Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовая организация управления транспортным комплексом Российской Федерации. Монография
.pdf
Глава II. Правовое регулирование организации и деятельности
системы управления транспортным комплексом
§2.1. Административно-правовая характеристика системы управления
транспортным комплексом в России
Многогранность и многоаспектность отечественного ТК подразумевает
различные уровни его изучения. В связи с этим представляется необходимым
начать рассмотрение системы управления транспортом России с теоретикоправовых основ.
Система в переводе с греческого — целое, состоящее из частей,
совокупность взаимосвязанных элементов. Смысл слова в данном случае
отражает лишь формальное содержание этой категории. В научной
литературе под системой понимается множество элемент ов,
взаимосвязанных между собой и представляющих целостное единство
55
.
Сущность системной концепции емко выразил А.А. Богданов:
«Организм, организация имеют свою «цель» и сообразно ей устроены...
Организационное целое оказалось на самом деле практически больше простой
суммы своих составных частей, но не потому, что в нем создавались из
ничего новые активности, а потому, что его наличные активности
соединяются более успешно, чем противостоящие им сопротивления»
56
.
В настоящее время учёные выделяют следующие виды управляемых
систем: механические, биологические, социальные
57
.
В механических управление осуществляется совокупностями машин и
технологическими процессами. Объект управления в биологических
системах – процессы, происходящие в живых организмах.
Социальные системы управления относятся к наиболее сложным. В ос-
нове их функционирования лежит управление общностями людей. Со струк-
55
См. например Азаркина В.А. Управленческие принципы. М., 1995. С. 23-24; Гончаров И.Н.
Организация управленческого процесса. Новосибирск, 1996. С. 47-48.
56
См.: Богданов А. А. Тектология (Всеобщая организационная наука). Кн.1. М., 1989. С. 113, 117.
57
См.: Бочаров В.Д. Системность в управлении. М., 2000. С. 13.
61
турно-функциональной точки зрения - это сложная динамическая система с
иерархией подсистем различной сложности и организации. Каждая из этих
систем, являясь компонентом, частью системы более высокого уровня, в
свою очередь заключает в себе собственные системы, которые тоже
подвержены членению
58
.
Система управления транспортом в России - одна из подсистем управ-
ления обществом, имеющая определённую внутреннюю организацию и
функции, связь с другими системами и перспективы дальнейшего развития.
Она представляет собой комплекс подсистем более низкого класса,
элементов управления и их отношений, закономерно связанных в единое
целое, которое имеет свойства, отсутствующие у его частей. Она
характеризуется следующими признаками:
- представляет собой целостный комплекс взаимосвязанных элементов;
- является подсистемой более сложной системы управления единым
хозяйственным комплексом, способствуя выполнению функции установления необходимой связи потребителей транспортных услуг с их производителями (транспортными предприятиями);
- находится в единстве с окружающей средой и в то же время относительно самостоятельна по отношению к ней, так что они влияют друг на друга;
- имеет внутренние (между частями системы) и внешние (между
системой и окружающей средой) связи; иерархическую структуру,
определяемую составом элементов, подсистем и их связей и состоящую из
ряда уровней управления - относительно обособленных структурных
образований, различающихся по своему статусу (правам и обязанностям);
- обладает определёнными устойчивыми свойствами;
- способна изменяться сообразно изменившийся действительности, т.е.
способна к развитию и самосовершенствованию.
58
См.: Братановский С. Н. Административное право России. М., 2003. С. 56.
62
Система управления транспортом включает: цели, субъект, объект и их
связи, принципы, функции, методы, информацию, процесс, технологию, организационную структуру.
Исследуемой нами системе транспортного управления присуще
наличие двух взаимосвязанных элементов: управляющего (субъекта) и
управляемого (объекта). В качестве субъектов выступают органы
государственного и муниципального управления транспортом. Объекты
системы управления транспортным комплексом России – юридически и
организационно оформленные коллективы людей: предприятия и ор-
ганизации (индивидуальные предприниматели), осуществляющие
пассажирские и грузовые перевозки, предприятия, входящие в отраслевую
систему (технический и обслуживающий комплексы), различные
образовательные учреждения, осуществляющие подготовку специалистов в
сфере транспорта и т.д.
