Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовая организация управления транспортным комплексом Российской Федерации. Монография
.pdf
органов Российской транспортной инспекции, осуществляющих
инспекторские функции, государственных ревизоров специальной службы
федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного
транспорта (ревизоров по безопасности движения поездов федерального
органа исполнительной власти, уполномоченного в области
железнодорожного транспорта), государственных инспекторов
гражданской авиации и должностных лиц государственной речной
судоходной инспекции;
2)Наличие территориальных органов. Так, Федеральное агентство
железнодорожного транспорта, Федеральная служба по надзору в сфере
транспорта, Федеральное агентство воздушного транспорта и Федеральная
аэронавигационная служба осуществляют свою деятельность
непосредственно и через свои территориальные органы.
3) Функции и специальные полномочия указанных выше органов.
В целях обеспечения объективности настоящего исследования далее
рассмотрим систему органов регионального управления ТК на примере
Саратовской области. Данный регион является экономически развитым
субъектом Федерации, в котором осуществляются перевозки, речным,
воздушным, железнодорожным и автомобильным транспортом. Узел речных
перевозок включает пассажирский порт с речным вокзалом и капитальной
причальной стенкой. Дальнее сообщение по всей Волге с выходом через
судоходные каналы в бассейны других рек, акватории портов позволяет
принимать суда класса "река-море". Узел воздушных перевозок включает
гражданский и военный аэродромы, а также аэродром авиационного завода. В
совокупности все отрасли транспортной сферы способны обеспечивать
существующую потребность города по грузовым и пассажирским перевозкам,
имеют достаточный потенциал для развития. Город Саратов является
крупным железнодорожным узлом и имеет основную пассажирскую станцию
Саратов-1, ряд сортировочных и грузовых станций. Узел саратовских
91
автомобильных дорог включает шесть направлений дорог республиканского
назначения - на Сызрань, Пензу, Тамбов, Воронеж, Волгоград, Уральск.
Исследуя правовую организацию деятельности ТК Саратовской области,
отметим, Постановлением Правительства Саратовской области от 13 сентября
2007 г. № 317-П Министерство транспорта Саратовской области
преобразовано в Министерство по развитию транспортного комплекса в
Саратовской области
108
. Организационная структура указанного Министерства
выглядит следующим образом:
┌─────────────┐ ┌───────────────┐ ┌─────────────┐
│ Советник ├─────────────────┤ Министр ├─────────────────────────┤ Коллегия │
└─────────────┘ └─────┬──┬──────┘ └─────────────┘
┌─────────────────────┬────────┴──┼────────────────────────────────────┐
┌──────┴────────┐ ┌────────┴────────┐ │ ┌───────────────────┐ ┌──────────┴─────────┐
│ Заместитель │ │ Первый │ │ │ Группа по │ │Заместитель министра│
│ министра - │ │ заместитель │ │ │вопросам секретного│ │ │
│ начальник │ │ министра │ │ │ делопроизводства, │ └──────────┬─────────┘
│ управления │ └────────┬────────┘ │ │ мобилизационной │ ┌──────────┴─────────┐
│ оперативной │ ┌────────┴────────┐ ├─┤ работы, │ │ Управление │
│ деятельности │ │ Управление │ │ │ гражданской │ ┌─┤ стратегического │
└──────┬────────┘ │ воздушного, ├─┐│ │ обороны и │ │ │ развития и │
┌──────┴────────┐ │ водного и │ ││ │ чрезвычайным │ │ │ целевых программ │
│ Управление │ │ наземного │ ││ │ ситуациям │ │ └────────────────────┘
│ оперативной ├─┐ │ транспорта │ ││ └───────────────────┘ │ ┌────────────────────┐
│ деятельности │ │ └─────────────────┘ ││ ┌───────────────────┐ │ │ Отдел │
└───────────────┘ │ ┌─────────────────┐ ││ │ Отдел │ │ │ стратегического │
