Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовая организация управления транспортным комплексом Российской Федерации. Монография
.pdf
Каждое из перечисленных управлений, в свою очередь, подразделялось
на соответствующие отделы. Кроме основных четырех управлений по видам
транспорта, в состав НКПС вошли общие функциональные управления административное, финансово-экономическое, хозяйственно-материальное и
др. В основу организации управления путями сообщения закладывалась
окружная система, при которой в одном округе объединялись все виды
транспорта, включая местный.
В 1922 г. Совнарком принял специальное постановление, которое
знаменовало собой целенаправленное применение на транспорте начал
хозяйственного расчета. В том же году для разработки плана перевозок как
части общегосударственного плана при НКПС был учрежден постоянный
совещательный орган из членов коллегии НКПС - Транспортная плановая
комиссия (Трансплан). В задачи этой комиссии входила подготовка текущих
планов перевозок и предварительная увязка их с техническими
возможностями транспорта, а также перспективного плана восстановления и
развития всех видов транспорта, участие в работах Госплана и других
плановых органов по вопросам транспорта.
Это был период искания новых правовых и организационных форм,
наиболее полно отвечающих условиям экономической жизни страны в те
годы. Транспорт был настолько разрушен, что для приведения его в
надлежащее состояние требовались огромные капитальные вложения,
которыми страна не располагала. Некоторые специалисты считали, что без
значительных затрат транспорт восстановить невозможно. Силы и средства
для подъема транспорта нужно было найти внутри страны. Обследование
работы местных органов транспорта, проведенное НКПС, показало, что
одной из существующих причин плохой работы была оторванность его
деятельности от других отраслей народного хозяйства. Нужно было найти
такую организационную форму, которая обеспечила бы наиболее тесный
контакт транспорта с промышленностью и сельским хозяйством. Такой
формой и явились правления железных дорог. Первоначально они были
11
введены не на всех дорогах, а только на некоторых в опытном порядке. В
дальнейшем, когда опыт дал положительные результаты, он был
распространен на большую часть дорог сети.
Во главе правления стоял председатель, являвшийся одновременно
уполномоченным НКПС Начальник железной дороги входил в состав
правления только в качестве члена правления, ведающего технической
эксплуатацией дороги. В составе правлений были представлены не только
узкие специалисты железнодорожного дела, но и представители ведущих
отраслей народного хозяйства тех районов, которые обслуживались линиями
данной железной дороги. При правлениях были созданы экономические сове-
щания. С широким представительством местных хозяйственных организаций,
что способствовало выявлению всех основных нужд и потребностей в
транспорте местных органов.
Коллегиальная форма управления железнодорожным транспортом,
введенная в 1921-1922 гг., была достаточно гибкой: при сохранении
централизованного государственного руководства транспортом со стороны
НКПС и полной самостоятельности технических работников в решении
вопросов управления работой отдельных служб обеспечивалась увязка
транспорта с другими отраслями хозяйства. Она в течение ряда лет
оправдывала себя, способствуя росту грузооборота дорог, однако затем в ней
стали обнаруживаться существенные недостатки.
В 1920 г. многие массовые грузы государственных предприятий
разрешалось перевозить бесплатно, а с 1 января 1921 года платность
перевозок по железным дорогам была вовсе отменена. В связи с переходом к
новой экономической политике декретом от 9 июля 1921 года «Об оплате за
перевозки по железнодорожным и водным путям» с 15 августа 1921 года
платность перевозок была восстановлена на всех видах транспорта.
Первоначально применялась тарифная система, установленная в 1920 году,
Платность перевозок вводилась постепенно, сначала для граждан, затем для
кооперации и, наконец, для государственных предприятий и учреждений.
12
Безденежный расчет был сохранен только для воинских и правительственных
перевозок
5
.
Восстановительный период заканчивался, сформировались и окрепли
центральные и областные планирующие органы. Одновременно с этим
улучшалась деятельность планирующих органов по регулированию перевозок
в форме районных комитетов, одной из функций которых было выявление
перспектив роста перевозок. Необходимость участия экономических
совещаний в планировании перевозок отпала. Круг обязанностей правлений
постепенно суживался, и они стали заниматься не только юридическими и
экономическими вопросами, но и узкими техническими задачами, что
нарушало принцип единоначалия. Разделение руководящего аппарата дорог
на две части - правления (экономика) и управления (техника), в свое время
полезное, становилось тормозом в работе всех видов транспорта. Жизнь
требовала унификации организационной формы управления дорогами путем
создания управленческого аппарата, в котором бы техника и экономика
сливались воедино, что было особенно важно в условиях технической
реконструкции всех отраслей народного хозяйства, включая транспорт.
