Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основные направления деятельности Федеральной миграционной службы России. Вопросы теории и практики. Учебное пособие для студентов, обучающихся по спе
.pdf
В соответствии с международным правом и действующим
российским законодательством на консула возложены обязанности защиты прав и интересов несовершеннолетних за рубежом,
вопросы опеки и попечительства. Но этим политика России в
отношении несовершеннолетних граждан Российской Федерации за рубежом не ограничивается.
Прежде всего, на законодательном уровне в целях защиты
прав и интересов несовершеннолетних, с учетом их неполной
дееспособности была ограничена их возможность выезда из
России. Закон Российской Федерации о порядке выезда из
Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию,
принятый в 1996 г., установил, что несовершеннолетнему паспорт выдается по письменному согласию хотя бы одного из
родителей, усыновителей, опекунов или попечителей. Несовершеннолетний гражданин выезжает из Российской Федерации, как правило, совместно хотя бы с одним из родителей.
Без сопровождения родителей — при оформлении нотариально
заверенного их согласия на выезд. Эти меры являются превентивными и исходят из того, что пребывание за рубежом несет
определенный риск для несовершеннолетних и его необходимо
минимизировать.
Вторым важным вопросом, находящимся в поле зрения российских органов государственной власти, стали проблема усыновления российских граждан иностранными гражданами и защита интересов маленьких россиян за рубежом.
В связи с этим Правительство РФ 29 марта 2000 г. приняло
постановление ¹ 275, урегулировавшее эти вопросы. В нем, в
частности, указано, что усыновление российских детей иностранцами возможно только в случае, если нет возможности передать детей на воспитание гражданам России. Усыновленные
граждане России встают на консульский учет за рубежом, консульства осуществляют контроль за соблюдением их прав.
Из всех политических прав, полагаем, наиболее регулярно
реализуется право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32 Конституции РФ). В центре этого процесса лежит
активное избирательное право, являющееся способом участия в
формировании органов государства, т.е. носящее властеобразующий характер.
В соответствии с п. 4 ст. 3 Закона РФ об основных гарантиях
избирательных прав гражданин РФ, проживающий за ее преде-
191
лами, обладает всей полнотой избирательных прав1. Дипломатические и консульские учреждения РФ обязаны оказывать содействие гражданину России в реализации избирательных прав, установленных законом.
Для осуществления активного избирательного права российских граждан, проживающих за рубежом, при выборах Президента РФ в 2012 г. было создано свыше 300 избирательных участков в 146 странах мира.
Таким образом, граждане России за рубежом вправе участвовать в выборах и референдумах, проводимых в стране гражданства. Активное содействие в реализации этого права оказывают
дипломатические представительства и консульские учреждения
России. Позиция России обусловлена ее обязанностями по
обеспечению статуса лица, вытекающего из его гражданства, что
отражено в Законе о гражданстве (ст. 5).
Учет желающих добровольно выехать в Россию, содействие
соотечественникам в выборе оптимального варианта переселения, подготовка их к регистрации, проведение мероприятий,
обеспечивающих их переселение в Российскую Федерацию,
осуществляются представительствами ФМС России, МИД России и других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, а также работниками консульских учреждений
Российской Федерации.
С начала реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую
Федерацию соотечественников
2
принято 70 789 анкет для участия в Государственной программе и 38 400 заявлений о выдаче свидетельства участника Государственной программы. Выдано 37 311 свидетельств участника Государственной программы.
По данным, включенным в свидетельства, на территорию
Российской Федерации прибыло 62 590 участников Государственной программы с членами семей. На учет в территориальных
органах ФМС России по субъектам, реализующим соответствующие региональные программы переселения, поставлено
57 272 переселенца.
В 2011 г. от соотечественников принято 29 944 анкеты для
участия в Государственной программе, 19 760 заявлений о выда-
1
Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избира-
тельных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Российская газета. 1997. 25 сентября.
2
Далее — Государственная программа.
192
че свидетельств участника Государственной программы. Выдано
19 253 свидетельства участника Государственной программы.