┌───────────────┐ │ │ Отдел │ ││ │ экономического │ ├─┤ развития, │
│ Отдел │ │ │ воздушного, │ ││ │ прогнозирования │ │ │ инноваций │
│организационной├─┤ │ водного и ├─┤├─┤ и анализа, │ │ │ и инвестиций │
│ работы │ │ │ железнодорожного│ ││ │ финансирования │ │ └────────────────────┘
└───────────────┘ │ │ транспорта │ ││ │ и бюджетного │ │ ┌────────────────────┐
┌───────────────┐ │ └─────────────────┘ ││ │ учета │ │ │ Отдел реализации │
│ Отдел │ │ ┌─────────────────┐ ││ └───────────────────┘ └─┤ проектов и целевых │
│ транспортной ├─┘ │ Отдел │ ││ ┌───────────────────┐ │ программ │
│ безопасности │ │ автомобильного │ │└─┤ Отдел правовой │ └────────────────────┘
└───────────────┘ │ и городского ├─┘ │ работы │
1 │ электрического │ └───────────────────┘
│ транспорта │
└─────────────────┘ 2
1- линейная структура управления транспортом
2- функциональная структура управления транспортом
Полномочия данного органа определены Постановлением
Правительства Саратовской области от 24 декабря 2007 г. № 464-П
"Вопросы министерства по развитию транспортного комплекса
Саратовской области"
109
. Их можно условно разделить на 2 группы:
1. Правотворческие полномочия:
108
"Саратовская областная газета". № 178. 28 сентября 2007 г.
109
"Саратовская областная газета" (официальное приложение) № 241 (2015). 29 декабря 2007 г.
92
- разработка нормативных актов, регулирующих деятельность ТК;
- разработка областных целевых программ дорожного строительства,
развития муниципального ТК и отдельных его частей;
- разработка уставов муниципальных транспортных предприятий и
организаций;
- разработка и принятие нормативных актов по вопросам своего ведения
2. Основные организационно-распорядительные полномочия:
- осуществляет организацию транспортного обслуживания населения
автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным
транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении в соответствии
с законодательством Российской Федерации;
-организует профессиональную подготовку работников
подведомственных организаций ТК, а также повышение квалификации
руководителей и специалистов;
-оказывает содействие в создании рынка транспортных услуг, лизинга
подвижного состава и развития транспортной инфраструктуры;
-организует в пределах своей компетенции проведение конкурсного
отбора перевозчиков для работы на регулярных автобусных маршрутах
пригородного и межмуниципального сообщения;
-обеспечивает осуществление оперативного контроля за расходованием
бюджетных средств, направляемых на функционирование ТК области;
-осуществляет организацию и проведение закупок товаров, выполнение
работ, оказание услуг для государственных нужд за счет средств областного
бюджета;
-обеспечивает согласованность действий организаций транспортного
комплекса области в интересах гражданской обороны, защиту населения и
территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
-содействует созданию территориальных (областных) нештатных
аварийно-спасательных формирований на транспорте.
93
Продолжая исследовать организацию системы управления ТК
Саратовской области отметим, что особое место в ней занимает Комитет по
дорожно-транспортному строительству и эксплуатации дорог Саратовской
области. Это обусловлено тем, что основная масса перевозок пассажиров и
грузов в пределах этого региона осуществляется автомобильным
транспортом. Губернатор Саратовской области П. Ипатов в одном из своих
выступлений в 2007 г. отметил, что развитие дорожного комплекса является
приоритетным направлением в развитии региона, от состояния дорожного
покрытия зависит, прежде всего, безопасность жителей, осуществление
экономически выгодного товарообмена и престиж Саратовской области на
региональной и международной арене
110
.