Состоявшаяся в начале 1929 г. XVI конференция ВКП(б) в своем
постановлении отмечала необходимость проведения мер по приведению
системы управления транспортом в соответствие с требованиями
социалистического строительства. При этом, в постановлении указывалось,
что надо исходить из того, чтобы обеспечить преобразование НКПС из органа
преимущественно планово-экономического руководства в орган
действительно технического руководства, основанный на достижениях как
зарубежной, так и советской науки и техники. Это было исключительно
важно в связи с тем, что «транспортно-дорожная проблема» становилась
одним из главных узких мест народного хозяйства страны.
5
См.: Абрамов А.П., Дмитриев В.А., Крейнин А. В., Мазо Л.А. Транспортные тарифы. М.: Транспорт,
1988. С. 63.
13
ВЦИК и СНК СССР постановлением от 12 июня 1930 года указали на
необходимость реорганизации управления железными дорогами. Правления
железных дорог были заменены дирекциями. Каждая железная дорога в
составе дирекции являлась самостоятельным хозяйственным органом
(пользовалась правами юридического лица) и работала на основе своего
производственно-финансового плана, утверждаемого НКПС. На директоров
железных дорог были возложены, кроме функций, выполнявшихся до этого
правлениями железных дорог, техническое руководство, планирование и
регулирование перевозок, осуществлявшееся аппаратом НКПС
6
.
Дальнейшая реорганизация была продолжена в 1931 г. и
распространилась на линейные предприятия железнодорожного транспорта -
станции, депо, дистанции. Более четко были определены функции
начальников станций (регулирование движения, прием, формирование и
отправление поездов, наблюдение за порядком на станции, за своевременной
погрузкой и выгрузкой). Основные и оборотные депо, находившиеся в
прошлом в ведении начальников станций, были выделены в самостоятельные
хозяйственные единицы. Изменилась структура аппарата управления (были
созданы отделы эксплуатации, тяги, путей, связи и сигнализации, планово-
финансового, труда и кадров). Также были внесены некоторые изменения в
структуру аппарата управления дирекций и НКПС.
В ходе реорганизации управления железнодорожным транспортом было
решено выделить из НКПС морской и речной транспорт и все портовое
хозяйство, образовав самостоятельный общесоюзный Народный комиссариат
водного транспорта. Необходимость этой меры объяснялась ростом
грузооборота, отставанием железнодорожного транспорта от потребностей
народного хозяйства и крайне слабым развитием и использованием водного
транспорта. Безрельсовый транспорт (перевозки по шоссейным и грунтовым
дорогам) остался в ведении НКПС
6
См.: Советская транспортная система. М., 1985. С. 134.
7
Там же, С. 137.
14
7
.
Но и этих мероприятий оказалось недостаточно. Система управления
оставалась чрезмерно громоздкой и неоперативной, с неоправданно большим
количеством звеньев и нечетким распределением функций между ними, что
приводило к обезличке руководства транспортным хозяйством.
Советское правительство понимало роль морских портов в экономике
страны, поэтому с первых же лет советской власти развитию морского
транспорта было уделено большое внимание. Сеть морских портов сильно
пострадала в годы гражданской войны и интервенции. Государство закупало
суда за границей и строило новые на своих верфях. Грузоподъемность
морского торгового флота к началу 1937 года составила 1250 тыс. т.
Постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 10 июля 1933 г. "О
перестройке органов управления железнодорожного транспорта" были
внесены существенные изменения в организационную структуру управления
отраслью. Ряд управлений, отделов и контор в НКПС упразднили или
коренным образом реорганизовали. Дирекции были реорганизованы в
управления дорог. Основной хозяйственной единицей стала железная дорога,
работающая на основе хозрасчета и возглавляемая начальником дороги,
функции и права которого были строго регламентированы. Начальнику
дороги непосредственно подчинялись районы, основные депо, участки
вагонного хозяйства и другие линейные подразделения. Устанавливались
единые типовые структуры аппарата управления дороги и района. С
небольшими изменениями эта система просуществовала до начала Великой
Отечественной войны.