По данным, включенным в свидетельства, на территорию
Российской Федерации прибыло 31 459 участников Государственной программы с членами семей (из них 63% составляют лица женского пола, 37% — мужского). На учет в территориальных
органах ФМС России по субъектам, реализующим соответствующие региональные программы переселения, поставлено
28 944 переселенца.
По возрастному составу участники Государственной программы распределяются следующим образом.
По конфессиональному составу большую часть составляют
христиане — 64% (2010 г. — 66%), мусульмане — 7% (2010 г. —
3%), другое вероисповедание — 8% (2010 г. — 14%), 19% соотечественников отказались указать свое вероисповедание (2010 г. —
17%).
По национальному составу соотечественники распределяются следующим образом: русские — 60%; украинцы — 9; армяне — 7; немцы — 3; татары — 3; таджики — 2; другие национальности — 14%; 1% — отказались от заполнения данного
пункта.
Среди участников Государственной программы имеют высшее и неоконченное высшее образование — 42%; среднее профессиональное, среднее техническое, среднее специальное образование — 43; полное среднее и основное среднее образование — 14, другое — 1%.
В основном соотечественники прибывают из Казахстана
(29% переселившихся), Узбекистана (15%), Украины (14%),
Молдавии (10%), Киргизии (10%), из других стран (22%). По
состоянию на 30 декабря 2011 г., в реализации Государственной
1
программы участвуют 37 субъектов Российской Федерации
.
Проанализировав особенности реализации и защиты прав и
свобод соотечественников, имеющих российское гражданство,
можно сделать следующие выводы:
• защита и покровительство соотечественников за рубежом
(граждан РФ) — обязанность России. При этом защита
интересов своих граждан должна осуществляться в пределах, допускаемых международным правом (принцип невмешательства);
1
По данным ФМС России за 2011 г.
193
• в настоящее время отсутствует механизм защиты личных
прав и свобод соотечественников за рубежом (граждан
РФ). На наш взгляд, для защиты своих граждан, проживающих за рубежом, России следует использовать такие
способы защиты, как «гуманитарное вмешательство» и
«гуманитарная помощь».
Недостаточно урегулированным остается вопрос механизма
возврата российских граждан в Россию в случае отсутствия у
них необходимых средств. Финансовый механизм этого возврата
пока не отработан. Решение может быть найдено путем выдачи
возвратных ссуд из соответствующих резервных фондов помощи
соотечественникам.
Из всех политических прав наиболее регулярно реализуется
право граждан на участие в управлении делами государства как
непосредственно, так и через своих представителей. В центре этого процесса лежит активное избирательное право. Активное содействие в реализации этого права оказывают дипломатические
представительства и консульские учреждения России. Позиция
России обусловлена ее обязанностями по обеспечению статуса
лица, вытекающего из его гражданства, что отражено в Законе о
гражданстве (ст. 5).
Соотечественники, проживающие за рубежом и не имеющие
российского гражданства, относительно принадлежности к Российскому государству выступают в следующих правовых состояниях: (1) иностранные граждане
1
; (2) лица без гражданства2.
Язык как средство межличностного общения играет особую
роль. Язык — это важнейший элемент культуры, основная форма проявления национального и личностного самосознания.
Полагаем, целесообразно выделить элементы, характеризующие статус языка. К ним относятся понятия родного языка,
языка общения, воспитания, обучения, творчества. Эти понятия
в настоящее время не имеют законодательного толкования. Однако их определение существенно влияет на оценку степени
реализации такого личного права, которое связано со свободным выбором языка как средства коммуникации, воспитания,
обучения и творчества.
1
Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина,
В.Е. Крутских. М., 1998. С. 252.
2
Òàì æå. Ñ. 342.
194
Понятие «язык общения» — достаточно широкое, включающее в себя те средства общения, которые данный человек использует в межличностных контактах как на бытовом, так и на
официальном уровне. Языком общения может быть родной
язык (обычно язык родителей или лиц, их заменяющих), государственный язык, язык иной этнической группы.
Под языком воспитания понимается тот, который используется при формировании навыков поведения ребенка в семье, в
1
воспитательных и образовательных учреждениях
. Наконец,
языком обучения считается тот, на котором ведется преподавание в образовательных учреждениях.
