Правовая организация управления библиотечным делом в России. Монография

•поддержание развития библиотечного обслуживания наименее социально и экономически защищённых слоёв населения;

•гарантии прав пользователей и невмешательство в профессиональную деятельность библиотек;

•стимулирование путём материальной поддержки библиотек негосударственных форм собственности;

•координация межрегиональных и межведомственных связей;

•отсутствие государственный или иной цензуры, ограничивающей права пользователей библиотек.

ВЗаконе более широко отражены права граждан на библиотечное обслуживание, подчёркнута приоритетность их прав по отношению к правам государства, общественных объединений, религиозных и других организаций. Определены права граждан на библиотечную деятельность.

Большое значение в современных условиях имеют положения закона, устанавливающие права библиотек; самостоятельно определять содержание

иформы работы, осуществлять хозяйственную деятельность, изымать и реализовывать неиспользуемые фонды, расширять сотрудничество с библиотеками иностранных государств. Впервые в Законе были определены обязанности государственных органов власти в центре и субъектах Российской Федерации, органов местного самоуправления. В частности, создание и финансирование библиотек, образовательных учреждений, содействие научным исследованиям и методическому обеспечению деятельности библиотек, реализации прав граждан на библиотечное обслуживание, разработка программ развития библиотечного дела.

Закон сыграл огромную роль в развитии библиотечного дела, активно помогал вхождению библиотек в формирующееся информационное общество, рыночные отношения. В то же время прошедшие семь лет выявили его недостатки. В нём слабо раскрыты социальные функции библиотек. Недостаточно проработана система комплектования их фондов, не нашли должного отражения вопросы развития высшего и среднего библиотечного образова-

41

ния, проявилась недооценка роли общественности в деятельности библиотек

иуправлении библиотечным делом.

Впрошедшие годы в стране изменились социально-экономические условия, активно шли информатизация библиотечного дела, внедрение новых информационных технологий, формирование электронных баз данных. Возросла роль библиотек как центров, обладающих наибольшими информационными ресурсами. На базе библиотек возникли бизнес-центры, центры правовой информации. В ряде случаев создаются телекоммуникационные сети, объединяющие библиотеки и образовательные учреждения. Всё это требует исследования и отражения в законодательных актах55.

Несколько лет назад по инициативе бывшего Министерства культуры РФ были разработаны дополнения к Федеральному закону «О библиотечном деле», но они носили косметический характер и не отвечали требованиям времени. В настоящее время назрела необходимость коренной переработки Закона. В условиях вхождения библиотек в информационное общество нужно уточнить само понятие библиотеки, определить её виды.

Хорошо было бы в соответствии с реалиями жизни, международными правовыми актами сформулировать социальные функции библиотек, их активную позицию. Органам управления библиотечным делом не следовало бы отказываться от того хорошего, что было накоплено в предыдущие периоды,

ииспользовать прошлый опыт, трансформируя его к новым условиям. Взять хотя бы «Положение о библиотечном деле в СССР», утверждённое Президиумом Верховного Совета СССР в марте 1984 г. В нём были чётко определены социальные функции библиотек: «Способствовать реализации конституционных прав граждан на образование, пользование достижениями культуры, отдых, свободу научно-технического и художественного творчества». Далее в нём говорилось о том, что библиотеки должны содействовать повышению политической сознательности, формированию активной жизненной

позиции, воспитанию людей в духе добросовестного отношения к труду, патриотизма, готовности к защите Родины, интернационализма и дружбы народов. Библиотекам было рекомендовано оказывать помощь в распространении научно-технических знаний, внедрении достижений науки и техники в производство. Поскольку они были определены как идеологические, куль- турно-просветительские и информационные учреждения, в них нашли отражение и идеологические вопросы, но такова жизнь. Это был период противостояния двух систем, двух идеологий, период холодной войны56.

В Положении были также изложены основные принципы организации библиотечного дела:

•объединение библиотек в единую систему;

•плановое развитие сети библиотек;

•государственное планирование подготовки кадров;

•общедоступность и бесплатность библиотек;

•участие общественных организаций в их работе.

