Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовая организация управления транспортным комплексом Российской Федерации. Монография
.pdf
включались также пассажирооборот железнодорожного и воздушного
транспорта, доходы (за вычетом расходов) от заграничных перевозок грузов и
пассажиров морским транспортом. Заказы на работу автомобильного
транспорта общего пользования и речного транспорта формировались
Советами Министров союзных республик.
Необходимо отметить, что в 70-е годы прошлого столетия угрозы
захватов и угонов воздушных судов из СССР за границу стали активно
будоражить мировую общественность. Руководство страны потребовало от
своих режимно-охранных органов пресечения актов незаконного
вмешательства (АНВ) в деятельность гражданской авиации (ГА), которые все
чаще заканчивались тяжелыми последствиями. 12 июля 1973 года по
распоряжению Совмина СССР № 1414-рс в Министерстве гражданской
авиации СССР было создано Управление режима, предназначенное для
комплексного решения задач по своевременному предупреждению и
пресечению возможных попыток угона воздушных судов за границу,
совершения других преступных актов против гражданской авиации.
На этом этапе режимного обеспечения безопасности ГА были созданы
первые нормативные документы по досмотру пассажиров, а также по
предотвращению захватов и угонов воздушных судов за границу. Были
усилены меры по охране авиационной техники и особо важных объектов ГА,
а также по сохранению государственной и служебной тайны, положено
начало созданию отечественной промышленностью технических средств
досмотра и их внедрения в эксплуатацию в аэропортах. В 1978 году
появились первые образцы отечественных стационарных металлоискателей, а
в 1980 - первые рентгено-телевизионные интроскопы. 18 декабря 1983 года
была совершена попытка захвата самолета ТУ-134 в Тбилиси (погибло 7
человек) и 8 марта 1988 года осуществлен захват в аэропорту Иркутска
семьей Овечкиных самолета ТУ-154 (погибло 9 человек). Меры авиационной
безопасности в то время обеспечивала милиция вместе со службами
аэропортов.
21
В 1988 году Правительство СССР дало поручение Министерству ГА
СССР реорганизовать систему защиты деятельности ГА от АНВ. В
Министерстве ГА Управление режима было переименовано в Управление
авиационной безопасности (АБ). Юридическая ответственность за
допущенные угоны самолетов и совершенные акты незаконного
вмешательства была возложена на гражданскую авиацию.
В 1991-1993 годы в связи с проходящими реформами нормативная база
по авиационной безопасности устаревала на глазах. Практической опорой
оставались только документы ИКАО. В этот период приоритетным являлось
нормативно-правовое обеспечение, создание полного пакета необходимых
документов, регламентирующих деятельность в области АБ. Наиболее
значимым из них было Положение «О Федеральной системе обеспечения
защиты деятельности ГА от актов незаконного вмешательства»,
утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации. По
существу - это государственная программа, но только не подкрепленная
разделами финансирования мероприятий по обеспечению АБ.
Изменения, произошедшие в российском обществе на рубеже 1991-1992
годах, когда огромная монолитная страна превратилась в одночасье в полтора
десятка самостоятельных независимых государств, тяжело отразились на
транспортной системе России как с точки зрения технико-технологического
аспекта, так и организационно-управленческого.
Необходимо подчеркнуть, что постсоветский период развития
отечественной транспортной отрасли характеризуется спонтанным развитием
государственных структур, осуществляющих государственное управление
перевозками пассажиров и грузов. Создание в марте 1991 года Министерства
транспорта РСФСР (позднее Российской Федерации) с особой остротой
поставило вопрос о судьбе союзных министерств: Министерства путей
сообщения, Министерства гражданской авиации и Министерства морского
флота. Два последние вошли в состав Министерства транспорта РФ на правах
департаментов. Судьба Министерства путей сообщения была решена в конце
22
января 1992 года, когда Указом Президента МПС СССР было реорганизовано
в МПС РФ со значительным сокращением штатной численности и
частичными изменениями структуры центрального аппарата. Функции
государственного управления транспортом оказались сосредоточенными в
двух органах - Министерстве транспорта и Министерстве путей сообщения
РФ.
