Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовая организация управления транспортным комплексом Российской Федерации. Монография
.pdf
информационной и нормативно-правовой базы, повышением уровня
стандартизации и экономической обоснованности.
Характеризуя далее систему государственного управления
транспортными отношениями, следует отметить, что процесс управления
ими осуществляется постоянно и непрерывно. Благодаря воздействию на
общественные связи, возникающие в данной системе, оперативному
вмешательству с целью устранения неувязок и отклонений достигается
эффект сохранения динамического равновесия всей системы.
В целях обеспечения динамичности процесса управления необходимо
обеспечить и непрерывность поступления нужной информации об объекте в
нужный момент
76
.
Информация необходима не только в самой системе государственного
управления транспортным комплексом, но и для осуществления связей с
другими системами: промышленной, здравоохранения, образования, и т. д.
Этот обмен информацией является обязательным условием существования
системы управления транспорта.
Правовая природа информационного воздействия в управлении
перевозками заключается в передаче от субъекта к объектам управления
совокупности юридических норм, регламентирующих деятельность
последних, определяющих границы возможного или должного поведения
структурных звеньев и отдельных лиц, входящих в состав указанных
объектов77. После получения объектом (транспортным предприятием,
учреждением) информации происходит реализация субъектами своей
компетенции и правовое регулирование достигает своих целей и
воплощается в поведении участников конкретных обеспечительных
организационно-правовых отношений.
При этом следует отметить, что в условиях развития рыночных
отношений управляемые объекты проявляют достаточно интенсивную
76
См.: Братановский С.Н. Административное право России. М., 2003. С. 83.
77
Там же, С. 85.
71
активность. Их активная роль находит свое проявление в наличии обратной
информационной связи. Все вышестоящие звенья аппарата управления
транспортом (руководство отделов, управлений, агентств) должны
располагать информацией, в которой бы отражались изменения,
происходящие в управляемых объектах системы (транспортных
предприятиях, организациях), и которое позволяло бы вносить
определённые коррективы в управленческие процессы.
Характеризуя государственное управление транспортом как имеющее
правовую основу, мы должны отметить и имманентно присущий ему
властный характер этого управления. Механизм воздействия власти находит
свое выражение в том, что совокупная воля субъекта управления подчиняет
себе совокупную волю управляемого объекта. Это воздействие проявляется
в осуществлении распорядительных полномочий от имени государства.
Имея распорядительные полномочия, органы государственного
управления российским транспортным комплексом одновременно являются
и исполнительными, так как вся их деятельность основывается на
взаимосвязи исполнения законов и предписаний и применения с этой целью
определённых властных распорядительных полномочий. Исполнительная и
распорядительная деятельность - основная для аппарата государственного
управления транспортом.
Однако в процессе своей работы органам управления приходится
выступать и в качестве субъектов имущественных отношений,
регулируемых гражданским правом. Чаще всего такие отношения возникают
при заключении гражданско-правовых договоров, связанных с договорами
перевозки, покупкой и арендой транспортных средств, зданий и сооружений
для обеспечения деятельности перевозочного процесса и др.
Кроме того, для обеспечения своей основной деятельности —
организации и управления транспортом - органы управления в этой сфере
вступают в отношения, урегулированные нормами других отраслей
законодательства: конституционного, финансового, трудового и т. д.
72
Если исполнительная и распорядительная деятельность - это
своеобразная форма осуществления управления, то организационная
характеристика наполняет эту форму необходимым содержанием.
Выделение организующего характера управления показывает, чем
занимаются органы управления
78
.
Организационная деятельность в системе управления транспортной
инфраструктурой включает в себя координацию, регулирование и контроль.
Координация придает суммарным усилиям объектов управления
рациональный характер, отличный от того, который мог быть при простом
сложении усилий этих объектов. С развитием материально-технической базы
транспортных предприятий (например, служба такси) значение координации
возрастает, так как возникает задача согласования деятельности отдельных
единиц, входящих в эти образования. При этом следует учитывать, что
координация не является прерогативой лишь субъектов управления.
Объекты системы – транспортные предприятия - не пассивные участники,
они также координируют свои действия.
Совершенствование координации состоит в том, что необходимо
учесть и согласовать интересы всех участников управленческих отношений.
