Правовая организация управления библиотечным делом в России. Монография

14.Отдел компьютеризации библиотечно-информационных.

15.Отдел технического обслуживания с секторами:

–репрографии;

–полиграфии;

–обеспечения доступа к нетрадиционным носителям информации. 16. Отдел хозяйственных работ.

Особые задачи (а следовательно и управленческие) функции реализу-

ются в Национальных библиотеках Российской Федерации .Специфика правового регулирования их организации и деятельности находит своё выражение в закреплении в отдельной статье – 18 Федерального закона «О библиотечном деле». В соответствии с этой статьёй Национальные библиотеки Российской Федерации выполняют следующие основные функции: формируют, хранят и предоставляют пользователям библиотек наиболее полное собрание отечественных документов, научно значимых зарубежных документов; организуют и ведут библиографический учёт, участвуют в библиографическом учёте национальной печати, являются научно-исследовательскими учреждениями по библиотековедению, библиографоведению и книговедению, методическими, научно-информационными и культурными центрами федерального значения; участвуют в разработке и реализации федеральной политики в области библиотечного дела.

Наличие у Национальных библиотек Российской Федерации указанных управленческих функций в значительной мере сближает их административ- но-правовой статус с органами государственного и муниципального управления библиотечным делом, превращает в организационную модель симбиоза управления и собственно библиотечной деятельности. Отдельные функции национальных библиотек Российской Федерации могут делегироваться в установленном порядке другим федеральным библиотекам и организациям.

Как отмечают специалисты, «поворотным пунктом в деятельности национальных библиотек»170 явился Симпозиум по проблемам национальных

14

библиотек Европы, организованный ЮНЕСКО в Вене в 1958 г. На Симпозиуме впервые в XX веке, были чётко и наиболее полно сформулированы те задачи и условия, выполнение которых делает библиотеку национальной. Среди них можно выделить следующие:

•Национальная библиотека должна играть центральную роль в координации библиотечной деятельности в стране и сама служить центром, где можно получить полную информацию о национальном библиотечном фонде. Она обязана приобретать всю национальную печатную продукцию, однако должна иметь право на исключение некоторых материалов временного характера. Те части национальной продукции, которые хранятся в других местах, должны регистрироваться в национальной библиотеке. Наличие микрорепродукций, в частности газет, не должно являться основанием для уничтожения оригиналов. Национальная библиотека должна также собирать печатный материал о своей стране, где бы он ни был опубликован, и нести ответственность за сотрудничество и координацию усилий в деле обеспечения всей иностранной литературой, какая потребуется стране.

•Национальная библиотека обязана комплектовать и обеспечивать сохранение и раскрытие рукописей.

•Национальная библиотека должна координировать библиографическую деятельность в стране, а также разрабатывать библиографические стандарты.

•Обязанность национальных библиотек – следить за составлением текущей национальной библиографии и, если потребуется, – ретроспективной национальной библиографии. Желательно также, чтобы они занимались составлением отраслевых библиографий.

•Национальная библиотека должна располагать полными и точными сведениями обо всех источниках библиографической информации.

•Национальные библиотеки должны играть конструктивную роль в международной библиографической деятельности и посредством двухсто-

14

ронних соглашений содействовать сбору библиографической информации о материалах, имеющих отношение к каждой из договаривающихся стран.

•Учитывая, что национальная библиотека выполняет функцию архива для национальной литературы, она должна выдавать на руки, только дубликаты такой литературы.

•Литература по межбиблиотечному абонементу, как внутреннему, так

имеждународному, как правило, должна выдаваться только библиотекам. Своё мнение по проблеме определения управленческих задач и функ-

ций изложила Н. И. Тюлина в монографии «Национальная библиотека». С точки зрения автора, к типологическим функциям национальных библиотек относятся:

1)формирование фонда отечественных документов, осуществляемое на основе принципа полноты и вечности хранения;

2)формирование фонда иностранных документов, осуществляемое на основе принципа максимальной в пределах интересов и возможностей полноты;

3)создание источников библиографической информации на основе принципа общегосударственного по территории и универсального по тематике охвата;

4)обслуживание документами и библиографической информацией, на основе сочетания принципа общедоступности и приоритетности;

5)управление в государственном масштабе реализацией основных библиотечных функций путём их централизации и координации;

6)разработка и внедрение основных методических принципов деятельности библиотек страны;

7)осуществление и организация в масштабах государства разработки научных основ библиотечного дела;

14

8) международное библиотечное сотрудничество, осуществляемое путём исполнительного и организационного обеспечения национальной доли участия во всемирных библиотечных программах171.

Несомненно, в какой-то мере данная классификация, созданная 1980-х гг., несёт на себе печать своего времени. Но тем не менее в основе её лежит изучение реального опыта деятельности национальных библиотек многих стран мира.