На Министерство транспорта РФ, являющееся органом госу-
дарственного управления в области воздушного, морского, речного,
автомобильного, городского электрического транспорта и дорожного
хозяйства, возлагались следующие основные задачи:
- проведение государственной политики в области воздушного,
морского, речного, автомобильного, городского электрического транспорта и
дорожного хозяйства, направленной на удовлетворение государственных
нужд, потребностей предприятий, организаций, учреждений и граждан в
перевозках;
- разработка совместно с Министерством путей сообщения Российской
Федерации концепции развития транспортно-дорожного комплекса в целом;
разработка межгосударственных и федеральных целевых программ развития
воздушного, морского, речного, автомобильного, городского электрического
транспорта и дорожного хозяйства, осуществление в установленном порядке
мер по их реализации;
- разработка проектов законодательных и подзаконных актов,
стандартов и норм, определяющих порядок функционирования на территории
Российской Федерации воздушного, морского, речного, автомобильного,
городского электрического транспорта и дорожного хозяйства, независимо от
форм собственности, а также взаимодействие указанных видов транспорта с
железнодорожным транспортом;
- координация в транспортных узлах взаимодействия всех видов
транспорта;
23
- формирование и проведение на подведомственных видах транспорта
научно-технической, инвестиционной и социальной политики;
Министерство путей сообщения РФ, единственное из отраслевых
транспортных министерств, сохранившихся как самостоятельный орган
управления, имело примерно такой же круг функций и задач, но уже
применительно только к железнодорожному транспорту.
Для реализации многообразия задач, в ходе приватизации
транспортного комплекса в составе Минтранса РФ была образована
Российская транспортная инспекция, основными задачами которой были
лицензирование транспортной деятельности и контроль за соблюдением
субъектами транспортной деятельности правил перевозок, уставов и кодексов.
Организация управления всеми видами транспорта (кроме
железнодорожного) в рамках Минтранса сохранялась практически без
изменений до начала 1996 г., когда Указом Президента РФ № 382 от 15 марта
"О совершенствовании системы государственного управления транспортным
комплексом в Российской Федерации"
13
в систему управления было принято
решение (оставшееся практически нереализованным) внести существенные
коррективы. В целях совершенствования государственного управления
транспортным комплексом и рациональной организации системы управления
гражданской авиацией, морским, речным, автомобильным транспортом и
дорожным хозяйством, осуществления мер по техническому переоснащению
этих отраслей, повышения безопасности и эффективности перевозок
пассажиров и грузов были образованы Федеральная авиационная служба
России (ФАС России), Федеральная служба морского флота России
(Росморфлот), Федеральная служба речного флота России (Росречфлот).
Федеральная автомобильно-дорожная служба России (ФАДС России),
Устанавливалось, что Федеральная авиационная служба России, Федеральная
служба морского флота России, Федеральная служба речного флота России,
Федеральная автомобильно-дорожная служба России являлись федеральными
13
СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1065.
24
органами исполнительной власти, входящими в систему государственного
управления транспортным комплексом, возглавляемую Министерством
транспорта Российской Федерации, и осуществляли государственное
управление в установленных сферах ведения, а также специальные
исполнительные, разрешительные, контрольные и надзорные функции в
соответствии с положениями о федеральных службах, утверждаемыми
Правительством Российской Федерации. Указанные службы являлись
федеральными органами исполнительной власти, входящими в систему
государственного управления транспортным комплексом, возглавляемую
Министерством транспорта РФ. Бюджетное финансирование осуществлялось
отдельно по каждой федеральной службе.
Указанные федеральные службы возглавили директора, являющиеся по
должности первыми заместителями Министра транспорта Российской
Федерации, назначаемые на должность и освобождаемые от должности
Правительством Российской Федерации по представлению Министра
транспорта Российской Федерации.
Бюджетное финансирование деятельности отраслей транспорта,
отнесенных к сфере ведения указанных федеральных служб, включая расходы
на содержание их центральных аппаратов и территориальных органов,
предписывалось осуществлять отдельно по каждой федеральной службе в
пределах расходов федерального бюджета, установленных Министерству
транспорта Российской Федерации.
Впоследствии Российская транспортная инспекция была преобразована
в Департамент российской транспортной инспекции в составе Министерства
транспорта РФ с передачей части своих функций (например, лицензирование)
созданным Федеральным службам.