Думается, что всё это можно использовать, трансформируя к новым

условиям, при переработке Закона «О библиотечном деле». Те более, что в манифесте ЮНЕСКО «О публичных библиотеках» (1994 г.) как раз говорится об активной позиции библиотек. Там записано, что библиотеки должны обеспечить «создание и закрепление навыков чтения», «приобщение людей к культурному наследию и развитие в них способности воспринимать искусство, научные достижения и новшества».

Возрастают культурно-просветительная и мемориальная функция библиотек. Они выступают как хранительницы культурного пространства. Одним из главных направлений в их работе становится сохранение нравственной и культурно-исторической самобытности народов России.

Жизнь выдвигает требования создания законодательных норм вхождения библиотек Интернет. Сейчас эта система всё более проникает в библиотеки. Но в условиях рынка многие компании помещают на своих серверах

43

материалы, пропагандирующие насилие, деятельность религиозных подрывных сект, терроризм, порнографию, торговлю наркотиками. В ряде стран приняты законы, связанные с деятельностью Интернета. Думается, что и нам надо определить правовые нормы пользования этой глобальной сетью либо в Законе «О библиотечном деле», либо в специальном законе.

В новом законе было бы целесообразно более чётко определить механизм комплектования фондов библиотек, так как они комплектуют всего 1015% заглавий книг. Предоставляется целесообразным установки льгот на пересылку книг для библиотек, поскольку сейчас они остаются на той территории, где издаются.

Полезно было бы отметить в законе, что деятельность библиотек финансируется и местными, и центральными органами власти, как это происходит в других странах. В новом законе неплохо бы сказать о том, что библиотеки должны быть обязательным компонентом любого долгосрочного плана

вобласти культурного строительства.

Ксожалению, в действующем Законе не нашло отражения положение о совместной деятельности органов управления библиотечным делом и общественных организаций (обществ, ассоциаций). Следовало бы записать, что в стране формируется система государственно-общественного управления.

Прошедший период также показал, что не всё, что было отражено в Законе, реализуется, поэтому важно зафиксировать и сам механизм его реализации57.

Таким образом, из проведённого исторического анализа можно сделать вывод, что государственная политика в сфере управления библиотечным делом была в значительной степени подвержена политическим влияниям, отражала коньюктурные интересы того или иного периода советской государственности, обуславливалась конкретно-исторической обстановкой в стране,

традициями, менталитетом, была адекватна существующей правовой системе.

Деятельность библиотечной системы была направлена на поддержку идеологии Коммунистической партии и советского Правительства, помогала им в достижении поставленных целей. В этих целях издавались «официальные издания», призванные давать пользователям библиотек «правильную картину действий правительства, существовали органы книжной и библиотечной цензуры, в задачу которых входил предварительный просмотр и выдача разрешений на пополнение библиотечных фондов.

Существующие в то время ограничение свободы массовой информации, давало государству возможность манипулировать общественным сознанием, навязывать обществу единую, как правило, официальную государственную идеологию, управлять поведением людей.

Однако именно беспрепятственный поиск, сбор, производство и распространение информации закладывает основу для демократизации библиотечного дела. Необходимость законодательного регулирования деятельности библиотек находит своё выражение в обеспечении с одной стороны их свободы, с другой – соблюдении прав граждан-пользователей библиотекой58.

1.2. Сущность и принципы государственной политики в области управления библиотечным делом в условия рыночных реформ

Эффективное государственное управление в области библиотечного дела является важной составной частью государственной социальноэкономической политики. При этом, однако, сам феномен государственной библиотечной политики как общественного явления и правовой категории остаётся не просто малоизученным, а неизученном вообще, а само понятие «государственная библиотечная политика» – неопределённым.

45

Изучение и описание государственной библиотечной политики требует чёткого уяснения наполнения терминов «государство», «политика», «библиотечное дело».

