Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основные направления деятельности Федеральной миграционной службы России. Вопросы теории и практики. Учебное пособие для студентов, обучающихся по спе
.pdf
Т.А. Прудникова, А.Л. Миронов, С.А. Акимова
Основные направления
деятельности
Федеральной миграционной
службы России
Вопросы теории и практики
Под редакцией
заслуженного юриста РФ,
доктора юридических наук, профессора А.С. Прудникова
Рекомендовано Учебнометодическим центром
«Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия
для студентов высших учебных заведений, обучающихся
по специальности 030501 «Юриспруденция»
Рекомендовано Научноисследовательским институтом
образования и науки в качестве учебного пособия
для студентов высших учебных заведений, обучающихся
по специальности 030501 «Юриспруденция»
Закон и право Москва
2017
ÓÄÊ 325:34(470+571)(075.8)
ÁÁÊ 67.401.133.121(2Ðîñ)ÿ73
Ï68
заслуженный ю
доктор юридических наук, профессор А.М. Кононов
заслуженный юрист России,
доктор юридических наук, профессор Ю.В. Герасименко
Рецензенты:
рист России,
кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор,
Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники
Прудникова, Татьяна Анатольевна.
Ï68 Основные направления деятельности Федеральной миграци-
онной службы России. Вопросы теории и практики: учеб. пособие для студентов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Т.А. Прудникова, А.Л. Миронов, С.А. Акимова;
под ред. А.С. Прудникова. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и
право, — 223 ñ.
2017.
I. Миронов, Артур Левонович.
кимова, Светлана Ана
II. À
тольевна.
ISBN 978-5-238-02362-5
Агентство CIP РГБ
рационный учет рассматривается как основа обеспечения кон-
Миг
ституционных прав и свобод человека и гражданина. Раскрывается административно-правовой механизм регулирования трудовой миграции в
Российской Федерации, определяется статус трудящихся-мигрантов в
нормах права. Анализируется механизм реализации и защиты прав проживающих за рубежом соотечественников, имеющих и не имеющих российское гражданство.
Для студентов и преподавателей юридических вузов, а также специалистов в области социальной и миграционной политики.
ÁÁÊ 67.401.133.121(2Ðîñ)ÿ73
ISBN 978-5-238-02362-5
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2013
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (ФЗ ¹ 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.).
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного
разрешения издательства.
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2013
Введение
Исследование вопросов административно-правового регулирования миграционных процессов и деятельности ФМС России
имеет методологическое значение для совершенствования норм
и процедур, направленных на упорядочение условий миграции
населения с учетом обеспечения национальной безопасности,
соблюдения прав и свобод человека и гражданина.
Проблемы миграции населения существуют во всех государствах. Возможность ее регулирования без нарушения прав,
включая конституционные права граждан, иностранных граждан
и лиц без гражданства, является одной из основных и сложнейших задач государства. Для современной России эта проблема
имеет особое значение.
Международные миграционные процессы являются частью
современных глобальных процессов в экономической, политической, культурной и иных сферах. Миграция, ее различные виды являются проблемой межгосударственного значения,
влияющей на процессы формирования взаимоотношений между
различными странами и регионами мира.
Миграционные процессы оказывают существенное влияние
на различные стороны общественной жизни, явления, непрерывно происходящие в политике, идеологии, религии, культуре,
нравственности.
Среди социально-экономических явлений миграция людей
наиболее чувствительна к происходящим в стране и за рубежом
переменам. Для реализации ее компенсирующей роли в преодолении кризисных явлений в сфере демографии наиболее интенсивные потоки мигрантов присущи процессам иммиграции,
внешней трудовой миграции, расселения, вынужденной миграции, а также нелегальной миграции.
Обеспечение прав и свобод граждан Российской Федерации,
иностранных граждан и лиц без гражданства является важным
как для развития экономики, так и для общественно-политической жизни страны. Именно в свободном и справедливом
обществе каждый законопослушный гражданин вправе требо-
3
вать для себя надежных правовых гарантий и государственной
защиты, так же как и любой человек, преступивший закон,
должен знать о неотвратимости наказания.