Координация по своему содержанию подразделяется на два вида:
внутреннюю и внешнюю. Первый вид координации находит свое выражение
при осуществлении одним руководящим центром (Министерством
транспорта Российской Федерации) внутренней организационной
деятельности. Внутренняя координация обеспечивает связь элементов
каждой из подсистем, чёткую работу всех объектов управления.
При осуществлении внешней координации не происходит непосредст-
венной организации выполнения функций управления, так как она
осуществляется без вмешательства в оперативную деятельность министерств
и ведомств.
78
См.: Братановский С.Н. Административное право России. М., 2003. С. 90.
73
Координацию высшего и более общего порядка в системе управления
транспортом осуществляют Президент РФ и Правительство РФ. Они обеспе-
чивают разработку и реализацию стратегии государственной политики в
области перевозочной деятельности, её законодательного закрепления и иного
организационного и правового оформления. Например, Постановлением
Правительства РФ от 5 декабря 2001 г.) № 848 утверждена Федеральная
целевая программа «Модернизация транспортной системы России (2002 -
2010 годы)»
79
.
На основе постановлений Правительства РФ создаются некоторые
объекты системы государственного управления ТК. К компетенции
Правительства РФ отнесено установление лицензирования перевозочной
деятельности, утверждение тарифов, порядка осуществления налоговых
платежей, определение порядка разработки, утверждения и введения
государственных транспортных стандартов, а также ряд других функций и
полномочий, вытекающих из норм и требований Конституции РФ,
федеральных законов и соглашений высших органов управления России и
субъектов Российской Федерации по вопросам государственной организации
транспортной системы. Аналогичную координацию в транспортной сфере
осуществляют и исполнительные органы в субъектах Российской Федерации
(правительства, администрации и т. д.).
Другой элемент организующего характера управления -
регулирование, проявляется в тех случаях, когда в системе возникает
нарушение установленных связей между субъектом и объектом.
Регулирование может быть различным, оно зависит от специфики
управляемого объекта (государственные транспортные предприятия,
муниципальные транспортные предприятия, частные транспортные
предприятия, ассоциации и другие объединения, индивидуальные
предприниматели). Формы регулирования могут быть правовыми,
материальными, моральными.
79
СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4895.
74
Регулирование - использование способов и методов управления в процессе организации системы управления транспортом и её функционирования. Регулирование - это установление общеобязательных требований и процедур для объектов – транспортных предприятий (государственные
стандарты, требования к процедуре лицензирования) в целях обеспечения
эффективного порядка управления в области транспорта, безопасности
перевозок, равенства участников перевозочного процесса, основ
демократической конкуренции, прав и свобод граждан.
Результаты реорганизации системы управления транспортом в России
в течение последнего десятилетия дают основание говорить об имеющем
место перераспределении государственно-управленческих функций в этой
области: происходит расширение объектов непосредственного
государственного управления (государственные транспортные предприятия)
и усиливается тенденция государственного регулирования (коммерческие
транспортные предприятия).
Следует отметить, что значение государственного регулирования в
последние годы заметно возросло как в теории80, так и в законодательстве
81
Под этим термином понимается регламентация государством в
законодательных и иных нормативных правовых актах общих требований к
государственной управленческой деятельности, осуществляемой органами
исполнительной власти82. Полный перечень направлений реализации
функции государственного регулирования в сфере транспорта достаточно
велик; укажем лишь некоторые из них: определение правил поведения и
действий посредством нормативного правового акта; установление
80
См.: Старилов Ю.Н. Административное право. В 2-х частях. Часть 1: История. Наука. Нормы.
Воронеж, 1998. С. 179; Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Часть 2.
Административно-правовая организация управления экономикой, социально-культурной и административнополитической сферами. М., 1999. С. 7-9.
81
В рассматриваемом нами случае в соответствие с ч. 1 ст. 4 Кодекса внутреннего водного транспорта
Российской Федерации государственное регулирование в области внутреннего водного транспорта
осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области транспорта непосредственно либо
через его территориальные органы или находящиеся в его ведении государственные организации, а также
другими федеральными органами исполнительной власти в пределах предоставленных им полномочий.
82
См.: Братановский С.Н. Административное право России. М., 2003. С. 97.
75
,
конкретных процедур управления (лицензирование, налогообложение,
регистрация и т. д.); установление механизма контроля требуемых действий,
т. е. осуществление контрольной и координационной деятельности,
реализация надведомственных полномочий; формулирование задач и этапов
управленческой деятельности и т. д.