Объединение в рамках Минтранса РФ различных транспортных
подотраслей, подчас слабо связанных между собой технологически и
организационно, порождало центробежные тенденции и стремление к
обособлению. Это стало проявляться отчетливо в 1996 г. после выхода в свет
25
указа Президента РФ № 382. Желание выйти из структуры Минтранса
проявляли в разных формах и разными способами воздушный, морской и
речной транспорт, а также дорожный комплекс.
Департаментом речного транспорта, например, было подготовлено
обоснование необходимости образования в значительной степени
самостоятельного органа - Федеральной администрации речного транспорта
(ФАРТ) в составе Минтранса.
В обосновании указывалось, что речной транспорт России является
важным звеном транспортной системы страны, обеспечивает основную часть
перевозок в районы Крайнего Севера, государственные нужды в экспортно-
импортных перевозках, транспортное обслуживание населения, а также
добычу и поставку минерально-строительных материалов. Подчеркивалось,
что структура управления речным транспортом представляла собой
вертикальную разветвленную систему государственного регулирования,
состоящую из федерального органа управления (Департамента речного
транспорта), непосредственно организующего работу Государственных
бассейновых управлений водных путей и судоходства, бассейновых
судоходных инспекций, инспекций Российского речного Регистра, научных,
проектных, высших и средних учебных заведений. Важнейшей государствен-
ной задачей Федерального органа управления является обеспечение
безопасных условий судоходства, равно для всех судоходных компаний,
независимо от форм собственности.
Созданные на речном транспорте государственные бассейновые
управления водных путей и судоходства выполняли функции обеспечения
габаритов судовых ходов, надежной и безопасной работы гидротехнических
сооружений, регулирования пропуска судов через шлюзы, работы
государственных лоцманских служб, осуществляют надзор за технической
эксплуатацией портовых гидротехнических сооружений, дипломирования
(сертификации) плавсостава, лицензирования на водном транспорте,
координации работы по ликвидации последствий аварий, разливов
26
нефтепродуктов с судов, осуществления государственного надзора за
соблюдением всеми судами выполнения правил и норм пожарной
безопасности, инженерно-технических мероприятий по мобилизационной и
военно-морской подготовке и т.д. В этих госучреждениях было занято около
25 тыс. человек.
Между тем аналогичной стратегии в стремлении выделиться в
самостоятельные управленческие структуры придерживались руководители
воздушного транспорта и дорожного хозяйства. В результате при поддержке
Президента Б. Н. Ельцина в ходе реализации его Указа № 1177 от 14 августа
1996 г. "О структуре федеральных органов исполнительной власти"
14
осенью
того же года была проведена реорганизация Минтранса с выделением из его
структуры Федеральной авиационной службы (ФАС) России, а спустя
несколько месяцев - и Федеральной дорожной службы (ФДС). Одновременно
была образована Федеральная служба России по регулированию естественных
монополий на транспорте.
Указом Президента РФ от 25 мая 1999 г. № 651 Федеральная
авиационная служба России преобразована в Федеральную службу
воздушного транспорта России
функции переданы Министерству транспорта Российской Федерации
15
. Впоследствии она была упразднена и все ее
16
.
В дальнейшем Федеральная автомобильно-дорожная служба России,
Федеральная служба морского флота России и Федеральная служба речного
флота России были ликвидированы, а их функции переданы Министерству
транспорта Российской Федерации.
Проводившаяся правительством в конце 80-х годов государственная
транспортная политика характеризовалась высоким динамизмом, что было
обусловлено в первую очередь ориентацией на развитие рыночных
отношений - сначала в «мягкой» форме самофинансирования и само-
окупаемости. Впоследствии был взят весьма жесткий курс на строжайший
14
СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4082.
15
СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2727
16
СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2168
27
режим экономии и использование внутренних резервов. Увеличение массы и
длины грузовых поездов (опыт Московской дороги), уплотнение загрузки
работников основных эксплуатационных специальностей (опыт Белорусской
дороги), улучшение взаимодействия с промышленным транспортом (опыт
львовских железнодорожников) сыграли свою положительную роль, позволив
провести освоение повышенных объемов перевозок без привлечения крупных
государственных инвестиций
17
.
