона «О библиотечном деле»161 включить санкцию об увольнении руководителя органа, уполномоченного на регистрацию библиотечного учреждения, за необоснованный отказ в регистрации этого учреждения. В этой же части ст. 22 для повышения эффективности нормы целесообразно включить запрет требовать другие документы, не предусмотренные этой частью, а также предусмотреть обязанность уполномоченного органа выдавать библиотекам регистрационное свидетельство.

В соответствии со ст. 41 Основ законодательства о культуре162 и ст. 23 Федерального закона «О библиотечном деле»163 библиотека может быть ре-

161СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 2.

162Ведомости Съезда НД РФ И ВС РФ. 1992. № 46. Ст. 2615.

163СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 2.

13

организована в иное учреждение культуры по решению учредителя, если это не влечёт за собой нарушения обязательств библиотечного учреждения или если учредитель принимает эти обязательства на себя.

При реорганизации библиотеки (изменении организационно-правовой формы, статуса) её устав и лицензия утрачиваются. Реорганизация библиотечных учреждений может происходить в виде слияния, присоединения, выделения, преобразования, изменения организационно-правовой формы. Например, муниципальная библиотека может быть преобразована в муници- пально-государственную или частную.

Ст. 23 Федерального закона «О библиотечном деле»164 предусматривает ликвидацию библиотечного учреждения, которое может осуществляться:

•по решению его учредителей либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительскими документами;

•по решению суда в случае осуществления деятельности без надлежащей лицензии, либо деятельности, запрещённой законом, либо деятельности, не соответствующей его уставным целям.

На наш взгляд, дополнительными основаниями, могут быть, как минимум, следующие основания, защищающие права пользователей библиотек или общественные интересы:

•систематическое нарушение прав пользователей;

•несоблюдение нормативов обслуживания пользователей;

•низкое качество обслуживания пользователей;

•незаконное использование сведений о пользователе библиотекой, читательских запросов, за исключением случаев, когда эти сведения используются для научных целей и организации библиотечного обслуживания;

•при нарушении хранения в библиотечных фондах особо значимых изданий и коллекций, отнесённых к памятникам истории и культуры.

13

Правом на ликвидацию библиотечного учреждения при наличии перечисленных оснований можно наделить государственный орган управления культурой.

Требования о ликвидации библиотечного учреждения в суд может быть предъявлено органом местного самоуправления, прокурором, общественными организациями, физическими лицами.

Ч. 4 ст. 16 Федерального закона «О библиотечном деле»165 устанавливает особый порядок ликвидации библиотек, фонды которых зарегистрированы в качестве памятников истории и культуры. Этот порядок заключается в том, что ликвидация может проводится собственником библиотеки только с разрешения специально уполномоченного государственного органа по охране памятников истории и культуры с обеспечением последующей сохранности и использования указанных фондов.

Анализируя содержание ст. 23., можно указать на ряд противоречий, которые она в себе содержит. Для этого ещё раз укажем на те условия, которые необходимо соблюсти при ликвидации:

•необходимость предварительного сообщения о намерении ликвидации по месту регистрации;

•предварительное уведомление о решении о ликвидации библиотеки в местной печати;

•создание ликвидационной комиссии из представителей учредителя, профессиональных объединений и трудового коллектива;

•возможность обжалования в судебном порядке гражданами, общественными объединениями либо попечительскими советами.

Из этого следует, что ликвидационная комиссия может контролировать соблюдение законных прав работников при ликвидации библиотеки как состоящих с администрацией в отношениях трудового договора. Но оспаривать целесообразность ликвидации ни представители профессионального союза, ни представители трудового коллектива не могут, поскольку в данном случае

13

нарушается право собственника на использование своего имущества. Высказанная Г. В. Горобецким в поддержку указанного положения точка зрения, заключающаяся о том, что «инициатива о ликвидации библиотеки должна исходить не от учредителя, вопрос должен решаться с согласия населения и общественности данного региона, с учётом мнения трудового коллектива»166 не имеет каких-либо правовых оснований. На сегодняшний день понятие «трудового коллектива» лишено императивного правового содержания. Можно сказать, что недавняя вера в его правомочие -–это «не лишённая наивности вера в соединение капиталистического пути развития с преимуществами социалистического строя»167.

Организационно-правовые основы процедуры ликвидации установле-

ны в ст. 62, 63, 64 ГК РФ:

•лица, принявшие решение о ликвидации библиотеки, обязаны письменно сообщить об этом органу, осуществляющему государственную регистрацию;

•учредителем, орган, принявший решение о ликвидации, назначают по согласованию с органом, осуществляющим государственную регистрацию ликвидационную комиссию (ликвидатора) и устанавливают порядок и сроки ликвидации;

•с момента назначения ликвидационной комиссии к ней переходит полномочия по управлению делами библиотеки;

•ликвидационная комиссия помещает в органах печати, в которых публикуются данные о государственной регистрации юридических лиц, публикацию о его ликвидации и сроке заявления требований его кредиторами. Этот срок не может быть менее двух месяцев с момента публикаций о ликвидации;

166См.: Горобецкий Г. В. Правовые основы библиотечного дела в России. М., 2001. С. 64.

