Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основные направления деятельности Федеральной миграционной службы России. Вопросы теории и практики. Учебное пособие для студентов, обучающихся по спе
.pdf
правового воздействия обусловливают специфику проявлений
международно-правовых средств и в самом механизме международного правового воздействия на соответствующие общественные отношения.
Административно-правовой механизм отражает:
• существенные черты трудящихся-мигрантов, их основные
права и свободы;
• цель правового государства, направленную на создание ус-
ловий для достижения благосостояния каждого, обеспечение равных возможностей для раскрытия творческого потенциала в труде;
• осуществление общественного порядка и безопасности,
гарантий прав и свобод индивида как главной задачи правового государства.
Методологическая конструкция основных прав трудящихсямигрантов в административно-правовых источниках требует переосмысления многих понятийных аспектов административноправового механизма. Остановимся лишь на некоторых из них.
Концептуальные положения системы административно-правового механизма регулирования трудовой миграции населения
базируются на нормах международного права, законодательстве
и международных соглашениях, в соответствии с которыми
обеспечение реализации прав и свобод трудящихся-мигрантов
является одним из важных направлений государственной деятельности.
Государство призвано играть решающую роль в организации
административно-правового регулирования трудовой миграции.
Социальная ценность этой охраны определяется рядом существенных обстоятельств. Она представляет собой наиболее действенный путь борьбы с нарушениями, прежде всего потому, что
обеспечивает выявление и устранение их корней, истоков.
В значительной мере это упреждение самой возможности совершения нарушений основных прав и свобод. В процессе охраны противоправные факторы могут подвергаться воздействию,
когда они еще не набрали силы и поэтому легче поддаются устранению.
Наряду с этим арсенал средств при регулировании трудовой
миграции от посягательств позволяет прервать противоправную
деятельность, не допускать наступления вредных последствий от
посягательств на общественные отношения, связанные с их реа-
81
лизацией. Административно-правовой механизм дает возможность решать задачи борьбы с нарушениями наиболее гуманными способами, с наименьшими издержками для общества, без
включения на полную силу сложного механизма уголовной юстиции и без применения такой формы государственного принуждения, как уголовное наказание.
Остановимся на одном из элементов административноправового механизма регламентации трудовой миграции.
Миграция в целях трудоустройства более 80 лет назад стала
объектом правового регулирования. С тех пор под эгидой Организации Объединенных Наций был принят ряд актов, направленных на защиту прав, законных интересов и достоинства тех,
кто осуществляет профессиональную деятельность за пределами
стран происхождения.
Записанное в Уставе ООН положение о том, что одна из
главных целей организации — развитие прав человека — налагает на страны, принявшие это положение, обязательство не только соблюдать права человека, но и разрабатывать стандарты в
этой сфере. Наиболее важным документом при этом стала Âñå-
общая декларация прав человека, разработанная Комиссией и
принятая в 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН.
Международный пакт о гражданских и политических правах
гласит о том, что трудящиеся-мигранты не должны лишаться
права поддерживать свою культуру, исповедовать свою религию
и пользоваться своим языком. В нем также закрепляется ограничение на высылку иностранцев, законно находящихся на территории государств — участников Пакта (ст. 13); запрещены выступления в пользу национальной, расовой или религиозной
ненависти, представляющие собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию (ст. 20).
Помимо общих документов, ООН были приняты нормативные акты, обеспечивающие защиту мигрантов от дискриминации в отдельных сферах. Так, в 1965 г. была принята Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации. При
этом Комитет ликвидации расовой дискриминации уделяет
большое внимание тому, чтобы национальные законодательства и практическая деятельность стран-участников соответствовали Конвенции. В частности, применительно к мигрантам вызывала сложность трактовка ст. 1 (п. 2), в которой говорится о
том, что настоящая Конвенция не применяется к различиям,
82
исключениям, ограничениям или предпочтениям, которые государства — участники настоящей Конвенции проводят или
делают между гражданами и не гражданами.
