Правовая организация управления библиотечным делом в России. Монография

сети государственных библиотек в районах и сельсоветах. Так, в РСФСР уже в 1936 г. предполагалось иметь в каждом районе самостоятельную районную библиотеку, но реализовать эту задачу партии ни в первой, ни во второй пятилетке не удалось из-за недостатка средств. В середине 30гг. свыше 50 процентов сельских районов имело центральные районные библиотеки. Также медленно развёртывалась сеть сельских библиотек в сельсоветах: одна библиотека приходилась на 8-10 сельских советов.

Значительно быстрее росла сеть библиотек колхозов, совхозов и МТС. В их создании активно участвовали комсомольские и профсоюзные организации, соответствующие наркоматы и ведомства, организовывался сбор книг у населения и т. д. Уже в 1934 г. только в зерновых и животноводческих совхозах было открыто около 4 тыс. библиотек и около 2 тыс. передвижных с общим фондом более 1.1 млн. книг. При МТС в 1933 г. имелись уже 1.2 тыс. библиотек, которые являлись опорными для колхозных библиотек: оказывали методическую помощь, устраивали передвижки в колхозах не только своих работников, но и колхозный актив19.

В послевоенный период было значительно усилено партийное и государственное руководство библиотечным делом. В 1945 г. в целях лучшего удовлетворения культурных запросов населения и укрепления руководства работой библиотек, клубов и других учреждений культуры в РСФСР был образован Комитет по делам культурно-просветительских учреждений Российской Федерации на правах республиканского наркомата. В автономных республиках организуются управления, а в областях, краях, округах, городских и сельских районах – отделы культурно-просветительной работы. Для управления общедоступными и универсальными научными библиотеками создаются библиотечные управления и сектора. Им поручается осуществление государственного контроля за работой общедоступных, научных и специальных библиотек всех ведомств.

21

В 1953 г. впервые в истории нашего государства образуются республиканские и союзное министерства культуры, которым передаются все аналогичные функции комитетов по делам культурно-просветительских учреждений. При Министерстве культуры СССР создаётся Главная библиотечная инспекция для контроля за выполнением партийных и государственных постановлений по библиотечному делу, координации деятельности библиотек всех ведомств и организаций, обмена передовым библиотечным опытом между союзными республиками, ведомствами и учреждениями. В функции Главной библиотечной инспекции входила разработка перспективных сводных планов библиографической и научно-методической работы крупнейших библиотек страны и библиотечных вузов, выработка основных требований к развитию и размещению сети государственных, научных, специальных, ведомственных и общественных библиотек20.

Таким образом, в 40-50 гг. задача укрепления межведомственного взаимодействия библиотек, координации и кооперации их деятельности впервые после первых лет советской власти была вновь поставлена в качестве одной из важнейших задач советского библиотечного строительства. Большую помощь должен был оказать Совет по вопросам библиотечной работы при Министерстве культуры СССР (затем Всесоюзный библиотечный совет). В него входили представители всех ведомств, видные деятели библиотечного дела и библиографии. К сожалению, решения библиотечного совета носили рекомендательный характер.

60-80-е гг. ознаменовали начало периода стагнации и застоя в политической и социально-экономической жизни страны. Все попытки преобразования экономики, реализации утопической программы построения коммунистического общества закончились провалом, реально доказавшим неспособность Коммунистической партии достигнуть коренных свершений в развитии народного хозяйства, в улучшении социально-экономического положения населения. Экономический и политический кризис отрицательно отразился и

22

на развитии системы библиотечного обслуживания народа, отягощённой накопившимися недостатками и невыполнением ранее принятых государственных решений21.

Коммунистическая партия продолжала идеологизацию и политизацию библиотечного дела, усиление командно-административных методов руководства деятельностью библиотек, совершенно не считаясь с теми глубокими изменениями которые совершались в библиотечном деле западных демократических государств с действительным состоянием библиотечного обслуживания населения нашей страны, с нарастающими информационными потребностями общества.

Программа социалистических преобразований в библиотечном деле была определена в целом ряде партийных и государственных решений: в постановлении ЦК КПСС «О состоянии и мерах улучшения библиотечного дела в стране» (1959), «О повышении роли библиотек в коммунистическом воспитании трудящихся и научно-техническом прогрессе» (1974) и в “Положении о библиотечном деле в СССР” (1984), принятом Президиумом Верховного Совета СССР. Характерно, что эта программа была объявлена руководящими инстанциями «новым этапом библиотечного строительства в

СССР»22.

