Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовая организация управления транспортным комплексом Российской Федерации. Монография
.pdf
муниципальному образованию за выполнение таких поручений,
ответственность за неисполнение или ненадлежащее выполнение переданных
полномочий должны быть определены и регламентированы в правовом акте,
которым делегируются полномочия. Вместе с тем, изучая действующее
законодательство, посвященное вопросам функционирования
муниципального ТК, необходимо отметить, что в настоящее время указанная
правовая проблема на законодательном уровне не решена. В Федеральном
законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" четкого разграничения
между правами и полномочиями муниципалитетов не проводится, имеются
случаи, когда органы местного самоуправления принуждаются органами
государственной власти к решению транспортных вопросов, которые они в
силу закона реализовывать не обязаны, а имеют право. В связи с этим
представляется необходимым провести в отмеченном выше Законе четкое
разграничение полномочий и прав органов местного самоуправления в сфере
организации перевозок муниципальным транспортом.
Возвращаясь к анализу организации и деятельности органов
муниципального управления ТК обозначим, что к сфере полномочий органов
местного самоуправления в отношении муниципальных учреждений, в том
числе муниципальных транспортных предприятий, относятся (ст. 7, 17, 43, 49-
51):
• издание муниципальных правовых актов: уставов муниципальных
образований, постановлений и распоряжений главы местной администрации,
органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления;
• формирование, утверждение и исполнение бюджетов, исходя из
местного бюджета, и контроль за их исполнением;
• формирование, изменение и отмена налогов и сборов, цен и тарифов на
услуги;
111
• регулирование вопросов владения, пользования и распоряжения
имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ, в
ведении органов исполнительной власти местного самоуправления находятся
следующие вопросы управления муниципальными транспортными
предприятиями (ст. 17):
• создание, ликвидация и реорганизация транспортных предприятий:
определение целей, задач, направлений, порядка и условий их деятельности;
• финансирование муниципальных транспортных предприятий,
формирование и размещение муниципального заказа, регулирование цен и
тарифов на перевозочные услуги;
• принятие и утверждение уставов транспортных предприятий, внесение
в них изменений и дополнений;
• обеспечение деятельности транспортных предприятий на условиях
оперативного управления, пользования и распоряжения имуществом,
находящимся в муниципальной собственности;
• назначение и увольнение руководителей муниципальных транспортных
предприятий;
• контроль над деятельностью муниципальных перевозчиков.
Согласно статье 52 рассматриваемого нами Федерального закона
муниципалитет должен самостоятельно осуществлять финансирование и
материально-техническое обеспечение деятельности муниципальных
перевозчиков как муниципальных учреждений. Данное положение находит
свое отражение в региональных нормативно-правовых актах. Так, в
соответствие с п. 2.6.2 Положения об управлении транспорта администрации
города Владивостока, утвержденного Постановлением главы администрации
города Владивостока № 1595 от 7 декабря 2005 г.
128
. к целям и задачам
данного управления относятся снабжение подвижным составом, запасными
128
СПС «Консультант Плюс»
112
частями, оборудованием и билетной продукцией муниципальных
предприятий городского пассажирского транспорта.
Органы местного самоуправления могут выступать заказчиками на
выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением задач
транспортного обслуживания, на конкурсной основе (ст. 54).
В последнее время во многих муниципальных образованиях, в
результате несбалансированности и некорректного разграничения
финансовых средств между сельскими и городскими поселениями,
муниципальными районами и городскими округами, происходят не только
сокращение численности транспортных предприятий, но и изменение
структуры и содержания их работы, что негативно сказывается на
обеспечении перевозочного процесса, транспортного обслуживания
населения, проживающего на данной территории.
Как уже отмечалось, в соответствии с Гражданским кодексом
Российской Федерации и Законом «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ, права
собственника муниципального имущества (владение, пользование,
распоряжение) принадлежит городским, поселковым, сельским и иным
муниципальным образованиям, в границах которых осуществляется местное
самоуправление. В данном случае можно говорить об имущественном
комплексе, в который входят муниципальные транспортные предприятия,
организации, обслуживающие ТК, муниципальные образовательные
учреждения, занимающиеся подготовкой соответствующих специалистов,
иные муниципальные организации, деятельность которых связана с
осуществлением перевозочной деятельности.
