Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовая организация управления транспортным комплексом Российской Федерации. Монография
.pdf
быть преодолено за счет резервов данной структуры, её гибкости,
дополнения её неформальной организацией. Однако противоречия между
формой и содержанием управленческой деятельности продолжают
возрастать и, в конце концов, уже не могут быть решены в старых формах.
Наступает второй этап - этап коренных структурных преобразований
117
.
Представляется, что максимальный результат в процессе
совершенствования управления транспортом будет достигнут, если: 1)
объективно необходимые функции будут познаны и сформулированы
наиболее точно и полно: 2) реальные управленческие контакты не будут
сильно отличаться от их нормативного определения. Поэтому, на наш
взгляд, деятельность службы функционально-структурного
совершенствования должна осуществляться в двух направлениях:
практически-прикладном и научно-теоретическом.
Первое направление обеспечит: а) получение руководством органа
управления транспортом своевременной и достаточной информации о работе
подведомственных объектов, а следовательно, выявление соответствия
содержания воздействия органов управления запросам и требованиям управ-
ляемых объектов; б) создание наиболее эффективных управленческих
связей; в) изменение структуры органа управления соответственно
изменению управленческих функций. Представляется, что осуществление
этих задач службой функционально-структурного совершенствования
управления может быть достигнуто через:
- постоянный контроль за структурно-штатным обеспечением,
- информирование руководства органа управления транспортом о
необходимости упразднения или преобразования структурного
подразделения (штатной должности) в связи с изменением соответствующей
функции управления,
- координирование усилий всех служб управления,
117
См.: Бахрах Д.Н. Структура аппарата управления. Свердловск, 1993. С. 17.
101
- работу по подбору, расстановке, обучению и стимулированию
управленческих кадров,
- разработку рациональных форм, методов и стиля управления.
Научно-теоретическое направление в деятельности отдела
функционально-структурного совершенствования должно выражаться: а) в
определении основных направлений совершенствования управления; б)
координации всех научных исследований, проводящихся в вузах и научно-
исследовательских учреждениях по проблемам управления транспортным
комплексом; в) в проведении управленческих экспериментов с целью
изучения возможных результатов тех или иных преобразований.
Служба функционально-структурного совершенствования управления
должна быть своеобразным «передаточным механизмом» между научно-
теоретической работой и внедрением её результатов в практику
транспортной деятельности. На наш взгляд, образование таких органов в
системе управления транспортным комплексом послужит более тесному
сближению науки и практики.
Представляется, что службы по совершенствованию организации и
деятельности органов управления транспортом можно создать как в аппарате
федеральных органов управления транспортом, так и на уровне органов
управления субъектов Федерации. Целесообразно, на наш взгляд, создавать
такие службы и в крупных транспортных предприятиях (ОАО «РЖД»).
Основными условиями создания предлагаемого управленческого
органа (штатной должности) должны быть следующие:
- обеспечение его полной независимости от других линейных и
функциональных подразделений;
- предоставление всей необходимой информации о работе органов
управления транспортной инфраструктурой с тем, чтобы организационные
вопросы решались комплексно, с учетом взаимовлияния всех факторов
экономического и социально-политического характера;
102
- концентрирование внутри службы всех функций по проведению
научно-исследовательской работы;
- разработка и принятие типового положения о службе
функционально-структурного совершенствования управления.
Закономерен вопрос об экономической целесообразности создания
отделов функционально-структурного совершенствования управления.
Думается, что их создание возможно без значительных затрат финансовых и
кадровых ресурсов. Ведь вопросами совершенствования организации и
деятельности органов управления транспортом чаще всего занимаются
службы экономики, планирования, заработной платы, кадров, научной
организации управленческого труда, но так как выполнение этой функции не
является для них основной, то и вопросы совершенствования управления не
находит качественного и быстрого разрешения. Поэтому определённая
перегруппировка работников в аппарате управления транспортом дала бы
возможность образовать отделы функционально-структурного
совершенствования без увеличения штатов.