Приведём также рекомендации, созданные спустя ещё одно десятилетие. В 1995 г. Советом Европы проводилось совещание экспертов по «Реформе библиотечного законодательства в Центральной Европе». Экспертами были отмечены те характеристики, которые должны быть отражены в правовых актах о национальных библиотеках. Они следующие:

1.Национальные библиотеки в европейских странах являются культурными, научными и образовательными учреждениями основополагающего значения и поэтому нуждаются в специальном законодательстве, дающем гарантии как их существования, так и развития. Прежде всего им принадлежит приданный законом статус национального архива интеллектуального наследия страны в письменной форме, печатной или любых других форматах. Они должны также нести ответственность как библиографические центры, информационные центры и центры повышения квалификации библиотекарей.

Кроме того учитывая, экономические трудности Восточной и Центральной Европы, необходимо законодательно утвердить, что национальные библиотеки получают особые финансовые гарантии в области комплектования, оборудования и заработной платы. Это должно быть закреплено либо в форме отдельного закона, либо в специальной главе общего библиотечного закона.

2.Специальные меры должны быть предусмотрены для гарантии полного сбора обязательного экземпляра не только печатных материалов, но изобразительных, звуковых и других медиа.

14

3. Национальные библиотеки должны нести ответственность за сохранение культурного наследия этнических и национальных групп, проживающих в стране, и обеспечение доступа к сохраняемому наследию в других странах мира172.

В целом, как мы видим, в течение последних десятилетий сформировалось чёткое представление о задачах и функциях национальных библиотек173.

Такой перечень задач и управленческих функций национальных библиотек значительно отличается от приведённого нами выше, установленного Федеральным законом «О библиотечном деле», поэтому представляется необходимым проведение достаточно серьёзной аналитической сравнительноправовой работы по нахождению сущностной парадигмы, включающей как международный зарубежный опыт, так и российскую специфику в функционировании национальных библиотек.

Продолжая анализ административно-правового статуса библиотечных учреждений, следует указать на то, что они могут создавать филиалы, отделения, другие структурные подразделения.

Процедура создания филиала следующая: библиотека составляет устав или положение о филиале, которое это учреждение утверждает. В уставе (положении) определяется компетенция филиала, который может иметь текущие

ирасчётные счета и самостоятельный баланс.

Впроцессе реализации уставных целей библиотечное учреждение вступает в правоотношения со следующими субъектами: пользователями библиотекой, учредителем, государством, органами управления культурой, другими предприятиями, учреждениями, организациями, общественными организациями (глава VI Федерального закона «О библиотечном деле»174).

172См.: Reborm of Library Legislotion in Central Europe. Recommendations and Case Studies, 1994-1995 / Conncil of Europe // @ / liure (96)1. P. 67.

173См.: Фирсов В. Р. Регулирование деятельности библиотек на основе законодательства в области библиотечного дела: Дис. … д-ра. юрид. наук. СПб., 2000. С. 147-149.

174СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 2.

14

Предваряющими другие организационно-правовые отношения у библиотек, являются их отношения с учредителем (учредителями). Проанализируем их юридическую основу.

В качестве учредителей в соответствии с п. 3 ст. 22 Федерального закона «О библиотечном деле»175 могут быть:

1)органы государственной власти, органы местного самоуправления;

2)отечественные и иностранные организации всех форм собственности;

3)отечественные и иностранные общественные и частные фонды;

4)граждане Российской Федерации и иностранные граждане. Допускается совместное учредительство библиотечных учреждений.

Учредитель библиотеки является собственником имущества или обладателем права пользования имуществом, которое закрепляется за создаваемой библиотекой.

Если учредителей несколько, то между ними заключается учредительный договор. Другой договор заключается между учредителем (учредителями) и библиотекой.

Учредительный договор заключается, как правило, в произвольной форме. При этом учредитель не имеет права отказать в заключении с ним договора. В случае отказа учредителя от заключения договора с библиотекой, последняя может обратиться в суд в целях обязать учредителя заключить договор.

В соответствии с Федеральным законом «О библиотечном деле»176 учредитель имеет право:

1)создавать библиотеки любого типа, указанного в п. 2 ст. 4;

2)объединяться, т. е. образовывать совместное учредительство. Например завод, бывший владелец библиотеки, не в состоянии её финансировать в полном объёме, но библиотека ему необходима. Выход из создавшегося положения может быть найден в совместном учредительстве. Завод может за-

175СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 2.

176СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 2.

14

ключить договор с органами местного самоуправления, с трудовым коллективом библиотеки. Таким образом у библиотеки будет три учредителя:

3)создавать, регистрировать библиотеку без разрешения органов управления культурой по собственной инициативе (п. 3 ст. 22);

4)назначать руководителя библиотеки;

5)реорганизовывать библиотеку в иное учреждение, ликвидировать (п. 1

ст. 23);

6)устанавливать правила пользования библиотекой;

7)контролировать библиотеку по вопросам сохранности и эффективности использования закреплённой за ним собственности;

8)изымать у библиотек закреплённое имущество;

9)разрешать библиотекам аренду объектов собственности;

10)приостанавливать предпринимательскую деятельность библиотеки, если она идёт в ущерб уставной библиотечной деятельности.