Таким образом, муниципальное образование вправе передать
транспортному предприятию во временное пользование недвижимое
муниципальное имущество, необходимое для организации и осуществления
транспортного обслуживания населения, а также земельные участки на основе
договора оперативного управления. Это право реализуется от имени
113
муниципального образования органами местного управления (отделом,
управлением по распоряжению имуществом муниципального образования), а
в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования,–
непосредственно самим населением (ст. 44, 50; 51, п. 2).
В соответствие с пунктом 4 статьи 51 Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
органы местного самоуправления могут создавать муниципальные
транспортные предприятия. На практике данные полномочия закрепляются в
решениях представительных органов власти. В качестве примера можно
привести решение Курганской городской думы от 1 марта 2006 года № 46 «О
порядке создания условий для предоставления транспортных услуг
населению и организации транспортного обслуживания населения на
территории города Кургана», в соответствие с п. 2.3 которого к полномочиям
Администрации города Кургана в указанной сфере относится создание
муниципальных транспортных предприятий и организаций
129
.
Кроме того, в соответствие с указанной нормой Федерального закона
органы местного самоуправления имеют право утверждать уставы
транспортных предприятий, назначать на должность и освобождать от
должности их руководителей, заслушивать отчёты об их деятельности.
От имени муниципального образования эти органы субсидиарно
отвечают по обязательствам муниципальных транспортных предприятий и
обеспечивают их исполнение (ст. 51, п. 4).
Н. А. Игнатюк, А. В. Павлушкин отмечают, что в сфере транспорта
полномочия органов местного самоуправления имеют в основном
организационный характер. Например, органы местного самоуправления
обязаны организовать и обеспечить транспортное сообщение внутри и между
населенными пунктами муниципального образования, обеспечивать
население транспортными услугами и т.д.
129
"Курган и курганцы" № 27 от 16.03.2006..
130
См.: Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. М., "Юстицинформ", 2007. С. 76.
114
130
.
Изучая региональное нормотворчество в аспекте фиксации вопросов
управления ТК на муниципальном уровне, следует отметить, что конституции
и уставы субъектов Российской Федерации ограничиваются лишь
упоминанием, что к вопросам местного значения относится организация
транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений (ст. 60
Устава (основного Закона) Владимирской области
местного значения (ст. 45 Устава Иркутской области
(Основного Закона) Томской области
133
).
131
транспортные перевозки
132
, ст. 119 Устава
Уставы отдельных субъектов Российской Федерации устанавливают,
что компетенция органов местного самоуправления, в том числе в области
перевозок всеми видами муниципального транспорта, определяются
отдельными правовыми актами. Так, ст. 122 Устава (Основного Закона)
Самарской области
134
устанавливает, что компетенция и структура органов
местного самоуправления, порядок их образования и деятельности, а также
другие вопросы местного значения регулируются уставами муниципальных
образований, принимаемыми в соответствии с федеральными или областными
законами, а ст. 72 Устава (Основного Закона) Саратовской области
135
гарантирует право на осуществление местного самоуправления,
позволяющего населению самостоятельно и под свою ответственность решать
вопросы местного значения в соответствии с федеральным законодательством
и законодательством области, при этом в соответствии со ст. 74 настоящего
Устава органы местного самоуправления в Саратовской области
формируются, в порядке установленном федеральными законами, законом
области и уставами соответствующих муниципальных образований.
Правовой анализ статей 34 и 35 Федерального закона № 131-ФЗ "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" свидетельствует о том, что в системе органов местного
131
См.: «Владимирские ведомости». № 153 (1127-1128). 23 августа 2001 г.
132
См.: «Восточно-Сибирская правда» № 29. 14 февраля 1995 г.
133
См.: «Томский вестник». № 154. 30 августа 1995 г.
134
См.: «Волжская коммуна». 5 января 1996 г.
135
См.: «Неделя области». № 38 (156). 4 июня 2005 г.