С началом войны система управления транспортом страны была
перестроена в соответствии с нуждами военного времени. Руководящую роль
в использовании транспортных мощностей стал играть Государственный
комитет обороны (ГКО), в составе которого в феврале 1942 г. создали
специальный орган - Транспортный комитет. В ведении и под контролем
этого комитета находились не только воинские, но и эвакуационные и
народнохозяйственные перевозки. Фронтовые железные дороги требовали
15
такой структуры органов управления, которая бы обеспечивала высокую
оперативность принятия и выполнения решений, основанных на строгой
дисциплине во всех звеньях аппарата управления, своевременной и точной
информации, полной отчетности. Этим требованиям удовлетворяла введенная
на фронтовых дорогах новая система управления на территории страны военно-эксплуатационные управления железных дорог с военноэксплуатационными отделениями (ВЭО) - стационарными и подвижными (на
950-2000 чел. каждое); за рубежом - военно-эксплуатационные управления
фронтов (ВЭУ), которым приписывались для управления перевозками
эксплуатационно-железнодорожные полки. Зарождение ВЭО относится к
1939 г., практическая их ценность была подтверждена опытом советскофинской войны 1939-1940 гг. Восстановлением фронтовых железных дорог
ведало созданное одновременно с Главным управлением военновосстановительных работ (ГУВВР) в рамках НКПС Управление военно-
восстановительных работ фронтов (УВВРФ), а эксплуатацией этих дорог
занимались ВЭУ и ВЭО. Они имели в своем распоряжении паровозные
колонны (на 15-30 машин), а также специальные формирования по ремонту
паровозов и вагонов (стационарные и подвижные).
Аналогичные изменения имели место в работе и методах управления
других видов транспорта, прежде всего речного, морского, автомобильного и
воздушного. За годы войны ЦК ВКП(б) и ГКО издали много разных
постановлений и директив по вопросам капитального строительства железных
и автомобильных дорог, портов, аэродромов, обходов, транспортных узлов.
Большое внимание при этом уделялось организации восстановительных работ
и управлению транспортом. В результате за 1941-1945 гг. было построено
около 10 тыс. км новых железных дорог и 117 тыс. км восстановлено;
завершено строительство 5420 км автомобильных дорог с твердым покрытием
и свыше 30 тыс. км - отремонтировано; для повышения устойчивости работы
16
транспортной сети был сооружен обход тоннельных участков в районе оз.
Байкал и т.д.
8
.
Для оказания помощи транспорту были мобилизованы областные,
городские и районные комитеты партии, игравшие важную роль в
совершенствовании управления всеми видами транспорта, в улучшении на
транспорте партийно-политической работы, укреплении дисциплины и
организованности. В решении сложных задач управления огромное значение
имели введение на всех железных дорогах военного положения и
утверждение СНК СССР нового Устава о дисциплине рабочих и служащих
железнодорожного транспорта (апрель 1943 г.).
Война причинила отечественному транспорту огромный ущерб. Было
разрушено 65 тыс. км железнодорожного пути, 4100 станций, 13 тыс.
железнодорожных мостов, уничтожено почти 16 тыс. паровозов и более 400
тыс. вагонов. Тяжелый урон был причинен и другим видам транспорта. В
результате военных действий были разрушены около 500 портов и
пристанских пунктов на речных путях. Многие судостроительные и
судоремонтные заводы, мастерские и верфи лежали в руинах. Общий ущерб,
нанесенный речному транспорту только по западным бассейнам, приближался
к 1 млрд. руб.
Восстановление транспорта началось еще в годы войны силами
специальных железнодорожных формирований, проводивших работы после
отступления фашистских войск. Но это восстановление было временным, оно
вызывалось необходимостью транспортного обеспечения наступающей
Советской Армии. Капитальное восстановление транспорта началось уже
после окончания войны.
В 1945-1946 гг. вся сеть железных дорог была разделена на 10 округов,
в состав каждого из которых входило по несколько железных дорог. Создание
округов положительно сказалось на проведении восстановительных работ, но
8
См.: Кодрин А. П. Советская экономика в период Великой отечественной войны. Л., 1974. С. 340-
341.
17
вместе с тем управление чрезмерно усложнилось. Образовалось пять звеньев
управления: МПС, округ, дорога, отделение и линейное предприятие.
Создалась двойственность в управлении основным предприятием - железной
дорогой - подчиненность ее и министерству и округу. Поэтому округа были
упразднены, а дороги непосредственно подчинены Министерству путей
сообщения. В 1947 г. отделения эксплуатации были реорганизованы в
отделения дорог, которым были подчинены линейные предприятия всех
служб, занятые основной деятельностью и расположенные в границах
отделения.
С 1946 г. Народный Комиссариат путей сообщения (НКПС)
преобразован в Министерство путей сообщения СССР.
В годы послевоенных пятилеток система управления
железнодорожным транспортом изменялась в основном в связи с
укрупнением дорог (число их уменьшилось почти вдвое), массовой
электрификацией сети, развитием контейнерных перевозок и широким
использованием вычислительной техники в управлении перевозочным
процессом. Существенным изменениям подверглись системы управления
речным и автомобильным транспортом.