В соответствие с Постановлением Правительства Саратовской области
от 21 декабря 2007 г. № 444-П "Вопросы комитета по дорожно-транспортному
строительству и эксплуатации дорог Саратовской области"
111
данный орган
имеет следующую структуру:
110
www.sarinform.ru/news/21808.php
111
"Саратовская областная газета" (официальное приложение) № 241 (2015). 29 декабря 2007 г.
94
┌───────────────────────┐
│ Министр области - │
┌───────────────┤ председатель комитета ├──────────────┐
│ └───────────┬───────────┘ │
┌─────┴────────────┐ │ ┌───────────┴──────────┐
│Специальная часть │ │ │ Советник министра │
└──────────────────┘ │ │области - председателя│
┌───────────┴─────┐ │ комитета │
│ │ └──────────────────────┘
│ │
┌─────────────────────┴────────┐ ┌───┴───────────────────────┐
│ Первый заместитель │ │ Заместитель председателя │
│ председателя комитета ├─┐ │комитета по общим вопросам ├───────┐
└─────────────────────┬────────┘ │ └───┬───────────────────────┘ │
│ │ │ │
┌─────────────────────┴────────┐ │ ┌───┴───────────────────────┐ │
│ Управление планирования │ │ │ Организационно-правовое │ │
│ и аналитической работы │ │ │ управление │ │
└──────┬──────────────────┬────┘ │ └─────┬────────────────┬────┘ │
│ │ │ │ │ │
┌──────┴─────┐ ┌──────────┴────┐ │ ┌─────┴─────────┐ ┌────┴──────────┐ │
│ Отдел │ │ Отдел │ │ │Отдел правовой │ │Организационный│ │
│планирования│ │ аналитической │ │ │ работы, │ │ отдел │ │
│и инвестиций│ │ работы и │ │ │государственной│ └───────────────┘ │
└────────────┘ │прогнозирования│ │ │службы и кадров│ │
└───────────────┘ │ └───────────────┘ │
│ │
┌──────────────────────────────┐ │ ┌─────────────────────────────────┐ │
│ Управление бухгалтерского ├─┘ │Отдел транспорта и хозяйственного│ │
│ учета, отчетности │ │ обеспечения ├─┘
│ и подрядных торгов │ └─────────────────────────────────┘
└──────┬──────────────────┬────┘
│ │
┌──────┴─────┐ ┌──────────┴────┐
│Отдел учета │ │ Отдел │
│и отчетности│ │ подрядных │
└────────────┘ │ торгов │
└───────────────┘
В соответствие с п. 8 Постановления Правительства Саратовской
области от 21 декабря 2007 г. № 444-П основными функциями,
необходимыми для реализации Комитетом возложенных задач, являются:
- осуществление функции государственного заказчика дорожных и мостовых
работ по эксплуатации (содержанию и ремонту) и развитию (реконструкции и
строительству) дорожного комплекса области;
- осуществление строительного контроля по обеспечению безопасности
дорожного движения при строительстве, ремонте, реконструкции и
содержании автомобильных дорог;
- обеспечение проведения конкурсов по размещению заказов на выполнение
работ (услуг) для государственных нужд;
95
- разработка долгосрочных программ, перспективных и годовых прогнозов
технического состояния, планов мероприятий по эксплуатации и развитию
автомобильных дорог;
- рассмотрение претензий граждан, предприятий и организаций по вопросам
состояния автомобильных дорог;
- проведение комплексного анализа и определение тенденций развития
дорожного комплекса области, проведение обоснований и расчетов по
объемам финансирования;
- координация работы организаций, находящихся в сфере его ведения, при
ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера,
выполнение мероприятий гражданской обороны, а также контроль за их
проведением;
- разработка в пределах своей компетенции и внесение в установленном
порядке законопроектов по направлениям деятельности Комитета.