Целый ряд международных актов касается случаев, в которых права человека нарушаются в связи с его принадлежностью
к какой-либо социальной группе. При этом подчеркивается, что
группы людей, желающие сохранить свою идентичность, не
должны подвергаться насильственной ассимиляции, сегрегации
или дискриминации.
Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него, вступившая в силу в 1961 г., запрещает любые
действия, направленные на полное или частичное уничтожение
национальной, этнической, расовой или религиозной группы.
18 декабря 1990 г. Генеральная Ассамблея приняла Международную конвенцию о защите прав всех трудящихся мигрантов
и членов их семей
1
, ставшую результатом десятилетий работы
специальной рабочей группы ООН. Эта Конвенция вступит в
силу после ее ратификации 20 государствами, а пока она носит
скорее декларативный характер. Затрагивая важнейшие социально-политические проблемы, связанные с присутствием в
странах мигрантов, Конвенция не получила широкого одобрения. Более того, официальные круги трех основных западных
стран дали понять, что их правительства не намерены ее ратифицировать.
Рассматриваемый документ под термином «трудящийсямигрант» понимает тех, кто собирается заниматься, занимается
или занимался деятельностью, за которую выплачивается вознаграждение в государстве, гражданином которого он не является
(ст. 2). Конвенцией охвачены не только трудящиеся-мигранты,
но и приграничные и сезонные работники, а также моряки,
рыбаки, работники, занятые за границей на конкретных проектах, трудящиеся, работа которых связана с переездом, а также
работающие не по найму (самостоятельно занятые). Международная конвенция «О защите прав всех трудящихся-мигрантов»,
состоящая из 93 статей, определяет основные права трудящихся-мигрантов и формирует принцип и меры их защиты в течение всего времени пребывания в другой стране, независимо от
1
Международно-правовые основы борьбы с незаконной миграцией и торговлей
людьми: Сб. док. М., 2004. С. 48—50.
83
того, легально оно или нелегально. Трудящиеся-мигранты
трактуются не столько как экономические, сколько как социальные субъекты.
Конвенция исходит из того, что трудящиеся-мигранты и
члены их семей, занятые за рубежом, составляют незащищенную часть населения, чьи права часто не закреплены ни в национальном законодательстве принимающей страны, ни в
стране их происхождения. Указанный документ устанавливает
основные нормы общения со всеми трудящимися-мигрантами
независимо от их правового статуса. Некоторые из этих норм
непосредственно связаны с трудоустройством (в частности,
обеспечение не менее благоприятных, чем для граждан страны пребывания, условий труда, его оплаты, права свободного
вступления в любой профсоюз, права на социальное обеспечение).
Дополнительные права Конвенция 1990 г. предусматривают
для трудящихся-мигрантов и членов их семей, которые имеют
установленные документы или соответствующий статус, в частности, на свободное передвижение по территории государства
трудоустройства; на создание ассоциаций и профсоюзов; на
пользование политическими правами в государстве работы по
найму (если это государство предоставляет им такие права); на
равный с гражданами страны доступ к образованию, жилью, социальным услугам и здравоохранению, к защите от увольнения,
к пособиям по безработице. Предусмотрено также право (с некоторыми ограничениями) свободно выбирать вид оплачиваемой деятельности; в течение определенного срока оставаться на
территории государства занятости в случае прекращения опла-
1
чиваемой деятельности
.
Кроме того, указанная Конвенция предполагает создание
наблюдательного комитета экспертов за ее соблюдением, который должен рассматривать доклады государств о мерах, предпринятых для реализации положений Конституции, о трудностях в ее реализации и о характерных для отдельных стран чертах миграционных потоков.
В 1999 г. Комиссия по правам ООН учредила пост специального докладчика по правам мигрантов. В круг его обязанностей входит изучение путей преодоления препятствий на пути
1
Международно-правовые основы борьбы с незаконной миграцией и торговлей
людьми: Сб. док. С. 50—52.
84
защиты прав мигрантов, включая лиц, не имеющих документов,
и лиц, находящихся в стране незаконно (в нерегулируемой ситуации).
Важное место в регулировании вопросов трудовой миграции
занимают международно-правовые конвенции и соглашения,
определяющие нормы внутригосударственного законодательства.