В своей статье «Россия: национальный вопрос» В.В. Путин
очень правильно указал на основные направления в сфере миграции, в частности:
• повышение качества миграционной политики государства;
• активная помощь в развитии внутренней миграции;
• укрепление судебной системы и строительство эффектив-
ных правоохранительных органов;
• укрепление цивилизационной интеграции и социализации
мигрантов;
• улучшение интеграции на постсоветском пространстве как
реальной альтернативы неконтролируемых миграционных
1
потоков
.
Однако, как показывает изучение практики, продолжает
иметь место динамика миграции в Российскую Федерацию.
Так, по данным Центрального банка данных по учету иностранных граждан ГИСМУ ФМС России, за 2011 г. и начало
2012 г. на территорию Российской Федерации въехало свыше
13,6 млн иностранных граждан, что на 15,63% больше, чем
2
çà 2010 ã.
(11,7 млн человек). Количество пересечений иностранными гражданами Государственной границы Российской Федерации составило 41,1 млн. Выехало с территории
Российской Федерации около 11,7 млн иностранных граждан
(АППГ — 9,8 млн, или + 18,98%). Наибольшее число иностранных граждан на территорию Российской Федерации
прибывает из стран СНГ, которые фактически занимают всю
первую десятку лидеров, — это граждане Украины (21,28%),
Узбекистана (13,86%), Казахстана (10,88%), Таджикистана
(6,61%), Азербайджана (6,21%), Молдовы (4,66%), Киргизии
3
(3,73%) и Армении (3,15%)
.
Все это требует улучшения системы миграционного учета
въезда, выезда и пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации, которая находится в процессе со-
1
Путин В.В. Россия: национальный вопрос // Российская газета. 2012. 23 января.
2
Далее — АППГ.
3
Ñì.: Итоги деятельности ФМС за 2011 год по основным направлениям дея-
тельности.
4
вершенствования. Наличие нерешенных проблем существенно
влияет на эффективность реализуемой государственной миграционной политики, в целом на перспективы социальноэкономического и демографического развития Российской Федерации.
В сборе и подготовке аналитического материала принимал
участие соискатель Московского университета МВД России Ю.А. Иванченко. При подготовке учебного пособия использовались труды И.Н. Барцица, В.А. Волоха, О.Д. Воробьевой,
И.С. Ереминой, Ж.А. Зайончковской, А.В. Земсковой, Н.Н. Зинченко, И.М. Зраевой, В.Я. Кикотя, В.А. Коробеева, С.Е. Метелева,
А.С. Прудникова, К.О. Ромодановского, В.Д. Самойлова, О.Е. Сокольцовой, М.Л. Тюркина и др.
5
Глава 1
Миграционный учет
в Российской Федерации
и пути его совершенствования
После изучения данной главы студент будет
знать:
• понятие и сущность миграционного учета иностранных
граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации
• особенности отношений, возникающих при осуществле-
нии учета перемещений иностранных граждан и лиц без
гражданства, связанных с их въездом в Российскую Федерацию, транзитным проездом через территорию Российской Федерации, передвижением по территории Российской Федерации при выборе и изменении места пребывания или жительства в пределах Российской Федерации либо выездом из Российской Федерации
• основные элементы правового статуса органов мигра-
ционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства
• цели, принципы и правовую основу миграционного учета
• гарантии соблюдения прав человека и обеспечения инте-
ресов государства при осуществлении миграционного
учета
• ответственность за нарушение законодательства Россий-
ской Федерации о миграционном учете
уметь:
• проводить анализ структурных элементов правового стату-
са органов, осуществляющих миграционный учет
• раскрыть роль органов, осуществляющих миграционный
учет, и их значение в государственном механизме
6
владеть:
• навыками сбора, анализа и оценки информации, имеющей
значение для реализации правовых норм, регламентирующих особенности правового статуса органов, осуществляющих миграционный учет
1.1. Административноправовые формы
реализации миграционного учета
Осуществление миграционного учета необходимо рассматривать через проблему функционального анализа деятельности органов государственной власти. Это позволяет «заглянуть внутрь»
механизма миграционного учета, получив при этом ответы по
меньшей мере на следующие вопросы: каким образом и при
помощи каких средств осуществляется процесс постановки и