Разумеется ЦК КПСС снова подтвердил, что главной задачей библиотек, как органической составной части идеологической системы партии «опорных баз партийных организаций по коммунистическому воспитанию трудящихся», является активная пропаганда политики партии и правительства, направленной на более полное использование «книжных богатств для образования и воспитания нового человека, ускорения научно-технического прогресса»23.

Сущность нового этапа заключалась в том, чтобы в течение 1974-1980 гг. провести централизацию государственных общедоступных библиотек пу-

21См: Роговицин М. Н. Организация библиотечного дела. М., 1986. С. 147.

22Там же. С. 193.

23См.: Засурский Г. В. История развития культуры в СССР. М., 1972. С.386.

23

тём создания на базе городских и районных библиотек единой сети, состоящей из централизованных библиотечных систем (центральная библиотека и библиотеки-филиалы). ВЦСПС, министерства и ведомства обязывались провести централизацию сети подведомственных библиотек, организовать как ведомственные, так и межведомственные централизованные системы «обеспечив их чёткое взаимодействие». Органы информации, технические и другие специальные библиотеки должны были осуществлять координационную работу по созданию «единых справочно-информационных фондов».

В80-х гг. в СССР, предполагалось завершить межведомственную централизацию и создание единой общегосударственной библиотечной сети. В 1984 г. “Положение о библиотечном деле в СССР" одним из основных принципов организации библиотечного дела назвало «объединение библиотек страны в единую систему», соединяющую книжные фонды библиотек в «единый библиотечный фонд».

Решение назревших задач укрепления межведомственного взаимодействия и ликвидации разобщённости библиотек потребовало новых мер по усилению государственного контроля за выполнением ведомствами и общественными организациями партийно-государственных решений по библиотечному делу.

Для решения задач ведомственной и межведомственной централизации

в1974 г. при Министерстве культуры СССР образуется Государственная межведомственная библиотечная комиссия (ГМБК). Комиссии поручается рассматривать планы перспективного развития библиотечного дела в стране, разрабатывать предложения о согласованности и взаимодействии библиотек. С 1984 г. решения ГМБК становятся обязательными для всех ведомств и организаций, имеющих библиотеки. Межведомственные библиотечные комиссии были образованы во всех союзных республиках, а также в областях (краях, АССР) Российской Федерации.

В60-80 гг. основными нормативными актами, определяющими развитие системы библиотечного обслуживания населения, стали принятые на ос-

24

нове директивных распоряжений партии и правительства «Основные направления развития библиотечного дела в стране», принимавшиеся ГМБК. Так, в марте 1982 г. были утверждены «Основные направления развития библиотечного дела в стране на 1981-1985 гг. и на период до 1990 года». В этом документе ставилась задача завершить создание отраслевых централизованных библиотечных систем (ЦБС) и продолжить организацию библиотечнотерриториальных межведомственных систем-комплексов. Признавались насущно необходимой механизация, автоматизация библиотечнобиблиографических процессов, внедрение автоматизированных ИПС и вычислительной техники в библиотечное дело. Подчёркивалось, что период с 1986 по 1990 гг. должен стать «пятилеткой механизации и автоматизации». При Министерстве культуры СССР 18 мая Государственной Межведомственной библиотечной комиссией принимаются последние советские «Основные направления развития библиотечного дела в стране на 1986-1990 годы и на период до 2000 года»24, в которых отмечалось, что в 11-ой пятилетке так и не удалось выполнить намеченные задачи, так как не была разработана методика межведомственного планирования библиотечного дела, невыполненными оказались единые территориальные планы библиотечного обслуживания населения, серьёзно отстаёт внедрение в библиотечное дело вычислительной техники25.

Отставание в организации библиотечного дела от стран с развитой рыночной экономикой, общая социально-экономическая и политическая обстановка в стране в начале 90-х годов прошлого века обозначили значительную проблему и требовали изменения форм государственного руководства и нор- мативно-правового обеспечения в этой области социальной жизни.

К 1987 г. Министерство культуры СССР ещё не делало даже попыток осознания происходящих в обществе перемен. «Основные направления развития библиотечного дела в стране на 1986-1990 годы и на период до 2000

24Основные направления развития библиотечного дела в стране на 1986-1990 годы и на период до 2000 года. М., ГБМК при Министерстве культуры СССР, 1987.

25См.: Абрамов К. И. История и современность российской культуры. М., 2005. С. 114-115.

25

года» практически идеологически и структурно экстраполировали «Положение о библиотечном деле в СССР» (1984 г.). Это и повышение идейновоспитательной работы библиотек («раскрывать на конкретных примерах преимущества социалистического образа жизни»), и «роль библиотек в ускорении научно-технического прогресса», и конкретный призыв «обеспечить последовательную реализацию Положения о библиотечном деле в СССР»26.