Реализация перечисленных прав зависит не только от желаний конкретного человека относительно языка (общения, воспитания, обучения), но и от объективных условий и возможностей, предоставляемых государством в данной сфере.
Языковая проблема для соотечественников за рубежом стоит
наиболее остро в республиках бывшего Союза. Это связано с
рядом факторов. Во-первых, соотечественники оказались за рубежом (в бывших республиках единого СССР) не по собственной воле, в то время как соотечественники, проживающие в
дальнем зарубежье, по тем или иным причинам избрали для
проживания то государство, которое отвечает их претензиям и
имеет определенный государственный язык. Во-вторых, перед
соотечественниками, выехавшими в дальнее зарубежье, стояла
задача добровольной адаптации в обществе, имеющем свои устои, порой многовековые. Для соотечественников, проживающих в республиках бывшего СССР, задача адаптации выглядит
2
весьма трудной
. В-третьих, русский язык на территории бывшего Союза потерял статус государственного и сохраняется в
лучшем случае как язык общения. А в дальнем зарубежье он изначально был иностранным языком, сохраняя способность выступать в качестве языка общения. И в-четвертых, экономическая ситуация в странах дальнего зарубежья несравнимо стабильнее, чем в странах бывшего СССР, что, безусловно, создает
разные условия для самореализации человека, в том числе в отношении языка.
Дискриминация по основанию языка является фактором
косвенной дискриминации в отношении соотечественников.
1
Конституция РФ: Комментарий / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина,
Р.Г. Орехова. М.: Юридическая литература. 1994. С. 168.
2
«Чужие»: миграция или адаптация // Российская газета. 2005. 19 мая.
195
Она проявляется в закрытии школ и вузов, ведущих обучение на
1
русском языке
лов, издающихся и вещающих на русском языке
, в сокращении числа газет и теле-, радиокана-
2
, а также в ог-
раничении реализации трудовых прав по основанию незнания
3
государственного языка
.
Подобное положение дел, а также обязанность России проявлять всестороннюю заботу о своих соотечественниках за рубежом побудили высший исполнительный орган РФ утвердить
4
Программу мер по поддержке соотечественников
. Этот документ дополняет Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за
5
рубежом»
, определяющий основные направления государственной политики России в отношении соотечественников, и постановление Правительства РФ о мерах по поддержке соотечественников за рубежом
6
.
Одной из основных задач Программы является содействие
созданию условий функционирования русского языка, прежде
всего в образовательной, информационной и культурной сферах. Для удовлетворения образовательных потребностей соотечественников за рубежом, сохранения сферы распространения
и функционирования русского языка в государствах — участниках СНГ и государствах Балтии
7
как приоритетных направ-
лениях внешней политики России в Программе предусматри-
1
См., например: Дмитриев О. На Украине все меньше русских школ //
Российские вести. 2005. 21 января; Веймарк А. Русские из Эстонии учатся
...в Пскове // Российские вести. 2006. 29 августа; Тубинис Ю. Русская школа?
Закрыть // Труд. 2004. 22 марта.
2
См., например: Вайнонен Н. За границей «Маяк» не светит // Российские
вести. 1995. 27 сентября; Лишают дара речи, русской // Российская газета. 1996.
31 августа — 6 сентября.
3
См., например: Маркарян К. Прикусите языки! // Комсомольская правда. 2004.
22 августа; Строганое Ю. Приговоренный к ... изучению языка // Труд. 2005.
28 ноября; Запреты на профессию для русских // Президент — ПарламентПравительство. 2005. ¹ 23. С. 14—16.
4
Óêàç Президента РФ от 11 августа 1994 г. ¹ 1681 «Об основных направлениях
государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ. 1994. ¹ 16. Ст. 1888.
5
Федеральный закон от 24 мая 1999 г. «О государственной политике Российской
Федерации в отношении соотечественников за рубежом» // Российская газета.
1999. 1 èþíÿ.
6
Стратегический курс России с государствами — участниками СНГ, утвержденный Указом Президента РФ от 14 сентября 1995 г. ¹ 940 // Российская газета.
