Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основные направления деятельности Федеральной миграционной службы России. Вопросы теории и практики. Учебное пособие для студентов, обучающихся по спе
.pdf
Как правильно отмечает И.М. Зраева, соучастие всего комплекса государственных структур в осуществлении функции миграционного учета не исключает оценки общей результативности совокупной деятельности. Эффективность осуществляемого
миграционного учета можно определить по формуле
Ý
– Îì / Çì>,
ì/ó
ãäå Ý
— абсолютная норма эффективности;
ì/ó
— общая численность прибывших за определенный период в
Î
ì
Российскую Федерацию иностранных граждан (включая и
лиц без гражданства);
— общая численность зарегистрированных мигрантов за этот
Ç
ì
же период.
Таким образом, общая норма эффективности осуществления функции миграционного учета определяется соотношением общего числа прибывших за определенный период иностранных граждан и лиц без гражданства (делимое) к общему
числу поставленных на учет в соответствии с требованиями
закона за этот же период (делитель). Отсюда чем меньшее расхождение оказывается между величинами, расположенными в
числителе и знаменателе (т.е. между делимым и делителем),
тем ближе к абсолютной норме эффективности будет общий
результат. Можно предположить, что вероятность совместимости расположенных на разных полюсах континуума указанных
величин весьма незначительна. Однако степень их «приближения» друг к другу напрямую зависима в том числе и от организации и качества деятельности миграционной системы страны,
качества и эффективности функционирования всего государственного механизма.
Возможны вариации данной формулы при определении отдельных направлений деятельности миграционных служб. Так,
при оценке эффективности таких служб в связи с трудоустройством мигрантов формула эффективности может быть представлена следующим образом:
Ý
ãäå Ý
– 00ð / Î
ì/ó
— абсолютная норма эффективности;
ì/ó
Î
— общее количество оформленных подразделениями Феде-
îð
ральной миграционной службы разрешений, выдаваемых
иностранным гражданам за определенный период;
— общее число официально трудоустроенных мигрантов за
Î
óîò
этот же период.
óîò
,
21
Идеальный показатель в данном случае равен 1. Уменьшение этой величины свидетельствует о существующих нарушениях в данной сфере, в том числе связанных с неправомерными действиями персонала ФМС России. Как показывает анализ, несоответствие количества оформленных разрешений и
числа уведомлений об официальном трудоустройстве достаточно значительно. По данным ФМС России, вторая цифра при-
1
мерно в два раза (на 853 тыс.) меньше первой
. Следовательно,
эффективность миграционной деятельности в сфере трудоустройства мигрантов равняется примерно 0,5. Применительно к
отдельным сферам (строительный бизнес в особенности) этот
показатель еще ниже.
Основополагающим нормативным правовым актом в сфере
правового регулирования миграционного учета, как мы уже говорили, является Федеральный закон «О миграционном учете
иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Его действие самым непосредственным образом определяет эффективность осуществления миграционного учета, поэтому изучение его положений имеет важное не только научное,
но и практическое значение. Анализ практики применения Закона свидетельствует о его несомненной пользе. Статистические
данные, представленные ФМС России, говорят о том, что все
большее число иностранцев выбирает жизнь и работу в России
на законных основаниях.
Среди регионов Российской Федерации лидером по въезду
иностранных граждан является Московская область, в которую
за 2011 г. въехало 3 066 410 иностранных граждан.
Из стран с визовым режимом в число первых десяти стран
традиционно входят граждане Китая (3,26% общего количества
въехавших) и Германии (3,35%).
В 2011 г. на миграционный учет поставлено около 10 млн
иностранных граждан (АППГ — 9,1 млн, +8,9%), при этом почти 2 млн — через уведомления, полученные из территориальных
органов Федеральной почтовой службы (+5% в сравнении с
2010 г.). Снято с миграционного учета 4,8 млн иностранных
граждан (–36,2% в сравнении с 2010 г.).
1
Выступление директора ФМС России на заседании расширенной коллегии Федеральной миграционной службы, 31 января 2008 года // fms.gov.ru: официальный сайт
Федеральной миграционной службы. URL: http://www.fms.gov.ru/press/publications/news_detail.php?ID=9792 (дата обращения — 13 февраля 2008 г.).
22
Несмотря на тот факт, что существенное количество иностранных граждан въезжает на территорию Российской Федерации через Московскую область, на миграционный учет в дальнейшем они встают в других регионах. В этой сфере лидером
является Санкт-Петербург и Ленинградская область (18,30%),
1
далее следует Москва (16,42%)
(ðèñ. 1.1).
Ðèñ. 1.1. Миграционный учет иностранных граждан по регионам
Российской Федерации за 2011 г.