Анализ научной литературы по вопросам административного права и
управления подтверждает данный вывод. В частности, уже в восьмидесятые
годы прошлого века в ряде научных публикаций указывалось на то, что
совершенствование структуры аппарата управления и его деятельности
превратилась в особую функцию
118
, отмечалась необходимость образования
специального органа по реализации данной функции, например,
предлагалось создать специальную службу по совершенствованию
управления, выделить особые подразделения по совершенствованию
управления
119
, "образовать организационный механизм по подготовке и
118
См.: Веденеев Ю.А. Развитие форм совершенствования государственного управления // Сов.
государство и право. 1982. № 4. С. 47.
119
См.: Юсупов В. А. Теоретические проблемы административно-правового регулирования
управленческих отношений в развитии социалистического общества. Автореф. дис.... д-ра. юрид. наук. М.,
1979. С. 13; Эффективность и качество управленческой деятельности, Киев, 1980. С. 170.
103
реализации системы мер по совершенствованию государственного
2008 г.
Первое полугодие
2009 г.
Федеральная служба по надзору в сфере
транспорта
16,6%
11,6%
Федеральное агентство воздушного транспорта
10,5%
9,5%
Федеральное дорожное агентство
19,8%
18%
Федеральное агентство железнодорожного
транспорта
18%
20%
Федеральное агентство морского и речного
транспорта
18,8%
20%
управления"
120
.
И. Л. Бачило, обосновывая потребность в создании служб по совер-
шенствованию управления называет главным в их деятельности
осуществление "постоянного диагноза состояния системы" и подчеркивает,
что нужда в таких службах ощущается все острее
121
.
Решение данного вопроса является актуальным и для системы
управления ТК Российской Федерации. Анализ необходимости создания
подобных органов показал, что значительное количество локальных
нормативных актов, изданных в 2008 и первом полугодии 2009 года
специализированными государственными органами управления ТК
направлено на совершенствование аппарата управления данной сферой (16,2
122
%)
:
Проведенный нами анализ деятельности органов регионального
управления транспортом, а также отдельных перевозочных предприятий
Саратовской области за отмеченный период времени позволяет выявить
120
См.: Вишняков В.Г. Проблемы совершенствования системы управления народным хозяйством //
Управление и право М., 1982. Вып. IV. Часть 2. С. 10.; Веденеев Ю. А. Развитие форм совершенствования
государственного управления. // Сов. государство и право. 1982. № 3. С. 53.
121
См.: Бачило И. Л.. О концепции совершенствования системы государственного управления // Сов.
государство и право. 1987. № 6. С. 47.
122
Информационно-аналитический обзор деятельности органов транспортного управления в 2007 г. и
первом полугодии 2008 года// www.rossija.info/aktuel/index/2008/179806/h1.
104
аналогичную динамику принятия локальных нормативных актов в сфере
2008 г.
Первое полугодие
2009 г.
Министерство по развитию транспортного
комплекса в Саратовской области
10,1%
17,6%
ОАО «Саратовское речное транспортное
предприятие»
7,5%
8,5%
ООО «Саратовская транспортная
экспедиционная компания», ОАО
«Автокомбинат № 2»
15,9%
19%
ОАО «Автокомбинат № 2»
11%
18,8%
ОАО «Саратовские авиалинии»
15,8%
14%
управленческой деятельности на транспорте (13,8%):
Это говорит о том, что совершенствование работы аппарата
управления ТК следует выделить в относительно самостоятельную функцию
рассматриваемых нами органов управления.
Учитывая вышесказанное, можно считать актуальным создание в
аппарате управления транспортным комплексом специальной службы структурного совершенствования управления, которая будет способствовать
наиболее полной реализации функции управления транспортной
инфраструктурой в Российской Федерации. На наш взгляд, данную службу
(подразделение) необходимо создать в аппаратах Федеральной
аэронавигационной службы Федеральной службы по надзору в сфере
транспорта, Федерального агентства воздушного транспорта, Федерального
дорожного агентства, Федерального агентства железнодорожного транспорта,
а также Федерального агентства морского и речного транспорта.