1995. 23 сентября.
7
Æèòü как добрые соседи. Долговременная линия России в отношении балтийских стран // Российские вести. 2005. 13 февраля.
196
вается правовое решение проблем, возникающих в названной
1
сфере
.
Для сохранения и развития информационных связей между
Россией и ее соотечественниками за рубежом перед Россией
стоит задача обеспечения (через договорной процесс на межведомственном и межправительственном уровнях) беспрепятственного функционирования российских средств массовой информации в странах нового зарубежья. Не обойдены вниманием в сфере информации и соотечественники, проживающие в
странах традиционного зарубежья. О серьезности намерений
Российской Федерации обеспечить права своих соотечественников за рубежом на информацию свидетельствует принятие
федерального закона, регулирующего участие РФ в международном информационном обмене
2
. Вместе с тем наиболее остро вопрос стоит именно в республиках бывшего СССР, что сопряжено с их представлениями о суверенитете, в том числе
информационном.
Проблема информационной помощи соотечественникам в
ближнем зарубежье — это множество самых разных и сложных
проблем. Необходимы поиски механизмов их разрешения. На
основании документов, изученных управлением СМИ Комитета
РФ по печати, сделан вывод о четко просматривающейся тенденции правительственных инстанций некоторых зарубежных
стран издавать газеты на русском языке, самим определять их
тематику, а вот финансировать их — за счет российских налогоплательщиков
3
.
Учитывая значимость СМИ для соотечественников за рубежом, приоритеты государственной политики и экономическое
положение изданий, следует предоставлять русскоязычным периодическим изданиям соотечественников на безвозмездной
основе материалы российских информационных агентств. Безусловно, что при становлении рыночных отношений коммерческие интересы касаются и средств массовой информации. Однако политические дивиденды — тоже ценны, хотя их невозможно
1
Стратегический курс России с государствами — участниками СНГ, утвержденный Указом Президента РФ от 14 сентября 1995 г. ¹ 940 // Российская газета.
23 сентября.
2
Федеральный закон от 4 июля 1996 г. «Об участии в международном информа-
ционном обмене» // СЗ РФ. 1996. ¹ 28.
3
Баринов Л. Забытые соотечественники // Российская газета. 2006. 8 августа.
197
измерить количеством купюр. Да и нужно ли пытаться это делать, особенно когда речь идет о правах и свободах граждан, волей исторической судьбы оказавшихся за пределами страны своего гражданства?
Известно, что право пользоваться родным языком отнюдь не
исключает необходимости знания языка страны, где человек
проживает. Изучение же государственного языка осложнено отсутствием научно-прикладных исследований на этот счет, соответствующие учителя не готовятся, и издание нужных учебников
даже не планируется.
На основе приведенной выше информации попытаемся
сформулировать некоторые задачи, стоящие перед Россией, в
связи с защитой личных прав соотечественников за рубежом.
Следует признать, что наиболее остро проблемы личных прав
соотечественников стоят в республиках бывшего СССР, что сопровождает процесс становления их государственности. Для
России же это территория проживания более 25 млн бывших
сограждан, которые подвергаются дискриминации по различным основаниям: национальности, языку. Поэтому проблема
соотечественников является значимым фактором в формировании отношений России со странами СНГ и Балтии и во внутриполитической ситуации в каждой из этих стран. Развитие отношений будет содействовать формированию конструктивного
отношения к решению проблем россиян со стороны органов
власти, общественности стран их проживания и России. Общие
рамки допустимых средств защиты прав соотечественников за
рубежом очерчены международно-правовыми нормами, законами стран их проживания, Конституцией и действующим законодательством России. При этом важно создать правовые стимулы «смягчения» внутригосударственного законодательства в
отношении неграждан и национальных меньшинств. Одним из
условий реального обретения соотечественниками межгосударственно закрепленных личных прав и свобод, на наш взгляд,
выступает использование Россией приемов и средств, позволяющих решить проблемы соотечественников, целый комплекс
которых утвержден постановлением Правительства РФ от 17 мая
1996 г.