Многие из существующих определений (при том имеющие легитимный характер) по-своему верны, и спорны одновременно, но ни одно из них не исчерпывает сущности заключённого в них содержания. Поэтому сегодня особенно важно с учётом проведённого нами исторического анализа форм государственного руководства библиотечным делом в России увидеть и определить сущность и объёмы изменений в библиотечном деле и государственной библиотечной политики в условиях складывающихся в стране рыночных отношений. За прошедшие два десятилетия реформ государство в значительной мере изменило парадигму своей экономической и социальнополитической сущности и продолжает изменяться в соответствии с ещё не вполне объяснимыми тенденциями. Библиотеки, библиотекари, читатели стали другими. Если в годы советской государственности перед библиотеками ставилась задача организовать доступ максимально большого числа людей к большому, но ограниченному кругу источников, то сейчас – обеспечить доступ всех ко всему, что есть в мире. Перед началом зарождающихся в стране общественных реформ это было не понятно ни профессиональной библиотечной среде, ни обществу, ни государству. Но обеспечение свободного доступа к информации – это только одна часть новой парадигмы развития библиотечного дела в России.

Для лучшего уяснения сущности проводимых государством реформ в организации библиотечного дела обратимся к анализу таких сущностных категорий как «государственная культурная политика», «библиотека», «библиотечное дело».

Исследуя первоосновы зарождения термина «государственная культурная политика», следует отметить, что первой причиной актуализации этого понятия был закономерный среди юристов, экономистов, социологов во-

46

прос: «Играет ли в новых условиях зарождающегося рынка какую-либо роль в сфере культуры государство?».

Сформулированный вопрос прежде всего коснулся федеральных органов управления, конкретно – Министерства культуры России. При такой постанове вопроса ответ на него мог стать основой построения модели правового статуса – целей, задач, функций, правомочий Министерства в условиях складывающегося правового поля и формирующейся правовой практики. При этом необходимо учитывать тот факт, что в оперативном управлении Министерства культуры России оставалось лишь 9 библиотек федерального подчинения. Таким образом, вопрос определения содержания государственной культурной политики носил не абстрактно-теоретический характер – от его решения зависел правовой статус Министерства.

Другой причиной разработки понятия «государственной культурной политики» был международный аспект в её осуществлении. В начале 1990-х годов Россия заявила о своём желании вступить в Совет Европы – международную политическую, консультативную организацию, членство в которой накладывает определённые обязанности на государств–участников. Часть из них связана с базовыми конституционными правами человека – на доступность культуры, информации, на свободу культурного творчества и самовыражение. Наличие сформулированной государственной культурной политики становилось не только желательным, но и необходимым, прежде всего для сравнительного – правового анализа степени адекватности её соответствия международным нормам, закреплённым в конвенциях59, подписанных странами – членами Совета Европы.

Известно немало определений понятия «политика». Одно из наиболее древних дано Аристотелем в одноимённом труде, где политика определяется как искусство управления государством. В Большом энциклопедическом словаре 1991 г. даётся достаточно чёткое, на наш взгляд, определение «Сфера

деятельности, связанная с отношениями между социальными группами, ядром которой является проблема завоевания, удержания и использования государственной власти; участие в делах государства, определение форм, задач, содержания его деятельности. Любая проблема приобретает политический характер, если её решение связано с проблемой государственной власти»60.

Близкое определение понятия политики дают современные теоретики государства и права. Так, В. Г. Блинов считает, что «политика государства есть деятельность власти по удержанию власти и пользование властью»61.

Несколько иное определение приводится в современном Большом энциклопедическом словаре: «… сфера деятельности, связанная с отношениями между социальными группами, сутью которой является определение форм, задач, содержания деятельности государства»62.

Сужая сферу понятия, приведём легитимное определение, данное в ст. 3 Основ законодательства Российской Федерации о культуре: «Государственная культурная политика (политика государства в области культурного развития) – совокупность принципов и норм, которыми руководствуется государство в своей деятельности по сохранению, развитию и распространению культуры, а также сама деятельность государства в области культуры»63.

В соответствии с рекомендациями ЮНЕСКО «… современная культурная политика состоит в том, чтобы предоставить в распоряжение максимально большого числа лиц комплекс средств, способствующих духовному и культурному развитию»64.

Теперь перейдём к анализу определений, касающихся приближения к понятию «государственной библиотечная политика».