115
самоуправления представительный орган муниципального образования
обладает всеми полномочиями по регулированию деятельности не только
муниципальных транспортных предприятий, но и по организации
перевозочного процесса в целом. Нормативные акты, принятые им в области
транспорта, определяют основные цели развития и функционирования
отношений по перевозке пассажиров и грузов на территории региона,
конкретизируют отдельные его направления и носят обязательный характер
для всех перевозчиков, а также юридических и физических лиц, деятельность
которых непосредственно связана с транспортом. Например, в принятом
Саратовской областной думой 22 февраля 2006 г. Законе Саратовской области
№ 22-ЗСО "Об организации обслуживания населения автомобильным
пассажирским транспортом на территории Саратовской области"
136
определены: предмет регулирования данного Закона - отношения в сфере
организации обслуживания населения автомобильным пассажирским
транспортом пригородного и межмуниципального сообщения на территории
Саратовской области. (Ст. 1); основные принципы организации
транспортного обслуживания населения (Ст. 3); организация работы
перевозчиков на регулярных маршрутах (Ст. 6); диспетчерское управление
регулярными перевозками (Ст. 9) и т. д.
Деятельность, связанная с организацией перевозочного процесса в
границах муниципальных образований и за их пределами вызывает
необходимость создания соответствующих структурных подразделений в
местных администрациях. Так, на основании Решения Собрания депутатов
Энгельсского муниципального района Саратовской области от 26 октября
2006 г. № 125/10-03 "Об утверждении структуры администрации
Энгельсского муниципального района"
137
в ее состав входит комитет ЖКХ,
ТЭК, транспорта и связи администрации Энгельсского муниципального
136
"Саратовская областная газета" (официальное приложение) № 52 (1574). 17 марта 2006 г.
137
"Наше слово". № 161. 28 октября 2006 г.
116
района, который для решения необходимых организационно-правовых
вопросов наделен статусом юридического лица.
Для реализации поставленных задач Комитет выполняет 47 функции
138
Применительно к ТК Энгельсского муниципального района приведем
основные из них:
-участие в формировании бюджетной политики в сфере транспорта;
- распоряжение средств бюджета Энгельсского муниципального района,
выделяемых на реализацию задач Комитета;
-разработка предложения по финансированию транспорта за счет бюджетных
ассигнований, целевых средств и других внебюджетных источников;
-разработка и контроль исполнения утвержденных смет доходов и расходов
согласно планам финансирования;
-осуществляет подготовку заключения о целесообразности создания,
реорганизации или ликвидации муниципальных унитарных предприятий и
.
муниципальных учреждений в сфере транспорта;
-определение целей, условий и порядка деятельности подведомственных
муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений,
осуществление отраслевой координации и регулирования деятельности в
сфере транспорта;
- координация взаимодействия подведомственных муниципальных
унитарных предприятий и муниципальных учреждений с организациями
различных форм собственности, осуществляющими свою деятельность в
сфере транспорта.
Однако, на практике реализация названных полномочий, связанных с
обеспечением деятельности муниципального ТК не только в Саратовской
области, но в других субъектах Федерации сталкивается со значительными
трудностями. Во многих муниципальных районах сокращается число
138
См.: Решение Собрания депутатов Энгельсского муниципального района Саратовской области от 28
декабря 2006 г. № 168/13-03 "Об утверждении положений об органах администрации Энгельсского
муниципального района, наделенных статусом юридического лица"// система «Гарант»
117
транспортных предприятий, осуществляется их переход к частным
владельцам, либо происходит их реорганизация и ликвидация. Так, например,
в период 2004-2007 гг. в Самарской области на 15,5 %, в Екатеринбургской
области – на 17%, в Астраханской области – на 19 %, в Челябинской области
– на 20% сократилось количество муниципальных транспортных
предприятий.
139
Данная проблема вызывает серьезные опасения. По справедливому
мнению А. Васильева снижение количества муниципальных перевозчиков
отрицательно сказывается на реализации социальной политики государства,
поскольку муниципальные транспортные организации – единственные
субъекты, предоставляющие право на льготный проезд законодательно
закрепленному широкому кругу лиц
140
.
В статье 7 Конституции Российской Федерации подчеркивается, что
Российская Федерация - социальное государство, политика которого
направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и
свободное развитие человека. В Российской Федерации обеспечивается
государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства,
инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб,
устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии
социальной защиты.
