Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основные направления деятельности Федеральной миграционной службы России. Вопросы теории и практики. Учебное пособие для студентов, обучающихся по спе
.pdf
вующие органы и проходить все, порой бюрократические, процедуры, чтобы исполнить обязательства, предусмотренные российским законодательством.
Таким образом, на основе сравнительно-правового анализа
административно-правового регулирования учета территориальных перемещений российских и иностранных граждан можно
предположить, что российские граждане по сравнению с иностранными в отношении вопросов учета их территориальных
перемещений и постановки на учет оказываются ущемленными
в реализации своего конституционного права на свободное передвижение по территории той страны, гражданами которой они
являются. Как показывает анализ, для иностранных граждан в
данной сфере складывается более благоприятная ситуация, способствующая повышению общего уровня их правовой защиты,
законодательно вводятся дополнительные гарантии соблюдения
их конституционных прав, предусмотрены меры реального установления уведомительного режима учета их территориальных
перемещений, исключаются или сводятся к минимуму бюрократические процедуры учета этой категории граждан, возможные
злоупотребления со стороны публичных властей.
Как представляется, в действующем законодательстве просматривается попытка унифицировать конструкцию режимов
регистрации, установленных для российских и иностранных
граждан. Такой подход, на наш взгляд, методологически неверен. Конституционно-правовой статус иностранцев и россиян
различается принципиально, а значит, и набор средств, обеспечивающих порядок их пребывания в России, должен быть специфическим для каждой группы.
Граждане России регистрируются на основании норм Закона
Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации от 25 июня 1993 г.
¹ 5242-1». Согласно Закону регистрация осуществляется по
месту жительства и пребывания. Иностранные граждане также
обязаны зарегистрироваться по месту пребывания (в действующем законодательстве — встать на учет) или жительства в России, но эти категории у них не совпадают с аналогами, установленными для российских граждан.
Порядок регистрации иностранцев зависит от их статуса, определяемого в соответствии с нормами Федерального закона
«О правовом положении иностранных граждан в Российской
Федерации», в ст. 2 которого все они подразделяются на вре-
41
менно пребывающих в стране лиц, а также временно и постоянно проживающих. Их положение обусловлено обстоятельствами въезда и нахождения на российской территории, но никак
не наличием или отсутствием гражданских прав на объекты недвижимости. Иностранец может являться собственником квартиры, жилого дома, проживать в них и при этом он не всегда
сможет зарегистрироваться в них по месту проживания. Временно пребывающие лица, а их среди иностранных граждан
большинство, вообще не смогут получить регистрацию по месту
проживания, поскольку юридически они находятся за пределами Российской Федерации. Этим государство подчеркивает неустойчивость своей правовой связи с данной категорией иностранных граждан, а также их обязанность покинуть страну по
истечении срока пребывания.
Ситуация меняется, если временно пребывающие иностранцы переходят в категорию временно проживающих. У них возникает обязанность зарегистрироваться по месту проживания,
но и эта категория отличается от понятия места проживания
российских граждан. Временно проживающий в России иностранный гражданин привязывается государством к месту жительства. На основании ч. 2 ст. 11 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» такое лицо не вправе по собственному желанию изменять
место своего проживания в пределах субъекта Федерации, на
территории которого ему разрешено временное проживание,
или избрать место своего проживания вне пределов указанного
субъекта. Он обязан зарегистрироваться именно на территории
данного субъекта.
Постоянно проживающие иностранные граждане по своему
положению наиболее приравнены к россиянам, они наделяются
одинаковым правилам на свободу передвижения и выбор места
жительства (за исключением территорий, закрытых для иностранцев, либо с установленным для них регламентированным
посещением). Поэтому и конституционно-правовой механизм
регистрации для них схож.
Изложенное дает основание присоединиться к мнению о
том, что если порядок регистрации иностранных граждан в целях максимального обеспечения их прав закрепляется на уровне
федерального законодательства, то и административно-правовой
порядок регистрации российских граждан должен быть закреп-
42
лен на законодательном уровне1. В понимании сторонников
данной позиции в Законе необходимо сформулировать основные цели регистрации, выделив приоритет учета численности и
состава населения и обозначив соотношение интересов государства и гражданина, которые должна обслуживать система регистрации. Закон о регистрации должен определить основные обязанности граждан в отношении постановки на регистрационный
учет в том или ином варианте в зависимости от гражданской
принадлежности, места постоянного жительства или иных критериев.