Вместе с тем, на автомобильном транспорте большинство из вновь
образовавшихся субъектов (предприятий и частных лиц) при отсутствии
жесткого государственного контроля за их деятельностью игнорировали
требования безопасности перевозочной деятельности и были нацелены на
извлечение максимальной прибыли. В этих условиях было принято решение о
внедрении лицензирования как метода государственного регулирования
транспортной деятельности. Для отработки конкретных вопросов в 1991 году
был проведен эксперимент по лицензированию перевозочной, транспортно-
экспедиционной и другой деятельности, связанной с осуществлением
транспортного процесса на автомобильном транспорте (эксперимент
проводился в Московской, Владимирской, Ивановской, Костромской,
Нижегородской, Рязанской и Тульской областях на базе первых областных
отделений Российской транспортной инспекции). В рамках данного
эксперимента были созданы базы данных о владельцах автотранспортных
средств, количестве подвижного состава, структуре парка, состоянии
транспортного обслуживания. Одновременно создавалась и сама техническая
база областных отделений, подбирались кадры. Только за 1991 год в семи
указанных областях было выдано более 32 тыс. лицензий предприятиям,
кооперативам и предпринимателям с парком автомобилей порядка 250 тыс.
автомобилей. При этом приватизированная часть автомобилей прошла
лицензирование полностью. При определении стоимости лицензий
использовался принцип дифференцированного подхода в зависимости от
17
См.: Рыбаков О.И., Кузин С. А. Развитие транспортной инфраструктуры в России. М., 1999. С. 155.
28
коммерческой эффективности и социальной значимости выполняемых
перевозок. Лицензии на автобусные перевозки на городских и пригородных
маршрутах, на доставку продовольственных товаров в розничную торговую
сеть и другие социально-значимые перевозки выдавались бесплатно.
Практические шаги Министерства путей сообщения по
коммерциализации отрасли в начале 90-х годов, переход народного хозяйства
страны к рыночным отношениям и одновременно объявление суверенитета
республиками (государствами) потребовали перераспределения функций
между МПС, железными дорогами, республиками (государствами).
Межгосударственным экономическим комитетом, а также отраслями
народного хозяйства, что не могло пройти без внесения серьезных изменений
в Генеральную схему управления железнодорожным транспортом Союза
применительно к изменяющейся политической ситуации.
С образованием Содружества Независимых Государств (СНГ) началась
активная работа по координации деятельности национальных транспортных
систем. Наиболее продуктивным было создание Совета по железнодорожному
транспорту государств-участников СНГ и его рабочего (исполнительного)
органа - Дирекции. Совет в своей деятельности руководствуется
законодательством государств-участников СНГ, решениями Совета глав
государств и глав правительств Содружества, а также утвержденным в марте
1992 г. положением о Совете по железнодорожному транспорту, где
определены основные функции Совета:
- разработка графиков движения поездов в сообщениях между странами
СНГ;
- разработка планов формирования поездов в сообщениях между
странами СНГ:
- разработка и согласование нормативов использования подвижного
состава в сообщениях между странами СНГ;
- взаиморасчеты между странами СНГ за международные перевозки;
29
- утверждение основ документов по безопасности движения поездов и
межгосударственных стандартов для обеспечения перевозочного процесса на
единых принципах.
В целях регулирования деятельности железнодорожного транспорта в
новых правовых условиях 25 августа 1995 года принят Федеральный закон «О
Федеральном железнодорожном транспорте»,
18
в котором были определены
экономические, правовые и организационные основы деятельности
федерального железнодорожного транспорта.
Подводя итог сказанному, необходимо отметить, что, несмотря на
различные отрицательные моменты в истории развития советской
транспортной системы, централизованное государственное управление
грузовыми и пассажирскими перевозками сыграло решающую роль в ее
создании, благодаря целенаправленному государственному регулированию
данной отраслью была сформирована транспортная инфраструктура,
отвечающая требованиям общественной жизни.
Советский период характеризуется активным вмешательством
правящей власти в управление транспортом. Как показывает проведенный
историко-правовой анализ, в 50-70 годы XX века в СССР формируется
жизнеспособная транспортная система, к достоинствам которой следует
отнести:
- осуществление в масштабах страны единой технической
политики, обеспечивающей комплексное развитие всех видов транспорта с
учетом их фактической эффективности;
- утверждение единых правил перевозок, тарифов и других
документов, регламентирующих работу всех видов транспорта при комплексном их использовании;
- создание правовой (обязательственной) связи и гарантийных
обязательств между производителями транспортных средств и
предприятиями, осуществляющими перевозки;
18
СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3505.
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]