Основными из них являются Женевские конвенции о правах бе-
женцев (1951), Амстердамский договор (1999), Дублинская конвенция (1990) и другие, которые определили право перемещения
трудящихся-мигрантов.
В рамках ООН, помимо международных договоров по правам человека, принято большое число так называемых норм
«мягкого права»: декларации, принципы, кодексы поведения и
т.д., которые хотя и не носят обязательного характера, тем не
менее играют важную роль в формировании общественного
мнения и национальной политики по данным вопросам. К таким актам, в частности, можно отнести Декларацию о ликвида-
ции всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии
или убеждений (1981); Декларацию о праве на развитие (1986);
Декларацию о правах лиц, принадлежащих к национальным, этническим, религиозным и языковым меньшинствам (1992) è ðÿä
других
1
.
Таким образом, сотрудничество государств в области международной трудовой миграции осуществляется на основе таких
общепризнанных универсальных правовых принципов, как неотчуждаемость закрепленных в международных нормах основных прав и свобод человека и применимость этих прав и свобод
ко всякому человеку, независимо от его расы, цвета кожи, пола,
гражданства, языка, вероисповедания, этнического или социального происхождения. При регулировании вопросов миграции
на межгосударственном уровне важную роль играют также
принципы международного права, определяющие мирные и
2
дружественные отношения между государствами
.
К обязательствам государств по соблюдению прав человека
проявляют непосредственный и законный интерес все государства в сфере деятельности Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).
1
Сборник нормативно-правовых документов, регламентирующих правоотношения в сфере миграции. Ростов н/Д, 2002. С. 628; Международно-правовые основы
борьбы с незаконной миграцией: Сб. док. С. 300; и др.
2
Миграция населения. С. 151, 152.
85
Защита прав и свобод трудящихся-мигрантов является важной областью деятельности не только ООН, но и ее специализированных учреждений. Одно из них — Международная организация труда (МОТ) и ее главный орган — ежегодно созываемая Международная конференция труда. Они устанавливают
международные стандарты в сфере организации труда путем
разработки и принятия соответствующих конвенций и рекомендаций. Из всех правовых норм, разработанных государствами в
рамках международных организаций для регулирования положения трудящихся-мигрантов, конвенции и рекомендации МОТ
являются наиболее полными. Пакет документов, принятых данной организацией, насчитывает свыше 360 конвенций и рекомендаций.
Одни конвенции МОТ полностью посвящены трудящимсямигрантам, другие регулируют различные трудовые права трудящихся, в том числе и трудящихся-мигрантов. В частности,
это касается проблем занятости, условий труда, отдыха, социального обеспечения, права трудящихся на объединение: Конвенция ¹ 19 о равноправии в области возмещения при несчастных случаях (1925); Конвенция ¹ 48 о сохранении за мигрантами прав на пенсию (1935); Конвенция ¹ 102 о минимальных нормах социального обеспечения (1952); Конвенция
¹ 111 о дискриминации в области труда и занятий (1958);
Конвенция ¹ 117 об основных целях и нормах социальной
политики (1962); Конвенция ¹ 122 о политике в области занятости (1964)
1
.
Рассмотрим некоторые конвенции о трудящихся-мигрантах.
Конвенция ÌÎÒ ¹ 97 о трудящихся-мигрантах (1949 г.),
вступившая в силу в 1951 г., дает следующее определение трудящимся-мигрантам: «Для целей настоящей Конвенции термин
«трудящийся-мигрант» означает лицо, которое мигрирует из
одной страны в другую с намерением получить работу, иначе
чем за свой собственный счет, и включает любое лицо, допускаемое в соответствии с законом в качестве трудящегосямигранта».
1
Действующее международное право: В 3 т. М.: Изд-во Московского независимого института международного права, 1996. С. 864; Международно-правовые
основы борьбы с незаконной миграцией и торговлей людьми: Сб. док. С. 300;
и др.
86
Конвенция определяет права трудящихся-мигрантов в области оплаты труда, налогообложения, переводов личных накоплений; устанавливает правила найма, трудоустройства, переезда в
страну занятости и условия труда трудящегося-мигранта.