В указанном понимании в Законе должны получить закрепление механизм и процедуры регистрации, сроки, в течение которых она должна быть пройдена, полномочия и ответственность органов, уполномоченных осуществлять регистрационный
учет. Предлагается четко разграничить условия регистрации
граждан России и иностранцев на территории Российской Федерации. В том случае, если регистрация этих категорий граждан
будет осуществляться разными ведомствами, нужны строгие
критерии идентификации мигрантов, ясная и внятная регламентация признаков, по которым гражданин будет или не будет
включен в регистрационный учет и каким образом будет учтен
статистикой миграции. Вполне возможно было бы пойти по
опыту государств, совместивших в законе о регистрации порядок миграционного учета своих и иностранных граждан. В подобном случае название Закона о миграционном учете действи-
2
тельно оправдывало бы свое название
, поскольку, рассматривая
миграцию в широком смысле слова, любые территориальные
перемещения российских граждан следует понимать как миграцию, а соответственно их учет считать миграционным.
1
Ñì.: Чудиновских О., Смидович С. Нужен ли России миграционный порядок? //
Московская правда: электрон, версия. 2002. URL: http://www.archipelag.ru/
/agenda/povestka/povestka-immigration/russ-bazar/smidovich-poryadok/ (дата обращения — 11 марта 2006 г.).
2
Например, лицо, имеющее постоянную регистрацию по месту жительства,
убывающее в другую местность для временного пребывания, могло было бы
уведомлять органы регистрационного учета по месту жительства (откуда он выбывает) или по месту временного пребывания по выбору самого гражданина.
Следует, видимо, дать возможность такому гражданину уведомлять регистрирующие органы о месте своего пребывания по почте, через средства связи, входящие в состав сети электросвязи, в соответствии с Федеральным законом «О
связи» от 7 июля 2003 г. ¹ 126-ФЗ или иным образом, не требующим личной
явки. Но для тех лиц, которые не имеют постоянной регистрации по месту
жительства, процедура регистрации по месту пребывания, видимо, должна быть
сохранена или несколько упрощена по сравнению с существующей.
43
Вопрос в отношении российских граждан остается открытым. К сожалению, складывается ситуация, когда российское
законодательство в большей мере направлено сегодня на регулирование миграционных процессов, связанных с иностранными гражданами, вопросы правового регулирования учета территориальных перемещений российских граждан и проблемы с
обеспечением их конституционных прав отходят на второй
план. Яркое тому подтверждение — тот факт, что учет территориальных перемещений иностранцев регулируется федеральным
законом, российских — подзаконным нормативным правовым
актом, преференции по временному пребыванию без регистрации на срок до 90 суток в свое время изначально были установлены для иностранных граждан, а затем для граждан Российской Федерации, порядок регистрации для российских граждан
при регистрации по месту пребывания имеет более усложненный характер, нежели постановка на миграционный учет по
месту пребывания для иностранцев. Концепция создания системы персонального учета населения реализована в усеченном виде — применительно к категории иностранных граждан (в рамках Федерального закона ¹ 109-ФЗ).
Вопросы упрощения регистрационного учета. Более радикальный взгляд на проблему регистрационного учета, распространенный и в юридической теории, и в среде самых разных социальных групп, исходит из необходимости отказаться от института регистрационного учета как по месту пребывания, так и по
1
месту жительства
. Основания для подобной позиции действительно базируются на нормах Конституции РФ, в частности ст.
24, запрещающей сбор, хранение использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия.
В равной мере и ст. 26 Конституции РФ с точки зрения режима
регистрации подвергается жесткому нормированию.
Более умеренный взгляд на проблему основывается на том,
что в будущем, с развитием компьютерной техники, может отпасть необходимость регистрации граждан именно по месту
пребывания и по месту жительства; соответственно будет разработан нейтральный механизм регистрационного учета граждан
без увязывания его с местом жительства. Однако в настоящее
время трудно найти иную точку приложения для регистрации,
1
Ñì.: Сосновская Ю.Н. Административно-правовые средства обеспечения пас-
портно-регистрационной системы в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид.