Как уже отмечалось, организационная структура органов управления
транспортом обеспечивается разработкой и утверждением их штатного
расписания, представляющего собой перечень структурных подразделений
органа (с их наименованиями), должностей и их количества (в целом по
органу управления и в структурных подразделениях в особенности),
должностных окладов. Таким образом, штатное расписание устанавливает
организационную структуру органа управления транспортом и объем
денежных средств, необходимых на содержание этого органа. Так, в
соответствие с п. 10.5. Положения о Министерстве транспорта Российской
Федерации министр транспорта утверждает структуру и штатное расписание
Министерства в пределах установленных Правительством Российской
Федерации фонда оплаты труда и численности работников, смету расходов
на содержание Министерства в пределах утвержденных на соответствующий
период ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете.
Норматив штатной численности - это документ, устанавливающий
предельное число лиц, занятых осуществлением функций и полномочий со-
96
ответствующих органов и организаций
112
. Постановлением Правительства РФ
от 6 апреля 2004 г. № 173 "Вопросы Федерального дорожного агентства"
установлена предельная численность работников центрального аппарата
Федерального дорожного агентства в количестве 298 единиц.
Штатный аппарат органов государственного управления транспортом
включает достаточное количество должностей для решения задач стоящих
перед этими органами. Так, в структуру центрального аппарата Министерства
транспорта РФ входят руководство (министр, его заместители) и указанные
выше 11 департаментов.
В зависимости от возложенных задач и выполняемого объема работы
формируется состав аппарата их территориальных органов управления
транспортом (например, Приказом Минтранса РФ от 18 июля 2007 г. № 98
"Об утверждении Типового положения о территориальном управлении
Федерального агентства железнодорожного транспорта" сформировано 7
территориальных управлений Федерального агентства железнодорожного
транспорта – Дальневосточное, Приволжское, Северо-Западное, Сибирское,
Уральское, Центральное, Южное)
113
.
В организации аппарата управления большинства органов учитывается
требование не только полной реализации функций управления, но и опти-
мального управленческого цикла. Органы, которые должны решать сложные
комплексные проблемы обеспечения перевозочного процесса, проектируют
с учетом возможного привлечения к работе большого числа специалистов.
Например, в соответствии с п. 6.4 Положения о Министерстве транспорта
РФ, последнее создает при Министерстве координационные и
совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии),
в том числе межведомственные, в установленной сфере деятельности
112
См.: Старилов Ю. Н. Административное право: В 2-х частях. Часть 2. Книга первая: Субъекты.
Органы управления. Государственная служба. Воронеж. 2001. С. 50.
113
Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 40.
114
См., например, Распоряжение Минтранса РФ от 23 ноября 2006 г. N ИЛ-95-р
"Об образовании Координационного совета по вопросам страхования на транспорте Министерства
транспорта Российской Федерации"//СПС «КонсультантПлюс»; Приказ Минтранса РФ от 3 марта 2006 г.
97
114
. Для
решения научных проблем и задач возможно привлечение научных и иных
организаций, ученых и специалистов.
Структура органов управления транспортным комплексом, штатное
распределение должностей содействует налаживанию системы связей и
контроля решений, определяет роль каждого руководителя и исполнителя.
Для сбора и обработки информации в органах управления создаются
специальные подразделения (архивные, машинное бюро, группы
компьютерного обеспечения) или в штат вводятся должности
вспомогательного персонала: секретари, делопроизводители, диспетчеры.
Аппарат управления транспортом строится с учётом обеспечения необ-
ходимого качества принимаемых решений на коллегиальной основе. Для
этого в Министерстве транспорта РФ, в территориальных органах
государственного управления транспортом, создаются коллегии.
Необходимо отметить, что в период дальнейшего развития рыночных
отношений, усиливающейся интенсивностью экономических процессов,
дифференциацией функций управленческого труда, усложнением в целом
общественных отношений, а вследствие этого возрастанием объема и
сложности государственной деятельности задачу совершенствования
структуры аппарата управления можно считать постоянной
115
.
На наш взгляд, основополагающими задачами, которые должны быть
решены в результате структурных преобразований, являются:
- правовое обоснование формируемой организационной структуры;
- формирование нестандартных структур;
- создание органов функционально-структурного совершенствования.