Рекомендация ¹ 86 (1949) с аналогичным названием содержит типовой договор между страной происхождения и принимающей страной, устанавливающий административные правила,
связанные с условиями въезда, трудоустройства, наблюдением за
условиями жизни и труда мигрантов.
Конвенция ¹ 118 о равноправии граждан страны и иностранцев в области социального обеспечения (1962) касается
всех отраслей социального обеспечения и применятся к гражданам государств — членов МОТ, в отношении которых действует
законодательство по социальному обеспечению, а в случае потери кормильца распространяется на иждивенцев этих граждан
1
независимо от их гражданства (ст. 7)
.
Конвенция ¹ 143 о злоупотреблениях в области миграции и
об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей
и обращения (1975) под термином «трудящийся-мигрант» подразумевает «лицо, которое мигрирует или мигрировало из одной
страны в другую с целью получения работы, кроме как за собственный счет, и включает в себя любое лицо, законно въехавшее
в страну в качестве трудящегося-мигранта» (ст. 11).
Конвенция обязывает государства — члены МОТ, для которых данная Конвенция находится в силе, соблюдать основные
права человека в отношении трудящихся-мигрантов. Это один
из первых международных актов, направленных на пресечение
нелегальной миграции и незаконного найма мигрантов. В нем
отмечается необходимость систематических контактов и обмена информацией по данному вопросу с другими государствами,
а также принятие мер на национальном и международном
уровнях.
Конвенция ¹ 157 о сохранении прав по социальному обеспечению (1982) и Рекомендация ¹ 167 (1983) охватывают все виды
социального обеспечения. При этом Конвенция предусматривает принятие на себя государствами определенного минимума
обязательств.
1
Миграция населения. Вып. 2: Трудовая миграция в России. М., 2001. С. 154.
87
Рекомендация ¹ 169 о политике в области занятости (1984)1
содержит шесть статей, непосредственно касающихся международной трудовой миграции. Последняя рассматривается как
временная мера, которую следует избегать, пока в стране происхождения имеются хотя бы минимальные условия для занятости.
Таким образом, документы, разработанные Международной
организацией труда, обеспечивают международную защиту прав
трудящихся-мигрантов и их семей.
Если обратиться к деятельности такой международной организации, как Совет Европы, то ею также принят ряд актов,
обеспечивающих права трудящихся-мигрантов.
Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., вступившая в силу 3 сентября 1953 г.
2
—
один из основополагающих и наиболее действенных региональных документов в области прав трудящихся-мигрантов. При
вступлении в Совет Европы каждое государство обязано подписать Конвенцию и в течение года ее ратифицировать. Конвенция обязует государства, являющиеся ее участниками, обеспечить каждому человеку, находящемуся под их юрисдикцией,
права и свободы, определенные в разделе первом Конвенции,
который включает в себя 14 основных прав и свобод. (Следует
отметить, что круг прав и свобод, закрепленных во Всеобщей
декларации и пактах о правах человека, шире.) Последующие
дополнительные протоколы расширили изначальный перечень
прав. Европейский суд и Европейская Комиссия по правам человека способствовали упрочению и дальнейшему развитию
прав трудящихся-мигрантов.
Другой важный документ СЕ — Европейская социальная хар-
òèÿ, подписанная в г. Турине 18 октября 1961 г.
3
Дополняя Европейскую конвенцию о правах человека, она призвана защищать основные социально-экономические права трудящихсямигрантов. Хартия, ратифицированная 21 государством — членом СЕ, гарантирует 19 основных прав в сферах занятости и
социальной интеграции.
Хартия исходит из принципа, что социальные права должны
обеспечиваться без дискриминации по признаку расы, цвета
1
Миграция населения. Вып. 2. С. 155.
2
Международные акты о правах человека: Сб. док. М., 1999. С. 539.
3
Òàì æå. Ñ. 550.