Определяющим в сочетании «система управления» является категория
«управление». Поэтому представляется целесообразным прежде всего
остановиться на выяснении этой научной категории. Управление – это всегда
воздействие. Подведение под него стихийного действия природных и
социальных сил, а также механизмов саморегуляции приводит к искажению
сути управляющего воздействия. А суть в том, что управляющим источником
компонентов выступает человек. Самые сложные автоматизированные
системы управления, которые приводятся в действие компьютером и без
прямого участия человека, создаются и программируются человеком.
Управляющее воздействие означает, прежде всего, сознательное начало,
момент непременной связи управления с человеком. Управляющее
воздействие — это практическая деятельность, специфический вид труда,
совершение действий административно-правового свойства, направленное на
исполнение законов, создание правовых актов, их реализацию и проведение
организационных мероприятий. Однако термин «деятельность» не раскрывает
до конца социальную сущность управления, его специфическое место и роль
63
в жизни людей. Поэтому можно управляющее воздействие характеризовать и
как отношение (субъектно-объектное), входящее в систему общественных
отношений. В иерархии общественной структуры это отношение, как
правило, вертикальное по характеру и связано с наличием у вышестоящей
стороны возможности властно выражать и осуществлять свою волю. В
юридической науке внимание обращается преимущественно на правовую
форму управляющего воздействия
59
.
Управление транспортным комплексом, как и всей социально-
экономической сферой в России носит целенаправленный характер. Касаясь
этого аспекта, весьма точное определение дал Г. В. Атаманчук: управление -
это целеполагающее, т.е. сознательное, продуманное, организующее и
регулирующее воздействие людей на собственную общественную
жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно
(в форме самоуправления), так и через специально созданные органы и
структуры (государственные органы, политические партии, общественные
объединения, предприятия, общества, союзы и пр.)
60
.
Представители кибернетической науки определяют управление как
перевод объекта (какой-либо системы) в новое состояние или изменение
состояния объекта управления для достижения целей системы
61
.
Несколько иное, но отвечающее современным реалиям Российского
государства определение управления предлагает С. В. Новиков. Управление,
по его мнению, есть целенаправленное, постоянно осуществляемое
воздействие органа или компетентного должностного лица на конкретную
область общественных отношений, претворяющее в жизнь рациональные
идеи и обеспечивающее надлежащее функционирование управляемого
объекта
59
См.: Глазунова Н.И. Система государственного управления. М., 2002. С. 10-11.
60
См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2000. С. 29-30.
61
См.: Кибернетический словарь/ Под ред. В. М. Глушкова. Киев, 1979.
62
См.: Новиков С.В. Системообразующие факторы управленческого процесса. Самара, 2006. С. 45.
64
62
.
Между тем, основополагающее воздействие на административно-
правовые отношения в сфере транспорта оказывает государственное
управление.
В научной литературе и практике нет однозначного понимания термина
«государственное управление». Одни толкуют его расширительно, как
практическое организующее и регулирующее воздействие государства на
общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения,
сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу
63
, другие как
деятельность госаппарата по регулированию общественных отношений, по
управлению как общественными, так и собственными делами
64
.
Встречается и более узкое толкование государственного управления.
Профессор В. М. Манохин сводит его к организующей, исполнительно-
распорядительной деятельности органов государства, осуществляемой на
основе и во исполнение законов и состоящей в повседневном практическом
выполнении функций
65
.
По нашему мнению, отождествление сферы государственного
управления со сферой функционирования исполнительной власти явно сужает
объект понятия. Оно определяется не столько по объекту и содержанию
управляющего воздействия, сколько по действующему в его пределах
субъекту. Государственное управление – это вся деятельность государства по
организации государственных органов их связей и функционирования.
Отсюда и широкий предмет политического и государственного воздействия
66
.
А. И. Радченко предлагает свое понимание государственного
управления как деятельности «исполнительно-распорядительного органа по
воздействию на объект управления для его перевода в состояние,
необходимое для достижения цели соответствующего территориального
образования, посредством принятия правовых актов, организации и контроля
63
См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 38
64
См.: Курашвили Б.Н. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С. 99.
65
См: Советское административное право/ Под ред. В.М. Манохина. М., 1977. С. 13.
66
См.: Глазунова Н.И. Система государственного управления. М., 2002. С. 12-13.
65
исполнения этих актов и актов органов законодательной (представительной)
власти»67. Представляется, что данная трактовка не совсем отвечает «духу»
конституционной установки на суверенность народа в организации
государственной власти. Определение государственного управления через
влияние только сверху вниз не раскрывает сути государственного управления.
