Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовая организация управления транспортным комплексом Российской Федерации. Монография
.pdf
- распределение перевозок между видами транспорта с учетом
наиболее рационального использования их производственных мощностей;
- согласованное развитие коммуникаций транспортных средств и
комплексной механизации погрузочно-разгрузочных работ;
- внедрение во все виды транспорта новой техники и технологии,
единой по своим параметрам и учитывающей применение наиболее
эффективных форм и способов взаимодействия видов транспорта в стыковых
пунктах с учетом потребностей мирного и военного времени;
- плодотворное решение комплексных вопросов управления
транспортом в международных перевозках и представительство в
международных организациях по общетранспортным проблемам;
- планирование подготовки инженерно-технических и
управленческих кадров для всех видов транспорта;
- решение вопросов социального развития транспортной системы,
включая жилищное и культурное строительство, улучшение условий труда,
совершенствование системы заработной платы и др.
Вместе с тем, государственное управление советским транспортом
имело ряд негативных тенденций. Региональный подход к управлению всех
видов транспорта и комплексному развитию их материально-технической
базы внедрялся в практику с большим трудом. Комплексность не
обеспечивалась даже на одном виде транспорта. Железные дороги, например,
развивая свое хозяйство по службам, мало координировали свои планы в
области капитального строительства. Не было единого целостного
перспективного плана развития транспортного хозяйства, поэтому многие
проекты, разработанные "про запас" по заказам отдельных служб, не
подкреплялись реальными планами и гарантированным финансированием,
подолгу лежали в архивах и устаревали. Уже к началу 70-х годов стало
очевидным, что сложившаяся в стране система управления транспортным
комплексом не отвечает современным требованиям. Несмотря на огромные
транспортные издержки (по народному хозяйству они в ценах того периода
31
превышали 150 млрд. руб. в год), качество транспортного обслуживания
экономики и населения страны оставалось низким. Сотни миллионов тонн
грузов доставлялись в пункты назначения с большими задержками либо
вовсе оставались невывезенными. Доля транспортных издержек в
себестоимости промышленной продукции увеличивалась и достигла в
отдельных отраслях 50-60% и более. Путь на работу и с работы в
переполненных автобусах, троллейбусах и трамваях, поездах метрополитена
и пригородных железных дорог стал нелегким каждодневным испытанием
для сотен миллионов горожан. Подсчитано, что производительность труда
снижается не менее чем на 5-8% на каждые 10 мин. дополнительного
времени поездки к местам приложения труда в переполненном подвижном
составе. Ущерб, наносимый экономике страны из-за плохой организации
работы транспорта, оценивался в 10-12 млрд. руб. ежегодно. Подобные
существенные недостатки в управлении транспортом стали возможны ввиду
несовершенства правовой базы. Централизованный контроль за качеством
перевозок, соблюдением установленных нормативов отсутствовал. Наличие
многочисленных органов управления сделали систему управления
перевозочным процессом громоздкой, неоперативной и поэтому
малоэффективной.
Анализируя правовую природу управленческих отношений,
существовавших между органами государственного управления специальной
компетенции на транспорте можно отметить следующее.
Во-первых, между вышестоящими и нижестоящими органами
управления на каждом виде транспорта существовали в значительном объеме
вертикальные управленческие отношения. Метод регулирования этих
отношений – императив. Нижестоящие звенья управления транспортом
находились в значительной зависимости от вышестоящих в решении
финансовых, кадровых вопросов, а также вопросов материальнотехнического обеспечения.
32
Во-вторых, осуществляя «общее руководство» деятельностью
транспортного комплекса, государственные органы управления транспортом
активно вмешивались в деятельность транспортных предприятий, превращая
их в придаток административно-командной системы.
С конца 80-х годов шел интенсивный поиск организационных форм
управления транспортной отраслью, направленный на ее адаптацию к
меняющейся хозяйственной ситуации в стране. Для этого периода были
характерны дерегулирование в управлении транспортом, поиск новых
организационно-экономических форм, учитывающих специфику
складывающихся рыночных отношений.
Современная российская транспортная система сформировалась на
основе системы управления транспортом советского и постсоветского
периода, переняв как положительные, так и отрицательные ее черты.
Сегодняшнее положение дел в социально-экономической жизни страны
свидетельствует о необходимости реформирования транспортной отрасли.
§1.2. Сущность и принципы государственной политики в области
управления транспортным комплексом
Эффективное государственное управление в области транспортного
комплекса (далее ТК) является важной составной частью государственной
социально-экономической политики.
В результате беспрецедентно быстрого для мировой истории, можно
сказать, обвального перехода к новой общественно-политической формации,
начавшееся в конце 1980-х годов (распад СССР, фактически, лишь
«конституировал» уже случившиеся) до глубоких основ была потрясена вся
сформировавшаяся в советское время система управления экономическими
процессами. Можно даже утверждать, - весь уклад российской жизни.