Остановимся на рассмотрении этих задач подробнее:
№ 28 "Об образовании Экспертного совета по государственно-частному партнерству Министерства
транспорта Российской Федерации"// СПС «КонсультантПлюс.
115
См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право России. М.: Норма,
2007. С. 188; Конин Н.М. Административное право России. М., 2006. С. 371; Совершенствование аппарата
государственного управления. Киев, 1982. С. 130; Бачило И.Л. Организация советского государственного
управления. Правовые проблемы, М., 1984. С. 48;
98
1. Каждая научно обоснованная организационная структура нуждается
в предельно полном правовом обосновании. Рациональное устройство
органа не может поддерживаться в течение продолжительного времени без
надлежащего уровня юридической фиксации всех элементов структуры, в
первую очередь тщательной и четкой регламентации структурных связей и
порядка распределения внутри органа задач, полномочий и ответственности.
Основными нормативными актами, регламентирующими структурно-
штатную организацию управления ТК РФ, являются уставы, типовые
положения об органе управления, должностные инструкции и положения о
должности.
Исследуя возможности создания рациональных организационных
структур в аппарате управления транспортом, следует отметить отдельные
недостатки в правовом регламентировании этого процесса. Во-первых,
нередко принимаются решения о создании какого-либо структурного
подразделения без предварительной разработки положения о нём и
должностных инструкций, что в конечном плане ведет к нестабильности
организационной структуры, неоправданным кадровым перестановкам и т. д.
Во-вторых, не способствует эффективной деятельности органов практика,
когда положение об этих органах на одном участке управленческой
деятельности существует, на другом же отсутствует.
2. Одним из направлений в деле совершенствования организационной
структуры аппарата управления транспорта должно стать более широкое
внедрение программно-целевых структур.
Специфика управления транспортной инфраструктурой в стране
предполагает наличие систематического программно-целевого руководства,
начиная с проведения различного рода социальных мероприятий и кончая
возведением зданий, сооружений для транспортных нужд в России.
Существует необходимость в создании временных нетрадиционных
структур управления, которые бы формировали, регулировали и
координировали все горизонтальные взаимодействия, связанные с
99
реализацией программы. Такими специальными органами являются
оргкомитеты, советы, штабы по проведению транспортных мероприятий. С
дальнейшим развитием этих программно-целевых структур открывается
возможность преодоления ряда недостатков: ведомственной разобщенности,
неоправданного приоритета региональных интересов перед
государственными, а, следовательно, нерационального использования
людских и производственно-технических ресурсов. Кроме того,
использование программно-целевых структур в системе управления
транспортом позволит децентрализовать принятие решений, повысить
оперативность управления.
Представляется, что в зависимости от ответственности и полномочий
руководителя все программно-целевые структуры, входящие в аппарат
управления транспортом, подразделяются на два типа:
- линейный тип, когда руководитель органа отвечает за качество и
сроки исполнения программы, наделяется распорядительными правами;
- функциональной тип, когда руководитель программно-целевой
структуры осуществляет функциональное управление (не имея
распорядительных прав); все его действия являются императивными и
осуществляются через линейных руководителей
116
.
3. Основной задачей, стоящей перед наукой и практикой управления
транспортным комплексом, является создание стабильных организационных
структур, способных реализовать всё множество управленческих функций.
Будучи наиболее устойчивой характеристикой системы, структура
„противостоит" постоянным изменениям компонентов, удерживает эти
изменения в пределах определённого качества. Но жизнь динамична.
Динамизм социальных процессов порождает противоречия между
стабильной формой и мобильными общественными отношениями. Требуется
проведение структурных преобразований, этот процесс осуществляется в два
этапа. На первом этапе противоречие между формой и содержанием может
116
См.: Братановский С.Н. Административное право: Учебник. М., 2003. С. 244.
100
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]