88
кожи, пола, религии, политических убеждений, национальной
принадлежности или социального происхождения (это изложено в преамбуле). В приложении к Хартии записано, что
действие ее статей распространяется на иностранцев только в
том случае, если они являются гражданами других договаривающихся сторон, на законных основаниях проживающими
или постоянно работающими на территории соответствующей
договаривающейся стороны. В целом защита, предоставляемая Хартией трудящимся-мигрантам и их семьям, отвечающим вышеперечисленным условиям, охватывает весь комплекс прав, которым мигранты могут пользоваться наравне с
гражданами страны, а именно право на: труд; заключение
коллективных договоров (включая право на забастовку); охрану здоровья и социальное обеспечение; социальную и медицинскую помощь; получение услуг со стороны социальных
служб; профессиональную ориентацию и подготовку; справедливые вознаграждение и условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены, и др. Специальное положение Хартии гарантирует защиту от высылки законно находящимся на территории страны трудящимся-мигрантам, кроме
случаев, когда они создают угрозу национальной безопасности или наносят ущерб общественному порядку или нравственности (п. 8 ст. 19).
Основным межправительственным органом, ответственным за деятельность Совета Европы в области миграции, является Европейский комитет по миграции. Его задача (среди
прочего) — развивать европейское сотрудничество по вопросам миграции, положения мигрантов, социальной интеграции
мигрантов и беженцев и общим отношениям.
За прошедшие годы Комитетом министров Совета Европы
было принято большое число резолюций и рекомендаций, касающихся защиты трудящихся-мигрантов и членов их семей:
Резолюция (69) ¹ 7 о возвращении трудящихся-мигрантов на
их родину; Резолюция (70) ¹ 35 о школьном обучении детей
трудящихся-мигрантов; Резолюция (70) ¹ 15 о равном обращении с трудящимися страны и мигрантами в области условий
труда, оплаты, увольнений, географической и производственной
мобильности; Резолюция (76) ¹ 11 о равном обращении с трудящимися страны и мигрантами с точки зрения доступа к про-
89
фессиональной подготовке и переподготовке; Резолюция (78)
¹ 44 о незаконной иммиграции и незаконном найме иностранных рабочих; Рекомендация (79) ¹ 10 о женщинах-мигрантах;
Рекомендация (84) о втором поколении мигрантов
1
.
Для понимания основных направлений в сфере трудовой миграции необходимо проанализировать отдельные нормативные
правовые акты различных государств.
В ФРГ иммигранты обеспечивают положительный общий
прирост населения. Кроме того, согласно «Правилам зеленой
карты» экономика страны интегрировала 20 тыс. специалистов
по информационным системам. Здесь также реализуется программа по воссоединению семей для иностранных граждан и др.
При отсутствии миграции население в ФРГ к 2050 г. сократилось бы до 80 млн чел.
Проблемы въезда иммигрантов, в том числе трудовых, в основном регулируются Законом «Об иммиграции» (1990), который, с одной стороны, способствует интеграции прибывших в
ФРГ иностранцев, с другой — ограничивает приток иностранцев, прибывающих в страну не из стран ЕС.
Законом предусмотрено, что иностранцы второго и третьего
поколений, родившиеся в ФРГ, по достижении 23-летнего возраста могут претендовать на получение германского гражданства, а мотивированный отказ возможен только в исключительных
случаях, например совершение преступления. Нежелательно
двойное гражданство. Предпосылкой для получения гражданства
ФРГ является возможность обеспечить определенный уровень
жизни и наличие жилой площади. Автоматическое гражданство
в ФРГ согласно Конституции страны получают этнические
эмигранты, немцы по национальности.
Основу государственного устройства Федеративной Республики Германия составляет Конституция — Основной закон Федеративной Республики Германия, принятый 23 мая 1949 г.
В преамбуле к Конституции провозглашаются свобода и единство Германии, а также что Основной закон имеет силу для всего
немецкого народа. Основные права личности установлены Конституцией в первом разделе. Конституцией взяты под защиту
1
Международно-правовые основы борьбы с незаконной миграцией и торговлей
людьми: Сб. док. С. 300; Международные акты о правах человека: Сб. док. М.,
1999. Ñ. 784; è äð.
90
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]