Данная норма основополагающего закона находит свое отражение в
федеральном законодательстве, закрепляющем право на льготный проезд
отдельных категорий граждан
141
. Особо отметим, что муниципальные органы
власти в пределах своих полномочий вправе предоставить льготы на проезд
139
См.: Печников В. Муниципальный транспорт как социальная инфраструктура В сб. «Проблемы
социально-экономического и правового развития регионов». М., 2007. С. 56-57.
140
См.: Васильев А. Функционирование объектов городского пассажирского автотранспорта в условиях
рыночных реформ. Там же, С. 99.
141
См. например: Закон РФ от 18 октября 1991 г. № 1761-I "О реабилитации жертв политических
репрессий"//Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской
Федерации. 1991. № 44. Ст. 1428; Федеральный закон от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ "О ветеранах"// СЗ РФ.
1995. № 3. Ст. 168; Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в
Российской Федерации"// СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563; Федеральный закон от 9 января 1997 г. № 5 -ФЗ "О
предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена
Трудовой Славы" //СЗ РФ. 1997. № 3. Ст. 349 и т.д.
118
иным категориям граждан, не закрепленным на федеральном уровне. Так,
например, п. 2 муниципального правового акта города Владивостока № 25МПА «О мерах социальной поддержки населения по обеспечению проезда на
пассажирском транспорте общего пользования в городе Владивостоке на 2006
год», принятого Думой города Владивостока 5 мая 2006 года
142
были
предоставлены льготы по проезду на наземном городском пассажирском
транспорте общего пользования (кроме таксомоторного) в границах
Владивостокского городского округа в размере 100 процентов для следующих
категорий граждан:
почетные граждане города Владивостока;
сотрудники милиции (участковые);
социальные работники, обслуживающие граждан пожилого возраста и
инвалидов;
инспектора по делам несовершеннолетних.
Кроме того, указанным нормативным актом предоставлялись
дополнительные льготы:
- по проезду на наземном городском пассажирском транспорте общего
пользования (кроме таксомоторного) в границах Владивостокского
городского округа в размере 50 процентов для следующих категорий граждан:
пенсионеры (женщины, достигшие возраста 55 лет; мужчины,
достигшие возраста 60 лет);
учащиеся общеобразовательных школ, специальных (коррекционных)
образовательных учреждений для обучающихся, воспитанников с
отклонениями в развитии.
- по проезду на электрическом пассажирском транспорте общего
пользования в границах Владивостокского городского округа:
в размере 100 процентов - для пенсионеров;
142
«Утро России» № 072-073 (3519-3520). 18.05.2006 г.
119
в размере 50 процентов - для студентов, обучающихся по очной
форме обучения в образовательных учреждениях высшего
профессионального и среднего профессионального образования.
В качестве еще одного примера приведем решение Нижнетагильской
городской Думы от 24 марта 2005 года № 51 "О предоставлении льгот на
проезд в городском общественном транспорте (кроме такси) на территории
муниципального образования "город Нижний Тагил"
143
, в котором говорится:
1. Предоставить с 01.04.2005 бесплатный проезд в городском общественном
транспорте (кроме такси) следующим категориям граждан:
1) пенсионерам по старости, не имеющим права на льготу согласно
федеральному и областному законодательству;
2) родителям и вдовам погибших, пропавших без вести участников
боевых действий.
3) детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей из
числа учащихся общеобразовательных учреждений и учреждений начального
профессионального образования, студентам средних специальных и высших
учебных заведений.
2. Ввести с 01.04.2005 льготный месячный проездной билет в размере 50% от
его полной стоимости для учащихся муниципальных общеобразовательных
учреждений города и учреждений начального профессионального
образования (стоимость проездного билета 200 рублей).
Согласно ч. 5 ст. 790 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с законом
или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по
провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в
связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств
соответствующего бюджета.
Вместе с тем, проведенный нами анализ в ряде субъектов Российской
Федерации
143
СПС «Консультант плюс».
144
Исследования проводились в Саратовской, Волгоградской, Пензенской, Самарской и Воронежской
областях.
120
144
свидетельствует о недофинансировании на муниципальном
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]