Постановлением Совета Министров СССР от 15 октября 1955 года
утвержден Устав внутреннего водного транспорта9, в котором особо
отмечалось, что внутренний водный транспорт как отрасль народного
хозяйства является одним из важнейших видов транспорта, который во
взаимодействии с железнодорожным и другими видами транспорта
способствует обеспечению нормального производства и обращения
продукции промышленности и сельского хозяйства и удовлетворяет
потребности населения в передвижении по внутренним водным путям (п. 1).
В соответствии с установками XX съезда КПСС на расширение прав
союзных республик в 1956 г. союзное министерство речного флота было
реорганизовано в Министерство речного флота РСФСР, а в других союзных
9
См.: Советский транспорт. Сб. нормативных актов. М., 1975
18
республиках - в управления при Совете Министров. В 1952-1957 гг.
существовало союзно-республиканское Министерство автомобильного
транспорта и шоссейных дорог, реорганизованное в республиканские
министерства.
Правовое регулирование транспортной отраслью было поднято на
более высокий уровень: развитие железнодорожного и автомобильного
транспорта требовало принятия целостных нормативных актов,
регулирующих перевозочный процесс. 6 апреля 1964 года постановлением
Совета Министров СССР утвержден Устав железных дорог Союза СССР
10
,
постановлением Совета Министров РСФСР от 8 января 1969 года утвержден
Устав автомобильного транспорта РСФСР
11
.
Заметное влияние на работу транспорта и управления транспортным
производством оказала хозяйственная реформа 1965 года, выдвинувшая на
первое место экономические методы управления и поставившая перед
каждым транспортным предприятием задачу развиваться на собственной
экономической основе, т.е. на принципах самоокупаемости с учетом
необходимых отчислений в бюджет. Уменьшение количества плановых
показателей по предприятиям транспорта, задаваемых сверху, ориентация
преимущественно на такие показатели, как прибыль, себестоимость
продукции, рентабельность и производительность труда при заданных
плановых объемах перевозок положительно сказалось на результатах
хозяйственной деятельности многих транспортных предприятий, ранее
работавших нерентабельно.
За тридцатилетнюю историю советского морского транспорта его
грузооборот к 1976 году увеличился в 31 раз, а перевозки в 6,5 раза. Резкий
рост грузооборота обусловлен главным образом широким развитием
внешнеторговых связей с зарубежными странами. Морем перевозилось
больше половины внешнеторговых грузов. При этом в 5 раз увеличилась
10
СП СССР. 1964. № 5. Ст. 36.
11
СП РСФСР.1969. № 2-3. Ст. 8.
19
дальность перевозок, в основном за счет заграничного плавания, где средняя
дальность которых была более 6 тыс. км. Особенности организации труда
работников морских судов требовали специфического правового
регулирования. В связи с этим 29 июня 1982 года Советом Министров СССР
было принято Постановление «О рабочем времени и времени отдыха
работников плавающего состава морских судов»
12
.
В начале 70-х годов на транспорте, был начат переход на двух- и
трехзвенные схемы управления. В середине 80-х годов этот процесс был
продолжен и углублен в связи с переходом всех видов транспорта на новые
условия хозяйствования - самофинансирование и самоокупаемость.
Перераспределение функций между центральным аппаратом транспортных
министерств и их территориальными подразделениями позволило
ликвидировать некоторые управления и службы, сократить общую
численность работников аппарата управления на 33-35%. Однако генеральные
схемы организационных структур, зарождение которых относится еще к
дореволюционному периоду, в принципиальной своей части были сохранены.
Проверенные более чем 70-летним опытом работы за годы Советской власти,
эти схемы коренной ломки не потребовали и были изменены лишь частично.
В новых условиях хозяйствования в качестве основного показателя
использовался общий объем перевозок (отправление) грузов в тоннах по
заданной номенклатуре вместо тонно-километров, что способствовало
повышению эффективности работы транспорта. С 1 января 1988 года основой
плана стали: контрольные цифры, государственные заказы, лимиты и
экономические нормативы. Заказ на работу транспорта выдавался по объему
перевозок (отправлению) грузов железнодорожным транспортом по сумме
установленных для государственного заказа номенклатурных групп. В МПС
государственный заказ составлял около 60% общего объема перевозок
(отправления) грузов. Остальные 40% охватывались прямыми договорами на
перевозки непосредственно с клиентурой. В состав государственного заказа
12
Бюллетень текущего законодательства. 1982. июль. С. 18-20.
20
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]