105
§2.3. Правовое регулирование организации и деятельности органов
муниципального управления транспортным комплексом.
Начавшаяся административная реформа государственного и
муниципального управления в России связана с деятельностью органов
муниципальной власти в различных сферах общественной жизни. В их числе
и экономика страны, включающая транспортное обслуживание предприятий и
населения. Обеспечение жизнеспособности перевозчиков пассажиров и
грузов как составной части социальной инфраструктуры, сохранение их сети
становятся особенно актуальными в условиях меняющейся парадигмы
местного самоуправления и его экономической основы. Административно-
правовые отношения, складывающиеся в системе муниципальных перевозок,
имеют специфические особенности и играют важную роль в деятельности
каждого муниципального образования. В связи с этим, на наш взгляд, в
настоящем исследовании необходимо осветить вопросы, связанные с
правовым регулированием организации и деятельности органов
муниципального управления транспортным комплексом.
Итак, местное самоуправление как система организации
представительных органов власти на местах, участие населения в решении
социальных задач локального значения и распоряжение муниципальной
собственностью, с учётом исторических, национально-этнических и иных
особенностей региона, осуществляется на основе нормативных актов.
Важнейшим международным документом, регулирующим вопросы
местного самоуправления на территории государств – членов Совета Европы,
является Европейская хартия местного самоуправления, принятая в
Страсбурге 15 октября 1985 г.
123
. Российская Федерация подписала Хартию 28
февраля 1996 г. На территории нашего государства последняя действует с 1
123
Европейская хартия местного самоуправления //СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
106
сентября 1998 г., когда был принят Федеральный закон № 55-ФЗ «О
ратификации Европейской хартии местного самоуправления»
124
.
Основные цели, определённые в Европейской хартии, – достижение
большего единства между членами Совета Европы в деле защиты общих
принципов и идеалов в данной сфере, придание особого значения институту
местного самоуправления в демократических государствах.
Европейская хартия местного самоуправления:
• закрепляет во всех подписавших его государствах обязательность
конституционного регулирования вопросов местного самоуправления,
необходимость установления его конституционных гарантий (ст.2);
• провозглашает право населения муниципального образования на
местное самоуправление (ст. 3);
• определяет сферу компетенции местного самоуправления, права
местных органов, источники их финансирования, условия осуществления
полномочий на местном уровне (ст. 4, 5, 6, 9).
Главной правовой основой местного самоуправления в России является
Конституция Российской Федерации, содержащая главу 8 «Местное
самоуправление», которая устанавливает принципы его организации,
определяет сферу деятельности органов самоуправления, формы его
осуществления, территориальные и финансовые параметры, а также основные
гарантии реализации (ст. 130-133).
В Конституции Российской Федерации закреплены основы
осуществления власти народа через органы местного самоуправления (ст. 3),
управления муниципальной собственностью (ст. 8, 9), провозглашены
отделение органов самоуправления от государственной власти (ст. 12), право
граждан избирать и быть избранным в их состав (ст. 32) и др.
Первостепенное значение в правовом регулировании местного
самоуправления, в том числе и применительно к функционированию ТК,
124
Федеральный закон о ратификации Европейской хартии местного самоуправления от 11 апреля 1998
г. № 55-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.
107
имеет Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
125
.
Данный нормативный акт предусматривает наличие следующих типов
муниципальных образований (ч. 1 ст. 2):
1. Поселение городское или сельское, включающее город или посёлок,
несколько объединённых общей территорией сельских населённых пунктов
(посёлков, сёл, деревень, станиц, хуторов, кишлаков, аулов и др.);
2. Муниципальный район, включающий несколько поселений или
поселений и межселённых территорий, объединённых общей территорией, в
границах которого местное самоуправление осуществляет в целях решения
вопросов местного значения межпоселёнческого характера, а также может
осуществлять отдельные государственные полномочия;
3. Муниципальное образование - городское или сельское поселение,
муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория
города федерального значения;
4. Городской округ, являющийся городским поселением, не входящим в
состав муниципального района, осуществляющий полномочия по вопросам
местного значения, а также отдельные государственные полномочия.