Об этом вполне определенно высказывались отечественные государствоведы
еще в 80-е годы прошлого столетия. Так, Г. В. Атаманчук в работе «Сущность
государственного управления» подчеркивал: «... для социальных систем в
отличие... от технических характерно органическое единство субъектов и
объектов управления, их переплетение, относительность, перемена ролями»
68
Б. Н. Курашвили чуть позже заявлял: «Начинать нужно с теории
государственного управления. Пришло время распроститься с односторонним
представлением о государственном управлении и принять форму
сотрудничества»
69
.
Будучи сложной по своей структуре правовым явлением, российская
система государственного управления ТК имеет не одну, а много связанных
между собой целей.
Определение целей - первооснова, которой подчинено
функционирование систем управления, начиная с разработки задач и
формирования их структур и кончая оценкой результатов деятельности
(соответствие достигнутого поставленным целям)
70
.
.
Разделение целей в системе управления - сложная проблема. В теории
управления процесс ранжирования целей осуществляется с помощью
метода, который называется «дерево целей». На практике выбор цели
действий имеет исключительно важное значение в деятельности
67
См.: Радченко A.M. Основы государственного и муниципального управления: системный подход.
Ростов н/Д, 1997. С. 22.
68
См.: Атаманчук Г. В. Сущность государственного управления. М., 1980. С. 40.
69
См.: Курашвили Б. Н. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С.71.
70
См.: Братановский С.Н. Административное право России. М., 2003. С. 68.
66
руководителя или организации управления, так как правильно выбранная
цель определяет успешное решение задач
71
.
Управление, ориентированное на достижение конкретных целей, назы-
вается программно-целевым. Этот вид управления все шире применяется в
сфере развития транспортного комплекса
72
.
Цели государственного управления транспортом взаимно дополняют
друг друга, но в то же время имеют различную направленность. Однако по
своей общественной природе они не противоречивы, так как отражают
различные стороны главной цели управления транспортом в России –
выработка и применение системы мер, направленных на предупреждение
аварийных ситуаций, обеспечение прав и законных интересов человека и
гражданина при осуществлении всех видов перевозок, организацию
надлежащих условий труда работников транспортной отрасли.
Главная цель управления распадается на производные (подцели)
различного порядка, которые ставятся перед субъектом управления.
Анализ содержания правовых актов органов управления ТК РФ
73
положений, регламентирующих деятельность транспортных предприятий и
организаций
74
позволяет определить наиболее важные подцели управления
транспортной инфраструктурой, которые могут быть классифицированы следующим образом: 1) экономические; 2) социальные; 3) производственно-
71
См.: Бочаров В. Д. Системность в управлении. М., 2000. С. 72.
72
См., например, Стратегия развития транспорта Российской Федерации на период до 2010 года
(Утверждена приказом Минтранса РФ от 31 июля 2006 г. № 94// Российский транспорт: перспективы
развития. М., 2007)
73
См. например: Указ Президента РФ от 16 мая 1996 г. № 732 «О дальнейшем развитии
железнодорожного транспорта Российской Федерации» //СЗ РФ. 1996. № 21. Ст. 2471; Постановление
Правительства РФ от 18 мая 2001 г. № 384 «О Программе структурной реформы на железнодорожном
транспорте» //СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2366; Распоряжение Минтранса РФ от 3 февраля 2003 г. № НС-4-р "О
разработке нормативных правовых актов в развитие Кодекса внутреннего водного транспорта в 2003 году" //
Российский транспорт: перспективы развития. М., 2007; Решение о Концепции согласованной транспортной
политики государств - участников СНГ на период до 2010 года (Астана, 15 сентября 2004 г.)// Российский
транспорт: перспективы развития. М., 2007. и др.
74
См. например: Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 173 "Вопросы Федерального
дорожного агентства"// СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1465; Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г.
№ 396 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта"//СЗ РФ. 2004. № 32
Ст. 3343.
67
,
трудовые; 4) интеграционные; 5) инновационные; 6) обеспечительные; 7)
правовые; 8) информационные.
По значимости: 1) стратегические; 2) тактические; 3) оперативные.
По срочности: 1) краткосрочные; 2) среднесрочные 3) долгосрочные.