снятия с учета мигрантов; каков уровень конституционноправовой защиты и соблюдения конституционных прав мигрантов при реализации данного механизма; чем обусловлено социально-преобразующее, превентивное, коррелирующее, сдерживающее, принуждающее проявление государственной политики
в данной сфере. Тем самым становится возможным осмыслить
суть механизма
По мнению Т.И. Леонидовой, категория «механизм» заключается в том, что при ее помощи можно показать и объяснить
любое направление деятельности государства как динамичную,
активную, фактически осуществляемую государством деятельность. Категория «механизм» позволяет проникнуть внутрь явления, посмотреть на организацию, а главное — на действие его
структурных элементов, «узлов и деталей». Другими словами,
механизм реализации миграционного учета сообщает им подвижность и социально-преобразующий характер, «воодушевляет» статичную по своей сути категорию «направление деятельности», поскольку знание направления отнюдь не означает движения по нему
1
осуществления миграционного учета.
2
.
1
Термин «механизм» в «Словаре русского языка» С.И. Ожегова определен как
система, устройство, определяющее порядок какого-либо вида деятельности, а в
«Словаре иностранных слов» — как внутреннее устройство, система чего-либо,
совокупность состояний и процессов, из которых складывается какое-либо явление (см.: Словарь иностранных слов. М., 1988. С. 309).
2
Леонидова Т.И. Содержание миграционной функции государства: теоретические
аспекты // Представительная власть. 2007. ¹ 2. С. 42.
7
С содержательной точки зрения понятие механизма вне за-
1
висимости от указания конкретного объекта
представляется как
рассматриваемая в единстве и динамике совокупность методов,
принципов, правовых и организационных средств, определяющих порядок осуществления какого-либо вида деятельности.
Соответственно под механизмом реализации миграционного
учета следует понимать совокупность взятых в единстве взаимосогласованных методов, принципов, правовых и организационных средств реализации миграционного учета, определяющих
порядок постановки и снятия с учета иностранных граждан и
лиц без гражданства. С позиции конституционного права такой
механизм охватывает совокупность гарантированных конституционным законодательством методов, принципов организационных и правовых средств реализации миграционного учета,
при котором обеспечивается соблюдение конституционных прав
мигрантов. Его назначение — создание оптимальных условий
для эффективного использования мигрантами предоставленных
им прав и надлежащего использования обязанностей.
В соответствии со ст. 4 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», ст. 1 «Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту
пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» институт учета пространственных перемещений мигрантов выступает в качестве основного средства, при помощи
1
В юридической литературе используются такие понятия, как конституционноправовой механизм защиты прав человека (Шаймарданов К.Д. Конституционноправовой механизм защиты основных прав человека и гражданина в Российской
Федерации и ее субъектах: на примере Республики Татарстан: Дис. ... канд.
юрид. наук. Казань, 2003; Леонтьев Д.В. Конституционно-правовой механизм
обеспечения защиты прав человека и гражданина в процессе осуществления
правоприменительной деятельности: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004),
конституционно-правовой механизм реализации прав личности (Мордовец А.С.
Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина.
Теоретико-правовое исследование: Дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 1996),
механизм социально-правовой защиты прав человека, конституционно-правовой
механизм вынужденной миграции (Губина О.В. Вынужденная миграция в
Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: Дис. ... канд.
юрид. наук. М., 2004), конституционно-правовой механизм осуществления
внешней политики (Павлов Е.Я. Конституционно-правовой механизм осуществ-
ления внешней политики Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М.,
2004), конституционно-правовой механизм приобретения российского гражданства гражданами государств — участников СНГ (Баронина Е.Ю. Конституционно-правовой механизм приобретения российского гражданства гражданами госу-
дарств — участников СНГ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007).