Менее оторванным от реальности оказалось Министерство культуры России, под эгидой которого в 1988 г. началась разработка «Концепции развития библиотечного дела в РСФСР до 2005 года» (руководитель авторского коллектива Л. А. Шилов)27. Правда, Положение в нём также упоминается, но лишь в подтверждение закреплённых в нём принципов организации единой библиотечной сети. На наш взгляд, Концепция достаточно объективно фиксировала существование в библиотечной сфере недостатки (жёсткая централизация управления, унификация форм работы и т. д.). Необходимость перемен связывалась с изменением характера информационных потребностей и внедрением автоматизированных технологий. В Концепции практически по всем разделам были зафиксированы точки перспективного роста. Так, совершенствование библиотечного обслуживания закономерно связывалось с автоматизацией «информационного поиска и библиотечной технологии (процессов формирования, обработки, хранения и использования информации)».28 В этот же период Министерством культуры СССР разрабатывается «Концепция построения автоматизированной информационно-библиотечной системы Министерства культуры СССР», а в 1989 г. утверждается «Техническое задание на разработку АИБС Министерства культуры СССР». В дискуссию о содержании Концепции развития библиотечного дела в РСФСР до 2005 года» оказались вовлечёнными широкие круги библиотечной общественности, в том числе и в рамках специально проведённого Всероссийского

26Основные направления развития библиотечного дела в стране на 1986-1990 годы и на период до 2000 года. М., ГБМК при Министерстве культуры СССР, 1987. С. 9, 13, 22.

27См.: Концепция библиотечного дела в РСФСР до 2005 года. Л., ГПб., 1988.

28Там же.

26

совещания библиотечных работников. (Москва, 1989). Будучи впоследствии утверждённым на коллегии Министерства культуры РСФСР, данный нормативный акт сыграл роль определённой декларации. Концепция в отличии от Основных направлений развития не регламентировала пути развития, а лишь излагала профессиональные представления о желательных путях эволюции.

В 1989 г. Министерство культуры СССР принимает Постановление «О ходе перестройки библиотечного дела и задачах органов управления культуры по совершенствованию деятельности библиотек»29, где, в частности, сказано: «Библиотеки страны, руководствуясь установками 27 съезда КПСС, 19 Всесоюзной партийной конференции, Пленумов ЦК КПСС, ведут поиск путей улучшения библиотечного обслуживания населения». В документе также отмечалось, что «процесс библиотечного дела протекает крайне медленно», и предписывалось «усиление роли библиотек в идеологическом обеспечении перестройки и демократизации».

Подобное Постановление коллегии союзного Министерства культуры, несомненно, должно было иметь этапное значение, хотя бы в плане фиксации тех новых тенденций, которые начали формироваться в библиотечной практике. Но, к сожалению, ничего этого в документе нет. Практически оно ничем не отличалось от постановлений, которые могли быть приняты 5-10 лет назад. Среди основных проблем, требующих решения, зафиксировано:

•постоянный контроль за правильным расходованием средств на комплектование фондов;

•укрепление плановых начал в работе библиотек;

•необходимость разработки в 1990 г. «Программы технического оснащения библиотек, системы Министерства культуры РСФСР» и др.;

Интересно, что видя начинающееся общественно-профессиональное движение в субъектах Федерации (создание библиотечных обществ, ассоциаций), Министерство культуры СССР решило возглавить его, превратив из

библиотечного дела и задачах органов культуры по совершенствованию деятельности библиотек» // Сборник нормативных актов Министерства культуры СССР. М., 1989. № 8. С. 24-29.

27

оппонента в контролируемую организацию. Например, в п. 2 Постановления было сказано: «Представить в 4 кв. 1988 года в установленном порядке предложения об учреждении Ассоциации библиотекарей СССР». Такое поручение даётся Главному управлению культурно-массовой работы, библиотечного и музейного дела и Государственной библиотеке СССР им В. И. Ленина»30.

Всё в указанном Постановлении воспроизводило типовые схемы «совершенствования». Сопоставляя различные акты этого периода, обнаруживаешь, что реальность и её видение разительным образом отличаются друг от друга31.

До сих пор мы останавливались только на программных, веховых документах этого периода, определявших (точнее, должных определять) направления развития библиотечного дела. Рассмотрим теперь некоторые более конкретные акты, предполагающие практические действия.