íàóê. Ì., 2003; Рождественский С.Н. Óêàç. ñî÷. Ñ. 10.
44
чем место пребывания и место жительства. Всеобщая регистрация в налоговых органах (по примеру Швеции) невозможна, так
как не все граждане являются налогоплательщиками (несовершеннолетние, инвалиды, неработающие в силу разных причин и
т.п.). Регистрации в социальных органах тоже подлежат не все
граждане, а только нуждающиеся в социальной защите. Регистрация граждан по месту медицинского учета также затруднительна, поскольку медицинские услуги оказываются и в частном
порядке.
Очевидно, что полная отмена регистрации по месту пребывания и по месту жительства в современных условиях преждевременна. В пользу необходимости регистрации говорит то, что
она позволяет вести учет избирателей, налогоплательщиков, облегчает борьбу с правонарушениями, а значит, способствует
реализации конституционных прав граждан. Информация о лицах, временно пребывающих в том или ином населенном пункте, позволяет органам государственной власти и органам местного самоуправления более полно определить потребности населения в инфраструктуре, рабочих местах, лечебных и учебных
заведениях, транспорте, связи и т.п., а также планировать комплексное социально-экономическое развитие региона.
Важно, чтобы гражданин не «выпадал из поля зрения» органов власти и имел возможность реализовать свои права и
свободы (избирательное право и другие) и в то же время не
уклонялся от исполнения обязанностей (уплаты налогов, воинской обязанности и т.д.) и по месту временного пребывания.
Иначе при отсутствии регистрации по месту жительства и по
месту пребывания неизбежны трудности при реализации прав
и свобод граждан. В целом информация о численности пребывающих и проживающих в данной местности граждан на сегодняшний день необходима органам государственной власти и
органам местного самоуправления для создания условий гражданам в пользовании своими конституционными правами и
исполнении конституционных обязанностей в каждом конкретном населенном пункте.
С указанной точки зрения следует максимально упростить
административно-правовой механизм регистрации, подобно тому как это предусмотрено Федеральным законом «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» для иностранных граждан. Полагаем, что
более удобный вариант заключался бы в предоставлении возможности регистрации без обязательной личной явки в органы
45
регистрационного учета. Поскольку регистрация по Закону носит уведомительный характер, с развитием информационной
техники такое уведомление и заверенные копии документов
вполне возможно отправлять по почте и с помощью иных видов
связи, как это предусмотрено для иностранных граждан. В связи
с этим считаем целесообразным внесение поправок в Федеральный закон «О праве граждан Российской Федерации на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г. и соответственно в Правила регистрации и снятия с регистрационного учета
по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства
РФ от 17 июля 1995 г. Одновременно можно ввести материальную ответственность граждан за предоставление фальшивых документов для регистрации и возмещение расходов по их проверке (только в том случае, если они оказались фальшивыми), ввести ответственность должностных лиц за необоснованный отказ
в регистрации, если это повлекло неблагоприятные последствия
для гражданина.
И.М. Зраева акцентирует внимание на целесообразности
«выравнивания» процедур учета иностранных и российских граждан. Здесь следует иметь в виду, что мигрантам, безусловно,
трудно интегрироваться в российскую систему жизни. Соответственно задача государства и правовой системы оказать им содействие адаптироваться, обеспечить реальную возможность
реализации ими конституционных прав, гарантированных Конституцией РФ. При этом при реализации конституционноправового механизма реализации учета миграционных перемещений иностранных граждан следует учитывать, что защита
прав иностранных граждан не должна идти в ущерб гражданам
России, ущемлять их конституционные права.
Однако, как показывает практика, массовый приток мигрантов, прибывающих в безвизовом порядке, обеспечивает рабочей
силой важные секторы экономики, но в то же время несет ряд
реальных угроз в сферах экономической, общественной и санитарно-эпидемиологической безопасности, в конечном итоге
влияя на национальную безопасность России и права ее граждан. В этой связи особую остроту вызывает вопрос санитарноэпидемиологической безопасности России.
По статистическим данным ФМС России, в 2010—2011 гг. в
г. Москве и Московской области было обнаружено более 10%
иностранных граждан, прибывших в столицу по безвизовому
46
режиму и имеющих общественно опасные заболевания из утвержденного постановлением Правительства РФ перечня: туберкулез, гепатит и пр. Более 100 человек из тех, кто намеревался в
России заниматься трудовой деятельностью, оказались больны
СПИДом. Среди приезжих было еще немало людей с менее пу-
1
гающими диагнозами, которые также нуждаются в лечении
.