Непременным элементом организационных начал управления
транспортной отраслью является контроль. Анализ современной
отечественной правовой литературы позволяет сделать вывод о том, что
контроль является самостоятельной государственно-значимой формой
юридической деятельности83. Подконтрольные ведомства (Федеральная
аэронавигационная служба, Федеральное агентство воздушного транспорта,
Федеральное дорожное агентство, Федеральное агентство железнодорожного
транспорта и Федеральное агентство морского и речного транспорта)
систематически подают сведения о своей деятельности в Министерство
транспорта Российской Федерации, где эти сведения обрабатываются. На
основании полученных данных проводится качественный и количественный
контроль функционирования указанных ведомств с дальнейшей целью
устранения недостатков в системе.
Управление транспортной инфраструктурой отвечает принципу
законности, т. е. деятельность органов системы управления основывается на
положениях и требованиях федеральных законов и законодательных актов
субъектов Российской Федерации. Эта деятельность не должна
противоречить и подзаконным нормативным актам, изданными самими
83
См. например Маштакова Е. А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в
Российской Федерации: дис.... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2000; Назаров С. Н. Теоретико-правовые
основы юридической деятельности надзорно-контрольных органов в условиях формирования правового
государства: дис.... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2000; Акопов Л. В. Контроль в управлении
государством (конституционно-правовые проблемы): дис.... д-ра юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2002; Галанина
Л. А. Организационно-правовое обеспечите контроля за исполнением нормативно-правовых актов в
субъектах Российской Федерации: дис.... канд. юрид. наук. М., 2001; Тарасов А. М. Государственный кон-
троль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права. 2002. № 1. С. 26—36;
Ерицян А. В. Государственный контроль за соблюдением законодательства субъектами
предпринимательской деятельности // Государство и право. 2002. № 2. С. 103—108; Гуляев А.
Контролирующие органы в сфере бизнеса // Закон. 2002. № 9. С. 49—56; Грачева Е. Ю. Основные тенденции
развития государственного финансового контроля в Российской Федерации // Правоведение. 2002. № 5. С.
73-80 и др.
76
органами государственного управления транспортом. Иными словами,
управленческая деятельность осуществляется органами только в пределах
предоставленных им полномочий и компетенции. Управление в
рассматриваемой нами системе строится на основе вертикальных
(субординационных, иерархических) и горизонтальных связей и отношений.
В большей мере (учитывая императивность управленческой деятельности)
распространены вертикальные отношения, т. е. отношения строгого
подчинения административной и дисциплинарной власти субъектов
управления. В процессе развития рыночных отношений в транспортной
сфере появились новые формы организации - горизонтальные отношения,
основанные на равенстве участников транспортно-обеспечительных
отношений. В данном случае можно говорить о перераспределении
полномочий между субъектами (исполнительными органами социального
обеспечения и обслуживания) и управляемыми объектами (социальными
учреждениями), заключении административных договоров.
Подводя итог административно-правовому анализу характерных черт и
особенностей государственного управления транспортом в России, можно
дать следующее его определение.
Государственное управление ТК — это целенаправленная,
планомерная, непрерывная деятельность органов государственной
власти, направленная на создание и обеспечение своевременности и
качества морских, речных, воздушных, железнодорожных и
автомобильных перевозок. Эта деятельность проявляется в
исполнительно-распорядительном по форме и организующем по
содержанию воздействии на управляемые объекты ТК и преследует
своей целью обеспечить удовлетворение потребностей современного
общества во всех видах перевозок пассажиров и грузов.
77
§2.2. Правовое регулирование организации и деятельности системы
органов государственного управления транспортом в
Российской Федерации
В процессе управления ТК РФ складываются организационно-
правовые отношения, начиная от деятельности федеральных государственных
органов управления (Правительство Российской Федерации, Министерство
транспорта Российской Федерации) и кончая низовыми объектами системы
управления (транспортными предприятиями всех форм собственности,
индивидуальными предпринимателями, оказывающими транспортные услуги
населению).
Организационная сущность управления транспортом состоит в том, что
с его помощью достигается координация совместной деятельности как
транспортных организаций, так и их служащих, обеспечивающих выполнение
поставленных целей упорядочения отношений между субъектом и объектом
управления, связей между ними.