Безусловный, неоспоримый результат реформ 1990-х годов –
обретённая свобода предпринимательской деятельности в любых, не
33
запрещенных законом формах и организационных проявлениях, ставшая
необходимым условием дальнейшего развития Российского государства.
В условиях всеобъемлющей демократизации жизни общества и
государственно-управленческих процессов за годы реформ (вне зависимости
от того, как их оценивать) изменился статус перевозчиков, а также формы и
методы государственного управления транспортным комплексом, что
позволяет говорить о смене всей парадигмы социально-экономического
развития. Пассажиры и грузы, транспортные средства, аэропорты, вокзалы,
объемы и качество перевозок стали другими. Если в годы советской
государственности перед транспортной системой ставилась основная задача -
организовать перевозки максимально большего числа людей и тоннажа грузов
в населенные пункты в пределах СССР, то сейчас – обеспечить скорейшие и
безопасные перевозки в любую точку мира.
На протяжении последних 300 лет транспортная система России
неизменно находилась в фокусе экономической политики государства, что
объяснялось в основном его геополитическими целями в условиях огромной
территории. Неизменным оставался патерналистский подход в деле развития
транспортной системы. В силу сложившейся традиции сегодня общественное
мнение рассматривает деятельность по развитию транспортного комплекса
как функцию государства, а не частной экономической деятельности в рамках
рыночной экономики.
Современная транспортная система России в значительной степени
сформировалась в условиях советского планового хозяйства, когда развитие
инфраструктуры в основном диктовалось перспективными планами
индустриализации, потребностями военной организации и геополитическими
интересами государства. Удовлетворение спроса конечных потребителей
транспортных услуг, сбалансированное экономическое развитие перевозчиков
не являлись приоритетными целями государственной политики. В результате
этого происходило все большее отклонение траектории развития
транспортной системы России от той, которая имела бы место в случае
34
нормального экономического роста, свойственного современным
промышленно развитым странам.
Как уже отмечалось, государственная политика в сфере транспорта
является составной частью государственной экономической политики.
Поэтому представляется важным понять те основные тенденции в её
развитии, в том числе в особенностях функционирования механизма
правового регулирования сложных экономических отношений. Заметим, что
на всем протяжении существования перевозок пассажиров и грузов главную
роль играло наличие государственной собственности на транспортные
предприятия и транспортные средства. Огромное значение для формирования
современных организационных транспортных отношений имела
приватизация. Так, государственная программа приватизации
государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации
19
предусмотрела возможность приватизации предприятий морского,
воздушного, внутреннего водного и автомобильного транспорта, которая
позволила физическим и юридическим лицам осуществлять
предпринимательскую деятельность (перевозка грузов и пассажиров,
транспортно-экспедиторские и другие виды работ). В результате ее
реализации из государственной собственности в частную перешла основная
масса транспортных предприятий, а также организаций, обслуживающих
транспортный комплекс. Как отмечалось в докладе бывшего Министра
транспорта РФ Н. П. Цаха на февральской (1998 г.) коллегии Минтранса "Об
итогах социально-экономического развития транспортного комплекса за 1997
год и основных задачах на 1998 год", - акционирование и приватизация
предприятий автомобильного, морского и речного транспорта практически
завершены. В акционерные общества преобразованы 93% предприятий
речного транспорта, 75% - морского, около 70% автотранспортных
предприятий общего пользования. Таким образом, огромный массив
19
Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2284 // Собрание
актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 1. Ст. 2.
35
советской транспортной собственности в результате приватизации был
преобразован во множество различных форм. Собственность на транспорте
стала рассматриваться не только как экономическая и правовая, но и как
социальная категория. Особо отметим, что собственность является
определяющим фактором для концептуального понятия системы
государственного регулирования и правовой организации в сфере
отечественного ТК. В настоящее время собственность на транспорте может
быть представлена следующим образом:
36
Собственность на
транспорте
государствен
ная
муниципаль
ная
смешанная
частная
Федераль
ная
Реги-
ональн
ая
Физичес
-ких лиц
Юриди-
ческих
лиц
Владение
транспортом с
целью, связанной с
непосредственным
извлечением
прибыли в
результате
перевозочной
Для
личног
о
пользо
вания
Иностран
-ных
граждан,
компаний
Владение
транспортом
с целью,
связанной с
непосредстве
нным
извлечением
прибыли в
результате
перевозочной
деятельности
Для
обеспече
ния
жизнеде
ятельнос
ти
предпри
ятия,
организа
ции
В
коммерчес
ких целях
Для
личного
пользов
ания
транспортная политика», следует отметить, что первой причиной
37
Исследуя первоосновы зарождения термина «государственная
актуализации этого понятия были закономерными среди юристов,
экономистов, социологов, политологов вопросы: «Играет ли в новых условиях
развивающегося рынка какую-либо роль в сфере транспорта государство?