При подобной ситуации фактически ставится под угрозу
здоровье российских граждан, нарушается их право, гарантированное ст. 41 Конституции РФ на охрану здоровья.
В целях обеспечения конституционного права на здоровье
как российских, так и иностранных граждан важное значение
приобретает создание оптимальной системы обязательного медицинского страхования иностранных граждан, прибывающих в
Россию.
Соглашением об оказании медицинской помощи гражданам государств — участников СНГ от 27 марта 1997 г. гарантируется оказание скорой и неотложной помощи при внезапных острых состояниях и заболеваниях, угрожающих жизни
больного или здоровью окружающих, несчастных случаях, отравлениях, травмах, родах и неотложных состояниях в период
беременности оказывается гражданам беспрепятственно, бесплатно и в полном объеме на территории государства временного пребывания лечебно-профилактическими учреждениями
независимо от организационно-правовых форм, ведомственной принадлежности и форм собственности. Учреждения
здравоохранения Российской Федерации при этом несут немалые затраты. Бюджеты всех уровней расходуют на оказание
медицинской помощи иностранным гражданам миллиарды
рублей в год. Фактически медицинская помощь иностранным
гражданам оказывается за счет местного населения. Во всех
остальных случаях мигранты вынуждены пользоваться медицинскими услугами за плату. В случае отсутствия денежных
средств мигранты не имеют возможности воспользоваться медицинскими услугами вообще. Подобная ситуация ставит под
угрозу нарушения конституционного права не только на здоровье граждан Российской Федерации, но и самих мигрантов.
1
Ñì.: Постановление Правительства РФ «О перечне инфекционных заболева-
ний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием
для отказа в выдаче либо аннулировании разрешения на временное проживание
иностранным гражданам и лицам без гражданства, или вида на жительство, или
разрешения на работу в Российской Федерации» от 2 апреля 2003 г. ¹ 188 // СЗ
РФ. 2003. ¹ 14. Ст. 1286.
сти ФМС России за 2011 г.
Российская газета. 2008. 20 февраля. Итоги деятельно-
47
В данной ситуации, на наш взгляд, принципиально важны две
проблемы: одна связана с национальной безопасностью России, так как вместе с мигрантами могут быть привнесены
различные инфекционные заболевания; вторая — гуманитарная, которая заключается в том, что нуждающиеся в медицинской помощи люди должны ее получать независимо от их
материального статуса. Возможное решение данного вопроса
заключается, на наш взгляд, в создании системы обязательного медицинского страхования.
В этой связи предлагается целесообразным решение по
меньшей мере двух проблем:
1) дополнить предусмотренный ст. 17 и 22 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и
лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18 июля 2006 г. ¹ 109-ФЗ и Правила осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства перечень документов, необходимый для регистрации
по месту жительства и постановке на миграционный учет
в России иностранных граждан и лиц без гражданства
полисом медицинского страхования, подтверждающим
гарантии медицинской помощи им и членам их семей;
2) обусловить (законодательно предусмотреть) выдачу раз-
решения на осуществление трудовой деятельности иностранным гражданам и лицам без гражданства при наличии медицинской справки об отсутствии общественно
опасных заболеваний, предусмотренных постановлением
Правительства РФ от 2 апреля 2003 г. ¹ 188.
Для того чтобы подобная мера не являлась ограничительной,
предоставить возможность лицам до получения такого полиса
проживать исключительно в специально отведенных для этого
местах, определенных Правительством РФ.
Установление предлагаемого порядка обеспечит государственные гарантии оказания медицинской помощи иностранным
гражданам, пребывающим на территории Российской Федерации, и соблюдение их прав, а также приведет к значительной
экономии бюджетных средств и позволит вывести из теневого
оборота неформальные платежи, поступающие напрямую недобросовестным медицинским работникам. Одновременно создается механизм, позволяющий предотвращать распространение на
1
территории России инфекционных заболеваний
. В конечном
1
Шкель Т. Законом по нездоровью. В Госдуме разработаны поправки к мигра-
ционному законодательству // Российская газета. 2008. 20 февраля.