8
которого обеспечивается реализация ими своих прав и свобод, а
также исполнение ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом.
Соответственно и административно-правовой механизм реализации учета территориальных перемещений мигрантов направлен на создание оптимальных условий для эффективного
использования ими (мигрантами) своих прав и надлежащего использования обязанностей. В первую очередь данный институт
выбран в качестве основного средства, при помощи которого
обеспечивается реализация права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Поэтому мы ведем речь об
административно-правовом механизме осуществления миграционного учета. Это означает, что такой механизм должен не
только отвечать требованиям эффективного государства, но и
быть устроен таким образом, чтобы действия и решения государственных органов и должностных лиц в полной мере соответствовали положениям главы второй Конституции РФ, действующим международным стандартам в этой области.
Миграционная деятельность современного государства —
объективно необходимая составляющая во всем механизме его
функционирования. Эта проблема в одинаковой мере касается
абсолютного большинства государств, причем вне зависимости
от уровня социально-экономического развития, иных факторов
привлекательности. Различие заключается не в отсутствии миграции, а в ее видах. Однако для любой страны выстраивание
миграционной политики, адекватной характеру происходящих в
ней миграционных процессов, входит в число предписанных
государству функций, от осуществления которых оно не в силах
отказаться.
В определении функций государства нет разногласий как
среди теоретиков, так и среди практиков отраслей права. Подчеркивается, что функции государства — это главные социально
значимые направления деятельности государства на конкретном
историческом этапе, а не любая его деятельность, поскольку она
чрезвычайно многообразна и разнопланова. К существенным
признакам функций государства относятся:
• устойчиво сложившаяся предметная деятельность государ-
ства в важнейших сферах общественной жизни;
• непосредственная связь между сущностной характеристи-
кой государства и его социальным назначением, которая
(связь) реализуется в деятельности государства;
• направленность деятельности государства на выполнение
9
крупных задач и достижение целей, встающих на каждом
историческом этапе развития общества;
• определенные формы реализации функций государства
(чаще всего правовые), связанные с применением особых,
в том числе властно-принудительных, методов
1
.
С этим связано выделение в качестве самостоятельного направления деятельности государства миграционной функции
государства, которая в целом подразумевает управление социальными потоками в интересах государства и общества.
По справедливому замечанию большинства ученых, каждая
функция государства имеет свой объект (предмет), объектную
направленность, ибо беспредметных функций не существует
2
.
Система миграционных отношений является очень сложной
и противоречивой, именно в ней категория «эффективное государство» приобретает реальное, практическое значение. Миграционная сфера — универсальное мерило, позволяющее дать довольно точную оценку социальной, демографической и экономической работе государства. Миграция оказывает значительное
влияние на глобальную политическую и социально-экономическую ситуацию, особенно в тех странах, которые испытывают
давление иммиграционных потоков, где миграционная сфера
является одной из составляющих национальной безопасности
государства.
Управление в сфере миграции как элемент регулирования
социальных процессов детерминировано эволюционно возрастающими потребностями общества в сфере экономики, демографии, геополитики, семейной политики, культуры и науки.
С правовой точки зрения это обусловлено идеологией правового государства, где человек, его права и свободы являются
высшей ценностью, что подразумевает соответствующую автономность личности в вопросах личного благополучия и жизнедеятельности.
В настоящий момент, рассматривая миграционную деятельность государства, необходимо признать, что социально-политические условия, в которых формировалась данная сфера, претерпевают существенные изменения под влиянием увеличиваю-
1
Подробнее см.: Морозова Л.A. Проблемы современной российской государст-
венности. М., 1998. С. 35.
2
Ñì.: Черноголовкин Н.В. Теория функций социалистического государства. М.,
1970. Ñ. 18—23; Морозова Л.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 34; Проблемы теории государства и
права: Учеб. пособие / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2002. С. 161; Байтин М.И.
Сущность и основные функции социалистического государства. М., 1979. С. 191.
10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]