Несмотря на то что в отношении соотечественников, не
имеющих российского гражданства, существуют некоторые ограничения политических прав (в доступе к государственной
198
службе, возможности избирать и быть избранным в органы государственной власти как в стране проживания, так и на исторической родине), они все же имеют возможность участвовать в
политической жизни страны проживания и России.
Лишение избирательных прав соотечественников, не
имеющих российского гражданства, не всегда абсолютно.
В 1975 г. шведское правительство приняло решение о предоставлении права участвовать в выборах в муниципальные и
региональные органы власти иностранцам, проживающим в
стране не менее трех лет. В 1982 г. Дания разрешила всем
иммигрантам принимать участие в местных выборах. В 1983 г.
подобные шаги были предприняты Норвегией. В 1985 г. Нидерланды предоставили право участия в муниципальных выборах жителям страны, не являющимся голландскими гражданами, но обладающим действительным видом на жительство и прожившим в стране не менее пяти лет. Позднее такое
право иностранцам предоставили еще ряд стран, в числе ко-
1
торых Германия
и Россия2.
К сожалению, прямо противоположна позиция официальной
Латвии. В пику достижениям европейской демократии, интегрирующей иностранцев в формирование местной власти, установив лишь ценз оседлости, латвийский законодатель лишил
более 2/3 населения страны возможности волеизъявления на
местном уровне. Это следует определить как правовое беззаконие, возведенное в ранг государственной политики, поскольку
речь идет об ущемлении прав и достоинства родившихся и вы-
3
росших на территории Латвии граждан
.
В целом межгосударственная миграция привела к созданию
весьма сложной международной политики, включающей в себя
направления участия неграждан в политической жизни страны
проживания.
Для того чтобы лучше уяснить природу и различие форм
этого участия, М.Д. Миллер предложил его типологию: (1) право совещательного (консультативного) голоса; (2) включение в
деятельность заводских и фабричных советов; (3) участие в дея-
1
Миллер М. Óêàç. ñî÷. Ñ. 85.
2
Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. (в ред. от 30 марта 1999 г.) «Об ос-
новных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Российская газета. 1997. 25 сентября.
3
Овчинников В. Уважать себя заставить // Российская газета. 2006. 11 января.
199
тельности политических, религиозных и общественных организаций; (4) привлечение во внепарламентскую оппозицию
1
.
Предложенная классификация форм нетрадиционного участия неграждан в политической жизни страны проживания, на
наш взгляд, весьма полезна для правового статуса соотечественников за рубежом, точнее, его политического сектора. Полагаем,
что интересен пример создания конструкции общества, предложенный У.Р. Брубейкером. Его модель общества представляет
собой два концентрических круга. Эта так называемая система
«двойного членства» получила, по его мнению, развитие в стра-
2
нах Европы и Северной Америки
. «Внутренний круг» символизирует тех членов общества, которые входят в национальную
политическую общность, — в этот круг входят только граждане.
«Внешний круг», символизирующий участие в национальной
социально-экономической общности, включает в себя помимо
граждан постоянно живущих иностранцев.
В заключение при рассмотрения особенностей реализации
политических прав соотечественников, не имеющих российского гражданства, следует отметить, что необходимо совершенствовать формы участия и представительства соотечественников в
политической жизни страны проживания.
Участие и представительство соотечественников может оказывать значительное воздействие на политические системы как
страны проживания, так и России, а также на двусторонние отношения между этими странами. От этого во многом зависит
уровень интеграции соотечественников в политическую систему
страны их проживания.
Таким образом, рассмотрев особенности реализации и защиты прав и свобод соотечественников, проживающих за рубежом,
не имеющих российского гражданства, можно сделать следующие выводы:
• государственной поддержкой в экономической и социаль-
ной сфере, в области культуры, языка, образования и информации могут пользоваться все категории соотечественников за рубежом;
1
Миллер Л.Д. Неграждане: участие в политической жизни и политическое пред-
ставительство // Российский бюллетень по правам человека. М., 1995. Вып. 7. С. 89.
2
Брубейкер У.Р. Членство без гражданства: экономические и социальные права
«неграждан» // Российский бюллетень по правам человека. М., 1995. Вып. 7.
С. 82—83.
200
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]