48
итоге подобные изменения должны послужить основой обеспечения конституционного права на здоровье как российских, так
и иностранных граждан.
Ущемлением материальных прав российских граждан, как
представляется, является возможность постановки на миграционный учет неограниченного количества иностранных граждан.
Весьма распространенной московской практикой является ситуация, когда в малогабаритной квартирке, в которой зарегистрирован лишь один проживающий, на самом деле пребывают
несколько мигрантов. Нередко получается так, что во многих
случаях оплата за коммунальные услуги (потребление воды, тепла, газа) возлагается исключительно на российских граждан, в
то время как иностранные граждане от выполнения такого рода
1
обязательств оказываются свободными
. Однако согласно ст. 62
Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства
пользуются в Российской Федерации не только правами, но и
несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации. Подобные обстоятельства, по нашему мнению, нарушают
элементарные принципы социальной справедливости, ущемляя
интересы российских граждан. Понятно, что даже предоставление из бюджета пенсионерам различного рода компенсаций
окажется недостаточным, если на них возложить дополнительные коммунальные расходы за услуги и ресурсы, потребляемые
мигрантами. Представляется целесообразным внести в социальное законодательство поправки, касающиеся взимания оплаты
за коммунальные услуги с собственников предоставляемых иностранцам в аренду квартир пропорционально ее реальной населенности.
Фактор миграции порождает серьезные проблемы в реализации российскими гражданами их трудовых прав. Понятно, что
дешевая рабочая и неквалифицированная нелегальная рабочая
сила иммигрантов выгодна предпринимателям, поскольку позволяет им экономить на заработной плате, на охране труда, не
платить налогов. Решение данной проблемы, безусловно, связано и с государственным регулированием миграционных потоков.
Однако, по мнению специалистов, если изменить условия оплаты труда, оценить недооцененный труд российских граждан, то
многие рабочие вакансии начнут заполняться. При кардинальном изменении самого подхода к оплате труда, проведении необходимой реформы доходов населения, адекватной плате за
вложенный труд радикально изменится ситуация на рынке тру-
1
Восток Москвы — дело тонкое // Земляки. 2008. ¹ 2. С. 67—68.
49
да. Таким образом, миграционные процессы требуют обоснованной государственной миграционной политики.
С интересами российских граждан соприкасаются национальные или государственные интересы. Уже отмечалось, что феномен миграции имеет два аспекта. Его негативная сторона связана
как с распространением преступности в среде мигрантов, так и с
совершением преступлений в отношении самих мигрантов.
Понятно, что сложившаяся в целом по стране неблагоприятная криминогенная ситуация, осложненная миграционным фактором, требует привлечения дополнительных ресурсов для ее
решения. В этой связи представляются обоснованными предложения относительно создания специализированного органа миграционной полиции.
В начале 2007 г. Россия сделала решительный шаг в сторону
либерализации миграционной политики. Начало новой миграционной политике, коренным образом изменившей порядок
учета территориальных перемещений иностранных граждан и
лиц без гражданства, положил принятый 18 июля 2006 г. законодательный акт — Федеральный закон «О миграционном учете
иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» ¹ 109-ФЗ.
Его принятие направлено на установление более эффективной системы управления миграционными процессами, сокращение нелегальной иммиграции, а также на существенное повышение уровня конституционно-правовых гарантий прав иностранцев, желающих трудиться и жить в Российской Федерации.
Закон развивает базовые положения, зафиксированные в ст. 27
Конституции РФ, о праве каждого, кто законно находится на
территории Российской Федерации, свободно передвигаться,
выбирать место пребывания и жительства в пределах территории
нашей страны, а также содержащуюся в ст. 62 Конституции РФ
норму о равных вместе с гражданами Российской Федерации
правах и обязанностях иностранных граждан и лиц без гражданства (кроме случаев, установленных федеральным законом или
международным договором Российской Федерации).
Впервые законодательство нацелено на регулирование миграции и предотвращение ее незаконных форм не путем жестких ограничений, а предоставлением мигрантам большей свободы передвижения, достигаемой с помощью упрощения процедур
регистрации, создания беспрепятственных условий для правового оформления. Впервые со времен существования паспортной
системы введена модель, исключившая разрешительную функцию регистрации мигрантов. Никогда в истории России — ни в
50
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]