Основой правового регулирования существования библиотек в обществе оставалось «Положение о библиотечном деле в СССР», утверждённое Президиумом Верховного Совета СССР в 1984 г. и оставшееся памятником «эпохи»32. С точки зрения здравого смысла его несоответствие реалиям стало очевидным уже к 1988-1989 гг. Однако вопрос о его отмене и подготовке нового документа в данный период на федеральном уровне не рассматривался. В соответствии со ст. 1 Положения библиотеки в СССР являлись, прежде всего, идеологическими учреждениями, выполняющими триединые задачи: «Пропаганду марксизма-ленинизма … преимуществ социалистического строя и советского образа жизни»; «содействие … формированию марксист-

30См.: Гудков М. М. О создании Советской библиотечной ассоциации // Сов. библиотековедение. 1989. № 4. С. 20-22; Проект Устава Советской библиотечной ассоциации // Библиотекарь. 1989. № 6. С. 4-5.

31См.: Фирсов В. Р. Регулирование деятельности библиотек на основе законодательства в области библиотечного дела: Дис. … д-ра пед. наук. М., 2000. С. 48-50.

32См.: Леонов В. П. Размышление о будущем крупнейших библиотек // Сов. библиотековедение. 1991. № 6. С. 4.

28

ско-ленинского мировоззрения, идейной убеждённости»; «содействие развитию науки, производства и других сфер общественной жизни» (ст.2)33.

В соответствии с Положением выстраивалась схема управления биб-

лиотечным делом, т. е. воспроизводилась традиционная иерархическая административная пирамида. Существование указанного документа в течение столь длительного времени порой недооценивают, рассуждая, что мол, существовало Положение, а жизнь шла своим путём. На наш взгляд, это не так. Данное Положение в течение этого периода не служило руководством к действию. Однако в иных ситуациях оно оправдывало бездействие, инерционность и нежелание перемен.

Все принципиальные вопросы, как содержания, так и организации библиотечной работы решались на союзном и федеральном уровнях, прежде всего в форме приказов министров культуры и постановлений коллегии министерств. Нормативные и распорядительные акты местных органов власти носили, как правило, исполнительный характер. В начальный период власть центра подкреплялась диктатом органов партийного руководства. В плане реализации содержания административного руководства активно действовали научнометодические центры как федерального, так и территориального уровня. Библиотеки оказывались скованными жёсткой зависимостью от региональных органов управления культурой и не могли проявить себя в полной мере в плане организации своей работы. Реально директора библиотек выступали не в качестве руководителей, а в качестве исполнительных директоров, так как все принципиальные вопросы решались соответствующим административным органом культуры34.

33Положение о библиотечном деле в СССР. Утверждено Указом Президиума ВС СССР от 20 июля

1984 г. // Библиотекарь. 1985. № 7. С. 19-26.

34См.: Фирсов В. Р. Регулирование деятельности библиотек на основе законодательства в области библиотечного дела: Дис. … д-ра пед. наук. СПб., 2000. С. 44-45.

29

1 ноября 1988 г. принимается Постановление Совета Министров

СССР35 и во исполнение его соответствующее Постановление Министерства культуры СССР « О мерах по обеспечению учреждений культуры современными техническими средствами и оборудованием»36, которое имело долговременный характер, содержало конкретные задания министерствам по разработке и налаживанию выпуска современного оборудования в 1989-1995 гг. Данное Постановление не было реализовано в силу двух основных причин: во-первых, оно не было профинансировано так, как предполагалось; вовторых, его создатели не предполагали, что действовать предстоит в условиях уже новых формирующихся экономических реалий – полного хозрасчёта предприятий, государственного заказа и т. д.

В рамках Министерства культуры России в этот период делаются первые шаги по целевому обеспечению библиотек России электронновычислительными машинами и едиными программными средствами под руководством Главного информационно-вычислительного центра (ГИВЦ) Министерства культуры РСФСР. Всего до 1990 г. при его посредничестве библиотеки России получили около 700 ЭВМ.

Тяжёлое финансовое положение библиотек и неспособность государственного бюджета существенно изменить его вызвало необходимость государственным органам принять меры по созданию для библиотек условий, способствующих дополнительному привлечению внебюджетных средств. Первым определяющим шагом на этом пути был приказ Госкомиздата СССР

от 23 августа 1988 г. «Об организации продажи населению книг, произведений печати из фондов библиотек»37. Предполагалось, что неиспользуемая и не подлежащая перераспределению между библиотеками литература может продаваться с зачислением вырученных средств на спецсчета. Постановлению предшествовал специальный управленческий эксперимент по отработке условий продажи в библиотеках Коми АССР и Свердловской области. После

35СП СССР. 1988. № 38. Ст. 107.

36Нормативные акты Министерства культуры СССР. М., 1988. Вып. 12.

37См.: Организация библиотечного дела. // Сборн. нормативных документов. М., 1989. С. 16-23.

30