Для управления характерна как организация каждого звена управления
(внутриорганизационная структура), так и организация отношений между
звеньями (органами) управления (внешнеорганизационные связи). С учётом
анализа действующего законодательства можно выделить следующие
организационно-правовые системы, выступающие в управленческих
отношениях в области транспорта:
• система федерального государственного управления транспортом
(Правительство РФ, Минтранс РФ, другие министерства и ведомства,
реализация некоторых функций которых связана с перевозкой,
транспортировкой и т.д.);
• система государственного регионального управления транспортом;
• система муниципального управления транспортом;
Указанные категории имеют важное значение для общей
характеристики механизма государственного и общественного управления,
78
так как они в значительной степени определяют организационную структуру
и функциональную направленность деятельности транспортных организаций,
уровень правового регулирования транспортных отношений.
В связи с этим в общем механизме правового регулирования указанных
отношений можно выделить:
• деятельность по управлению государственными и муниципальными
предприятиями, входящими в транспортную систему;
• деятельность по государственному межотраслевому регулированию
работы негосударственных предприятий транспортного комплекса, по
развитию сотрудничества с ними и координации их деятельности. При этом
государственное регулирование выражается также путем контроля за
исполнением законодательства, связанного с осуществлением транспортных
перевозок всех видов.
Определяющим для организации российской транспортной системы
является система государственного управления.
На федеральном уровне высшими органами управления транспортом
являются Президент Российской Федерации, Правительство Российской
Федерации, Министерство транспорта Российской Федерации.
Согласно ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент
Российской Федерации определяет основные направления внутренней и
внешней политики государств, обеспечивает согласованное
функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Указы
Президента Российской Федерации, принятые в целях развития
экономических и правовых отношений в области ТК, расширяют и
конкретизируют сферу деятельности на различных видах транспорта
84
.
В соответствии со статьей 14 ФКЗ от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ "О
Правительстве Российской Федерации"
84
См., например, Указ Президента РФ от 8 ноября 1997 г. № 1201 "О совершенствовании структуры
железнодорожного транспорта Российской Федерации"// СЗ РФ. 1997. № 45. Ст. 5171; Морская доктрина
Российской Федерации на период до 2020 года (утв. Президентом РФ от 27 июля 2001 г.//
(http://www.president.kremlin.ru)
85
СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
79
85
, Правительство РФ обеспечивает
единство экономического пространства и свободу экономической
деятельности, свободное перемещение товаров, прогнозирует социально-
экономическое развитие Российской Федерации, разрабатывает и
осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики.
Применительно к транспортной отрасли Российского государства
Правительство Российской Федерации как орган общей компетенции
осуществляет нормативно-правовое регулирование деятельности транспорта,
реализует государственную политику в этой сфере, осуществляет иные
полномочия в данной области
86
.
Рассматривая систему федерального государственного управления
транспортом, необходимо отметить, что новые законодательные акты,
принятые за последние пятнадцать лет, в корне изменили структуру
управления транспортом. Так, Указом Президента Российской Федерации от 9
марта 2004 года № 314 "О системе и структуре федеральных органов
исполнительной власти"
87
Министерство путей сообщения88 было
ликвидировано, а вопросы, регулируемые им, были переданы в ведение
Министерства транспорта Российской Федерации. В соответствие с
Положением о нём
89
Министерство вырабатывает и реализует
государственную политику и нормативно-правовое регулирование в сфере
транспорта.
86
См., например, Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2006 г. № 802 "Об утверждении
Правил предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на
осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории
соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер
социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации"//СЗ РФ. 2007. № 1 (часть II). Ст. 260; Постановление Правительства РФ от 28 мая 2008 г. № 399
"О некоторых вопросах деятельности Министерства транспорта Российской Федерации"//СЗ РФ. 2008. № 22.
Ст. 2576.
87
СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
88
В соответствие с утратившим силу Положением о Министерстве путей сообщения Российской
Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 18 июля 1996 г. № 848 // СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3746)
МПС России являлось федеральным органом исполнительной власти, на который было возложено
проведение государственной политики в сфере железнодорожного транспорта, а также регулирование в
соответствии с законодательством Российской Федерации хозяйственной деятельности железных дорог,
других предприятий и учреждений федерального железнодорожного транспорта, в том числе входящих в
состав железных дорог, в области организации и обеспечения перевозочного процесса.
89
См. Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 395 "Об утверждении Положения о
Министерстве транспорта Российской Федерации"// СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3342.
80
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]