Подчинено ли развитие транспортной отрасли хозяйства лишь стихийно
формирующимся рыночным механизмам?».
Сформулированные вопросы, прежде всего, коснулись федеральных
органов управления, конкретно – Министерства транспорта России. При
такой постанове вопроса ответ на него мог стать основой построения модели
правового статуса – целей, задач, функций, правомочий Министерства в
условиях складывающегося правового поля и формирующейся правовой
практики. Таким образом, вопрос определения содержания государственной
транспортной политики носил не абстрактно-теоретический характер – от его
решения зависел правовой статус Министерства.
Другой причиной разработки понятия «государственной транспортной
политики» был международный аспект в её осуществлении. В начале 1990-х
годов Россия заявила о своём желании вступить в Совет Европы –
международную политическую, консультативную организацию, членство в
которой накладывает определённые обязанности на государства, состоящие в
ней. Часть из них связана с базовыми конституционными нормами – в России
гарантируются единство экономического пространства, свободное
перемещение товаров, услуг и финансовых средств (статья 8 Конституции
Российской Федерации). Наличие сформулированной, нормативно
закрепленной государственной транспортной политики становилось не только
желательным, но и необходимым, прежде всего для сравнительного –
правового анализа степени адекватности её соответствия международным
нормам, закреплённым в соглашениях
20
, подписанных странами – членами
Совета Европы.
20
См., например, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между
Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с
другой стороны (о. Корфу, 24 июня 1994 г.) и др.
38
Возвращаясь к рассмотрению современной государственной
транспортной политики как общественного явления и правовой категории,
отметим, что данный феномен в настоящее время остаётся малоизученным, а
само понятие «государственная транспортная политика» – неопределённым.
Изучение и описание государственной транспортной политики требует
чёткого уяснения содержания терминов «политика» и «транспорт».
В целях полного и всестороннего изложения ключевых аспектов
российской транспортной политики необходимо, прежде всего, обратиться к
рассмотрению самого понятия «политика». Одно из наиболее древних
определений данного термина дано Аристотелем в одноимённом труде, где
политика определяется как искусство управления государством. В Большом
энциклопедическом словаре 1991 г. даётся достаточно чёткое, на наш взгляд,
определение: «Сфера деятельности, связанная с отношениями между
социальными группами, ядром которой является проблема завоевания,
удержания и использования государственной власти; участие в делах
государства, определение форм, задач, содержания его деятельности. Любая
проблема приобретает политический характер, если её решение связано с
проблемой государственной власти»
21
.
Близкое определение понятия политики дают современные теоретики
государства и права. Так, В. Г. Блинов считает, что «политика государства
есть деятельность власти по удержанию власти и пользование властью»
22
.
Несколько иное определение приводится в современном Большом
энциклопедическом словаре: «… сфера деятельности, связанная с
отношениями между социальными группами, сутью которой является
определение форм, задач, содержания деятельности государства»
23
.
21
См.: Большой энциклопедический словарь: В 2 Т. М., 1991. С. 29.
22
Блинов В. Г. Политика современного государства. М., 2004. С. 96.
23
См.: Большой энциклопедический словарь: В 2 Т. М., 2003. С. 1434.
39
Достаточно статично, на наш взгляд, политику определяет Р.Т. Мухаев-
как сферу деятельности групп, партий, индивидов, государства, связанную с
реализацией общезначимых интересов с помощью политической власти
24
.
Реализация государственной политики осуществляется с помощью
форм и методов государственно-управленческой деятельности, между
которыми существует тесная взаимосвязь. Вместе с тем, исследования дают
основания для их разграничения. Так, методы указывают на конкретные
приёмы, способы, операции, действия, применяемые при осуществлении
многогранных задач управления, формировании и реализации
государственно-управляющих воздействий (например, способы изучения
управленческой ситуации, подготовки обсуждения и принятия решений и
доведение их до исполнителей, действия сотрудников аппарата по
выполнению своих служебных обязанностей и т.д.).
Формы связывают содержание государственного управления с
методами его формирования и реализации и обеспечивают согласование
между взаимодействием компонентов субъекта и объектов государственного
управления и средствами, способами, приёмами и т.п. подготовки и
осуществления этого взаимодействия.
Методы и формы дифференцируются в зависимости от особенностей
деятельности по выявлению, фиксации и практическому претворению в
управлении тех или иных элементов (проявлений) социального механизма
формирования и реализации советского государственного управления.
Последовательность применения методов и форм также определяется этим
механизмом, связана с ним, отражает его различные стороны
25
.
Немаловажным, на наш взгляд, является вопрос об определении метода
государственного управления. Например, по мнению Ю. М. Козлова, метод
управления - это способ юридического или организационного воздействия
(регулирования) на управляемые объекты или на отношения в сфере
24
См.: Мухаев Р.Т. Основы политологии. М., 1996. С. 190.
25
См.: Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. М., 1980. С. 145.
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]