Осмысление приведенных данных указывает на то обстоятельство, что Федеральный закон от 18 июля 2006 г. действует
не только de jure, но и de facto. Вместе с тем, как показывает
анализ, существует ряд проблем, «сдерживающих» его эффективное применение, максимально полное достижение поставленных в нем целей и задач.
1. Проблема согласования Закона с уже действующими законо-
дательными актами. Получается так, что по одному и тому же
предмету регулирования одновременно действует несколько
равных по силе нормативных актов. Объективно возникает коллизия норм права, создающая трудности как в реализации правового статуса мигранта, так и в осуществлении правоприменительной деятельности.
1
Ñì.: Итоги деятельности Федеральной миграционной службы за 2011 год по
основным направлениям.
23
Так, согласно п. 1 и 2 ч. 3 ст. 4 ФЗ от 18 июля 2006 г. миграционный учет основывается в том числе на принципе свободы
передвижения иностранных граждан и лиц без гражданства и
выбора ими места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Во взаимосвязи с положением ч. 2 ст. 4, устанавливающей уведомительный порядок миграционного учета,
это предполагает не только свободу передвижения мигранта по
территории Российской Федерации, кроме запрещенных законодательством территорий, но и выбор места жительства по своему усмотрению без предварительного на то разрешения органов
миграционного учета.
Однако согласно ч. 2 ст. 11 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в
Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. временно проживающий в Российской Федерации «иностранный гражданин не
вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания».
Установленное ограничение, как представляется, не соответствует
Конституции РФ, провозглашающей, что каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства
(ч. 1 ст. 27). Более того, сам Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» в общем положении закрепляет право иностранных граждан на свободу передвижения в пределах территории Российской Федерации (п. 1 ст. 11),
а в конкретной норме отменяет его (ч. 2 ст. 11). Очевидно, что такая
коллизия должна быть устранена только путем внесения изменений в
Закон от 25 июля 2002 г.
1
1
В литературе нет однозначного подхода к пониманию данной правовой коллизии. См.: Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция.
СПб., 2003. С. 76; Понизова Е.В. Правовые основы режима пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации // Административноправовой статус гражданина / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2004; Рождест-
âèíà À.À. Комментарий к Федеральному закону «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 25 июля
2002 г. ¹ 115-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс»; Малумов Ю.А. Комментарий к
Федеральному закону «О правовом положении иностранных граждан и лиц без
гражданства в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. ¹ 115-ФЗ // СПС
«Консультант-Плюс».
24
2. Проблема «внутренней» согласованности положений анали-
зируемого Закона. Это, в частности, касается вопроса о поста-
новке на учет по месту временного пребывания. В соответствии
с действующим миграционным законодательством обязанность
по постановке на учет иностранных граждан возложена на принимающую сторону, которой являются граждане и организации
(включая филиалы и представительства), у которых прибывающие иностранные граждане фактически проживают или работают. Как показывает изучение проблемы, существует неопределенность в том, какое физическое лицо может быть принимающей стороной.
В соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от
18 июля 2006 г. сторона, принимающая иностранного гражданина или лицо без гражданства в Российской Федерации, — это
гражданин Российской Федерации, постоянно проживающие в
Российской Федерации иностранный гражданин или лицо без
гражданства, юридическое лицо, у которых иностранный гражданин или лицо без гражданства фактически проживает (находится) либо в которых иностранный гражданин или лицо без
гражданства работает. Получается так, что если принимающая
сторона — иностранец, то он должен постоянно проживать в
Российской Федерации.
Согласно ч. 5 ст. 7 данного Закона иностранные граждане, а
также иностранные юридические лица и другие иностранные
организации, находящиеся за пределами территории Российской
Федерации и владеющие жилыми или иными помещениями,
находящимися на территории Российской Федерации, в случае
предоставления таких помещений для временного пребывания
иностранным гражданам выполняют обязанности принимающей
стороны по постановке лиц, которым предоставляются помещения, на учет по месту пребывания. В данной статье, как видно,
жестких ограничений относительно иностранцев, выступающих
в качестве принимающей стороны, нет. Совершенно очевидно,
что выраженное причастным оборотом словосочетание «находящиеся за пределами Российской Федерации» не тождественно
словосочетанию «постоянно проживающие вне Российской Федерации». Вложенный в данную норму смысл может предполагаться таким образом, что если в момент прибытия иностранного
гражданина в место пребывания принимающая сторона — ино-
25
странец фактически находится вне Российской Федерации, то
он все равно должен поставить прибывшего иностранного гражданина на миграционный учет. Таким образом, данную статью
можно интерпретировать по-разному.