60Большой энциклопедический словарь: В 2Т. М., 1991. С. 29.

61См.: Блинов В. Г. Политика современного государства. М., 2004. С. 96.

62Большой энциклопедический словарь: В 2Т. М., 2003. С. 1434.

63Ведомости Съезда НД РФ и ВС РФ. 1992. № 46. Ст. 2615.

64Рекомендации Генеральной конференции ЮНЕСКО на XIX сессии // Бюллетень ЮНЕСКО: куль-

тура. 1982. № 4.

48

Федеральный закон «О библиотечном деле» в ст. 1 определяет библиотеку как «информационное, культурное образовательное учреждение располагающее организованным фондом тиражированных документов и предоставляющее их во временное пользование физическим и юридическим лицам». В этой же статье даётся и определение понятия «библиотечное дело». Это – «отрасль информационной, культурно-просветительной и образовательной деятельности, в задачи которой входят создание и развитие сети библиотек, формирование и обработка их фондов, организация библиотечного, информационного и справочно-библиографического обслуживания пользователей библиотек, подготовка кадров работников библиотек, научное и методическое обеспечение развития библиотек».

Исследуя рациональность предложенных легитимных определений данных категорий, следует отметить, что ряд авторов в специальных работах, посвященных данной проблеме,65 указали на недостаточную их корректность, в первую очередь, возражая против определения библиотеки как «образовательного учреждения». По их мнению, в задачи библиотеки входит «содействие образованию, а не образовательная деятельность как таковая»66.

С указанными возражениями трудно согласиться. В данном случае нам важно констатировать следующее: в 1994 году российское общество (а принятие закона есть результат найденного в обществе согласия) видело в библиотеках сложную социально-культурную систему, основные задачи которой состоят в удовлетворении трёх важнейших общественных потребностей – в информации (показательно, что именно она на первом месте), культуре и образовании.

Данное в Законе определение библиотеки, совмещающее в себе одновременно научную и юридическую выверенность, получившее в результате принятия Закона правовой статус, можно считать максимально объективным, отражающим представление о библиотеке всего общества на данном кон-

65См.: Марусев Г. Н. Организация библиотечной работы. Смоленск, 2003. С. 22; Горобецкий Г. В. Правовые основы библиотечного дела в России. М., 2001. С. 123 и др.

66См.: Голубич М. А. Основы методики библиотековедения. М., 2006. С. 64.

49

кретном отрезке его исторического развития. Именно на таком понимании библиотек и их задач должна, на наш взгляд, базироваться государственная библиотечная политика.

На библиотечное дело оказывают влияние различие в формах и методах государственного регулирования в сфере культуры, наличие различных моделей механизма правового регулирования общественных отношений в этой сфере. Именно общая культурная политика имеет определяющее влияние на место библиотек, их правовой статус и перспективы развития. В первую очередь это касается библиотек публичных, в меньшей степени – библиотек других типов. По-настоящему рациональной и сбалансированной государственная библиотечная политика будет тогда, когда она будет векторной суммой, по крайней мере, трех приоритетных библиотечных разделов государственной культурной, образовательной и информационной политик. Желательным представляется включение в содержание государственной библиотечной политики таких сфер как научная, правовая, экологическая и т. д. деятельность. Только в этом случае в библиотеках будут аккумулироваться в необходимых объёмах все знания и вся информация, достаточные для эффективного преобразования страны и нормализации всей жизни.

Однако, государственная информационная политика по сравнению с библиотечной пока ещё делает первые шаги, у неё нет достаточно развитой инфраструктуры, на которую она могла бы опереться и нет ориентации на библиотеки.

Что касается государственной образовательной политики, то она имеет дело не с учебными библиотеками, а с образовательными учреждениями, для которых собственная библиотека, обеспечивающая учебный процесс, в условиях дефицита средств остаётся делом внутренним. Данное положение полностью сообразуется с нормой ст. 2 Закона «Об образовании»67, предусматривающей автономность образовательных учреждений. Вузы и другие виды образовательных учреждений должны самостоятельно решать какая именно

50