Учредитель обязан:

1)обеспечить реализацию прав граждан на библиотечное обслуживание

(п. 1 ст. 12);

2)закреплять за библиотекой объекты права собственности – землю, здания, сооружения, библиотечные фонды и оборудование, а также иное необходимое имущество потребительского, социального, культурного и иного назначения;

3)предоставлять библиотекам право оперативного управления этим имуществом (п. 3 ст. 22);

4)в случае назначения, найма руководителя государственного муниципального библиотечного учреждения включать его в свой штат.

Итак, одним из основных компетенционных источников организации и деятельности библиотек является учредительный договор. Другим не менее важным правовым актом, регламентирующим функционирование библиотечного учреждения, является его устав. П. 3 ст. 22 Федерального закона «О

14

библиотечном деле»177 частично определяет содержание устава. Изучение уставов ряда библиотек Поволжского региона178, анализ специальных работ, посвящённых этому вопросу179 позволяет определить те положения, которые фиксируются в библиотечных уставах:

1)наименование, место нахождения (юридический, физический адрес), статус библиотечного учреждения;

2)учредитель;

3)организационно-правовая форма библиотеки;

4)цели деятельности библиотеки;

5)порядок пользования библиотекой;

6)режим работы библиотеки;

7)наличие платных библиотечных услуг и порядок их предоставления (на договорной основе);

8)порядок регламентации и оформления отношений библиотеки и пользователей ею;

9)структура финансовой и хозяйственной деятельности библиотеки, в том числе в части:

а) использования объектов собственности, закреплённых учредителем за библиотекой;

б) финансирование и материально-техническое обеспечение; в) источников и порядка формирования собственности библиотеки; г) осуществления предпринимательской деятельности;

10)порядок управления библиотекой, в том числе:

а) компетенция учредителя; б) структура, порядок формирования органов управления библиотекой,

их компетенция и порядок организации деятельности;

177СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 2.

178В ходе изучения были проанализированы уставы библиотек: Самарская область – 6, Саратовская – 8, Волгоградская – 4.

179См.: Зенин О. В. Библиотечное дело: правовое обеспечение и управление. М., 2003. С. 17-21; Марьян Г. В. Культура в новых условиях рынка. Челябинск, 2001. С. 36 и др.

14

в) порядок комплектования работников библиотек и условия оплаты их труда;

г) порядок изменения устава; д) порядок реорганизации и ликвидации библиотеки;

11) перечень видов локальных актов (приказов, распоряжений), регламентирующих деятельность библиотек.

Устав библиотеки в части, неурегулированной законодательством Российской Федерации, разрабатывается им самостоятельно и утверждается его учредителем.

Устав утверждается в соответствии с п.3 ст. 22 Федерального закона «О библиотечном деле»180 учредителем или учредителями.

Анализ действующих уставов, проведённый нами в рамках вышеуказанных библиотечных учреждений Поволжского региона позволяет назвать следующие типичные недостатки их содержания:

1)неточно определяются организационно-правовые формы библиотечного учреждения, например, называют библиотеки негосударственными. В то же время конкретная библиотека может быть частной, либо созданной общественной организацией;

2)неполно перечисляются задачи библиотеки;

3)не перечисляются все основания исключения из числа пользователей библиотекой;

4)недостаточно полно определяется порядок управления библиотекой;

5)не перечисляются все виды локальных актов, издаваемых библиоте-

кой;

6)неполно перечисляются права и обязанности пользователей библио-

текой;

7)не перечисляются все виды предпринимательской деятельности, которую будут осуществлять библиотеки, виды платных услуг.

14

В заключение исследования основополагающих компетенционных актов организации и деятельности библиотек (учредительных договоров и уставов), представляется необходимым обратить внимание на несомненный теоретический и практический интерес, который представляет их сравни- тельно-правовой анализ. Необходимость такого анализа вызвана тем обстоятельством, что в специальной литературе складывается мнение о юридической однозначности этих документов. Так, по мнению О. Е. Орлова, учредительный договор и устав «принимаются одними и теми же сторонами, имеют идентичную правовую природу и могут изменяться в одном и том же поряд-

ке»181.

Ещё дальше в своих выводах идёт Н. В. Козлова, которая полагает, что устав есть основная часть учредительного договора, причём «учредительный договор и устав обладают юридической силой и являются столь же обязательными для учредителей, как и принятые государством законодательные акты»182. Такого рода суждения вызывают возражение и могут вести к правоприменительным ошибкам.

В назначении учредительного договора и устава, действующих в сфере библиотечного дела, на наш взгляд, имеются различия, которые влияют на их содержание и юридическую природу. В первом определяются цели создания библиотеки, а во втором – её статус. Поэтому в случае расхождения условий, содержащихся в этих документах, предпочтение должно быть отдано уставу, как непосредственно определяющему статус библиотеки в её взаимоотношениях с учредителем и другими юридическими и физическими лицами.

Учредительный договор библиотеки призван, прежде всего, фиксировать отношения соучредителей, их обязательства по его созданию, а также основы правового статуса будущего библиотечного учреждения. Иной явля-

181См.: Орлов О. Е. Правовое положение совместных предприятий на территории СССР. М., 1988. С.

182См.: Козлова Н. В. Учредительный договор о создании коммерческих обществ и товариществ. М., 1993. С. 10.

15