К ведению перечисленных муниципальных образований относятся, среди
прочих, следующие вопросы местного значения применительно к
транспортной сфере:
• владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в
муниципальной собственности поселения (ст. 14 ч. 1 п. 3, ст. 15 ч. п. 3, ст. 16
ч. п. 3);
• дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного
значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление
иных полномочий в области использования автомобильных дорог и
осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством
Российской Федерации (ст. 14 ч. 1 п. 5);
125
СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
108
• создание условий для предоставления транспортных услуг населению и
организация транспортного обслуживания населения в границах поселения
(ст. 14 ч. 1 п. 7);
• дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного
значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района,
а также осуществление иных полномочий в области использования
автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в
соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 15 ч. 1 п. 5);
• создание условий для предоставления транспортных услуг населению и
организация транспортного обслуживания населения между поселениями в
границах муниципального района (ст. 15 ч. 1 п. 6);
• дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного
значения в границах городского округа, а также осуществление иных
полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления
дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской
Федерации (ст. 16 ч. 1 п. 5);
• создание условий для предоставления транспортных услуг населению и
организация транспортного обслуживания населения в границах городского
округа (ст. 16 ч. 1 п. 7).
Таким образом, указанный Закон закрепляет гарантированное
транспортное обслуживание населения муниципальных образований, которое
является делегированным государственным полномочием.
Исследуя правовую природу делегирования государственных
полномочий, С.А. Кудрин справедливо отмечает что, правовая регламентация
такой формы передачи государственных полномочий, как делегирование, в
законодательстве полностью отсутствует. Это относится и к процессуальной,
и к материальной частям делегирования государственных полномочий
126
См.: Кудрин С.А. Проблемы взаимоотношения государственных и муниципальных органов власти:
теория и практика. В сб. науч. тр. Законодательство о местном самоуправлении. Проблемы
совершенствования на рубеже веков. М., 2000. С. 45.
109
126
.
По мнению А. У. Алботова и П. Р. Дергунова, делегирование
полномочий - весьма специфический способ наделения полномочиями, при
котором один орган управления возлагает на другой право решить вопрос,
отнесенный к компетенции первого органа. В Конституции РФ понятие
"делегирование" в отношении органов местного самоуправления не
используется, а применяется понятие "наделение государственными
полномочиями". Понятие "делегирование" в определенном смысле не
является синонимом понятия "наделение" и по сути своей является
юридическим действием по передаче части (некоторого объема)
определенных полномочий отдельного органа власти или управления
(должностного лица) другому органу. Делегирование государственных
полномочий органам местного самоуправления возможно при осуществлении
ими государственных полномочий. Использование такой формы передачи
государственных полномочий, как делегирование государственных
полномочий на определенное время, должно осуществляться для решения тех
или иных задач, выполнение которых необходимо оперативно осуществить
исходя из особенностей управления той или иной территорией. Например,
при объявлении чрезвычайной ситуации (техногенного и иного
чрезвычайного характера) орган государственной власти субъекта Российской
Федерации вправе дать поручение органам местного самоуправления
оказывать содействие в ликвидации ее последствий
127
.
По нашему мнению, при делегировании тех или иных государственных
полномочий органам местного самоуправления поручение должно иметь
четкую формулировку, из которой было бы ясно, что речь идет именно о
временной уступке какого-то права, осуществление которого исчерпывается
его однократным применением. Примерные перечни вопросов, по которым
органы власти вправе делегировать государственные полномочия местному
самоуправлению, порядок делегирования, возмещение затрат
127
См.: Алботов А. У., Дергунова П. Р. Теория организационно-управленческих отношений в органах
местного самоуправления. В сб. науч. тр. Законодательство о местном самоуправлении. Проблемы
совершенствования на рубеже веков. М., 2000. С. 66.
110
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]