Анализ практики, изучение специальных работ
75
позволяет сделать
вывод о том, что для достижения указанных целей перед системой
управления транспортом России стоит необходимость решения ряда
международных, общефедеральных и региональных задач:
1) Международные:
- развить международный транзит через территорию Российской
Федерации с использованием международных транспортных коридоров;
- повысить конкурентоспособность отечественных перевозчиков и
увеличение их доли на мировом рынке транспортных услуг;
- обеспечить развитие экспорта транспортных услуг и создание
благоприятных условий для отечественных транспортных операторов на
международных рынках транспортных услуг;
2) Общефедеральные:
- организовать правовую основу для реализации инвестиционных
проектов, особо значимых для ликвидации узких мест и недостающих звеньев
в транспортной инфраструктуре;
- обеспечить ценовую доступность социально значимых транспортных услуг
для населения с низкими доходами, инвалидов, пенсионеров, учащихся;
- создать государственно-общественную систему контроля
деятельности предприятий транспорта всех типов и видов собственности.
- развить транспортную систему в интересах обеспечения задач в
области обороны и безопасности государства.
75
См. например: Макеев В.А. Экономические проблемы развития транспортной системы региона и их
решение. Дисс…д-ра экономических наук. М., 2002; Куренков П.В., Котляренко А.Ф. Внешнеторговые
перевозки в смешанном сообщении. Самара: СамГАПС, 2002; Мордовченков Н.В. Методологические основы
совершенствования функционирования современной инфраструктуры (региональный аспект). Н.Новгород:
ННГУ, 2002; Об итогах деятельности транспортного комплекса, геодезии и картографии в 2005 году и
задачах на 2006 год (информационно-аналитический обзор). Минтранс РФ, 2006.
68
- координировать действия по обеспечению антитеррористической
безопасности на транспорте;
- координировать действия по использованию транспорта в целях
защиты населения и территорий в части гражданской обороны, при
чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, а также при
ликвидации их последствий с одновременным недопущением создания
чрезвычайных ситуаций вследствие эксплуатации транспортной
инфраструктуры;
- обеспечить единое административно-правовое и информационное
пространство, создать систему законов и иных нормативных правовых актов
в области регулирования транспорта, которая бы органически объединяла
федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской
Федерации, а также на основе договоров более четко разграничить права и
обязанности России и её субъектов в сфере транспортного обслуживания;
- повысить качество перевозки пассажиров и грузов, развить правовую
базу для добросовестной конкуренции на рынке транспортных услуг;
- развить инновации на транспорте, внедрение наиболее эффективных
технологий перевозок грузов и пассажиров;
- развить социальное партнерство на транспорте;
- развить программно-целевой механизм управления и
финансирования транспортной инфраструктуры, стимулировать смешанное
частно-государственное финансирование системы транспортных услуг и
объектов;
3) Региональные:
- стимулировать самостоятельность транспортных предприятий в
выборе стратегий развития, содержания реализуемых программ и услуг,
финансово-хозяйственной деятельности.
- повысить эффективность управления региональной системой грузовых
и пассажирских перевозок при минимизации затрат;
69
- обеспечить круглогодичный доступ к опорной транспортной сети по
дорогам с твердым покрытием для сельских населенных пунктов, в которых
проживает значительная часть населения страны.
Указанные цели и задачи в системе управления российским
транспортом достигаются на основе реализации плана, который
устанавливает последовательность частных задач и увязывает их между
собой.
Плановость управления дает возможность, исходя из выявленных зако-
номерностей развития ТК РФ, наиболее полно удовлетворять потребности
современного общества в транспортных услугах, в их объеме и качестве,
обеспечивать стабильное движение всех видов транспортных средств,
осуществлять строительство объектов транспортного назначения.
Плановость пронизывает всю функциональную деятельность органов
управления транспортом.
Планирование - это определение направлений, пропорций, темпов, ко-
личественных и качественных показателей развития тех или иных процессов
в системе государственного управления транспортным комплексом. В
процессе реализации планирования создаются программы, различные
стратегии по развитию отношений в сфере грузовых и пассажирских
перевозок.
В общем виде разработку плана можно свести к решению четырех
крупных проблем: 1) определение потребностей и интересов в развитии ТК
на планируемый период времени и формирования на этой основе целей и
задач; 2) разработка путей развития всех видов транспорта и темпов роста
его основных рабочих показателей; 3) определение потребностей в материально-технических условиях и трудовых ресурсах; 4) установление форм и
методов контроля за выполнением планируемых мероприятий или задач.
На наш взгляд, эффективность планирования в сфере предоставления
транспортных услуг на морском, речном, железнодорожном, воздушном и
автомобильном транспорте в России тесно связана с совершенствованием
70
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]