167См.: Фирсов В. Р. Регулирование деятельности библиотек на основе законодательства в области библиотечного дела: Дис. ... д-ра. пед. наук. СПб., 2000. С. 114.

13

•после окончания срока для предъявления требований кредиторами ликвидационная комиссия (ликвидатор) составляет промежуточный ликвидационный баланс;

•после завершения расчётов с кредиторами ликвидационная комиссия (ликвидатор) составляет ликвидационный баланс.

Немаловажным вопросом при анализе административно-правового статуса библиотеки является исследование её организационной структуры. При этом влияние на формирование библиотечной организационной структуры в первую очередь по мнению учёных-административистов168 оказывают управленческие задачи и функции.

Свои главные задачи библиотека реализует путём организации и осуществления процесса обслуживания пользователей библиотеки. Задачи находят своё воплощение в управленческих функциях – основные направлениях библиотечной деятельности.

Эти основные направления деятельности (функции) присущи всем типам библиотечных учреждений, но в каждом из них они проявляются своеобразно. Например, библиотечное обслуживание в отраслевых библиотеках (технической, медицинской и т. д.) направлено в первую очередь, на оказание услуг информационного обеспечения профессиональной деятельности, библиотек образовательных учреждений – на обеспечение учебного процесса и т. д.

Изучение положений о библиотеках, проведённое нами в Саратовской области169, позволяет представить их организационную структуру в следующем виде.

Руководство библиотеки осуществляет директор, назначаемый учредителем (учредителями). В библиотеках учебных заведений назначение директора осуществляется приказом руководителя этого учебного заведения.

168См.: Братановский С. Н. Административное право. М., 2003. С. 58; Конин Н. М. Административное право России . М., 2004. С. 106; Уваров В. Н. Государственная служба и управление. Петропавловск, 2004. С. 53 и др.

169Было изучено: областная универсальная научная библиотека – 1, зональная научная библиотека – 1, библиотеки вузов – 7, муниципальных библиотек – 11.

13

Директор несёт полную ответственность за результаты работы в пределах своей компетенции, издаёт приказы и распоряжения обязательные для всех работников.

В библиотеке в качестве общественного совещательного органа создаётся библиотечный совет. Состав совета утверждается учредителем по представлению директора библиотеки. Пользователи библиотеки принимают участие в деятельности попечительских советов или иных объединений читателей, создаваемые по согласованию с учредителем.

Основными структурными звеньями библиотечных учреждений являются отделы. Наиболее развернутая структура – в республиканских (областных, краевых) библиотеках, а также центральных отраслевых библиотеках и библиотеках ведущих учебных заведений региона. В зависимости от функциональной направленности работы создаются следующие отделы:

1.Отдел комплектования фондов с секторами:

–комплектования (отечественной, иностранной, периодической литературы);

–учёта;

–обменных фондов.

2.Отдел научной обработки фондов с секторами:

–библиографического описания;

–каталогов;

–технической обработки.

3.Отдел систематизации фондов с секторами:

–систематизации;

–каталогов.

4.Отдел хранения фондов с секторами:

–отечественных изданий;

–изданий на иностранных языках.

5.Отдел редких книг и рукописей с секторами:

–хранения фондов;

13

–обслуживания читателей.

6.Отдел обслуживания литературой с секторами:

–абонементов;

–читальных залов обслуживающих студентов;

–читальных залов обслуживающих научных работников и др. категории читателей;

–МБА;

–художественной литературы.

7.Отдел периодических изданий с секторами:

–обработки и каталогизации периодических изданий;

–хранения фондов;

–справочно-библиографического обслуживания;

–обслуживания читателей;

–работы с газетным фондом.

8.Отраслевой учебный отдел естественных наук с секторами:

–хранения фондов;

–обслуживания читателей.

9.Отраслевой учебный отдел гуманитарных наук с секторами:

–хранения фондов;

–обслуживания читателей.

10.Отдел массовой работы с секторами:

–выставочной работы;

–устной пропаганды литературы.

11.Справочно-библиографический отдел с секторами:

–справочно-библиографического обслуживания;

–текущей и ретроспективной библиографии;

− библиотечно-библиографической подготовки читателей.

12.Отдел научной информации.

13.Научно-методический отдел с секторами:

– маркетинга.

14