Представляется, что для устранения неопределенности в
интерпретации в подобных случаях понятия «принимающая
сторона» целесообразно п. 5 ст. 7 Федерального закона от
18 июля 2006 г. изложить в следующей редакции: «...владеющие жилыми или иными помещениями, находящимися на
территории Российской Федерации иностранные юридические
лица и другие иностранные организации, иностранные граждане, имеющие статус постоянно проживающих на территории
Российской Федерации, в случае предоставления таких помещений для временного пребывания иностранным гражданам
выполняют обязанности принимающей стороны по постановке
лиц, которым предоставляются помещения, на учет по месту
пребывания».
3. Проблема наличия бланкетных норм. Как представляется,
качество анализируемого Закона существенно «проигрывает» от
наличия в нем множества бланкетных норм. Получается так, что
Закон приобрел черты своего рода «рамочного» правового акта,
который «напрямую» срабатывает лишь в отдельных случаях.
Так называемый «пакетный» принцип правового регулирования
данных отношений законодатель не воспринял. К тому же наличие в Федеральном законе от 18 июля 2006 г. первоначальных
пробелов исключало в полной мере применение данного принципа. Контент-анализ рассматриваемого Закона показывает,
что его установления содержат следующие бланкетные нормы:
ч. 1 ст. 7, ч. 4 ст. 7, ч. 1 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ч. 2 ст. 10, ч. 3 ст. 10,
ч. 4 ст. 10, ст. 11, п. 2 ч. 1 ст. 13, ч. 1 ст. 15, ч. 2 ст. 16, ч. 2 ст. 18,
ч. 1 ст. 20, ч. 5 ст. 20, ч. 8 ст. 20, ч. 6 ст. 22, ч. 7.1 ст. 22, ч. 8
ст. 22, ч. 10 ст. 22, ч. 4 ст. 23. Таким образом, в 26 статьях Закона содержится 20 бланкетных норм.
Следует констатировать, что методологические установки законодателя относительно технико-юридического способа конструирования норм, регулирующих отношения в сфере миграционного учета, не поколеблены и в тех случаях, когда в действующий Закон от 18 июля 2006 г. вносятся поправки. Так, Федеральный закон от 22 июля 2008 г. «О внесении изменений в
26
статьи 20 и 22 Федерального закона от 18 июля 2006 г. «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в
Российской Федерации»»
1
, кроме дефинитивной статьи (ст. 2),
содержит статью, в которую включены две бланкетные нормы,
Федеральный закон от 19 июля 2009 г. «О внесении изменений
в Федеральный закон «О миграционном учете иностранных
граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»» содержит статью, включающую три бланкетные нормы
2
.
4. Проблема наличия большого массива подзаконных норма-
тивных актов. К ним относятся постановления Правительства
РФ, нормативные акты МВД России, ФМС России, Министерства экономического развития РФ, ФСБ России, МИД
России, Министерства связи и массовых коммуникаций РФ,
Федеральной пограничной службы РФ и др. С юридической
точки зрения значительная «прослойка» подзаконных актов
объясняется наличием в Законе от 18 июля 2006 г. множества
бланкетных норм.
По утверждению Т.Я. Хабриевой, такое положение характеризует достаточно жесткую процедурную направленность законодательства в области миграции, во многом оно объективно,
поскольку связано с порядком реализации государственных
полномочий исполнительными органами, а в определенной степени оно обусловлено и «ущербным» в этом плане содержанием
действующих законов в данной области отношений, «стремлением законодателя уйти от регламентации конкретных вопросов
обеспечения и защиты прав мигрантов путем закрепления в нем
норм отсылочного характера»
3
.
Очевидно, что излишнее количество отсылочных (бланкетных) норм Закона порождает ряд существенных проблем при
его реализации, поскольку создает ситуацию прямой зависимости действия Закона от сроков принятия, а иногда и содержания
текста подзаконных актов. Это означает, что само по себе принятие закона является недостаточным для осуществления правового регулирования возникающих миграционных отношений, и
пока не создана соответствующая закону подзаконная база, за-
1
ÑÇ ÐÔ. 2008. ¹ 30 (÷. 1). Ñò. 3589.
2
ÑÇ ÐÔ. 2009. ¹ 29. Ñò. 3636.
3
Ñì.: Хабриева Т.Я. Правовая политика государства в сфере миграции населе-
ния // Миграционное право. 2006. ¹ 1. С. 12.
27
кон фактически не работает, хотя юридически он вступил в силу. Примеры такого рода в области миграционного законодательства свидетельствуют, что к моменту вступления закона в
силу подзаконная база не только не принята, но даже и не подготовлена. Период реального вступления закона в силу иногда
растягивается на довольно длительный срок. Так, подзаконная
база по Федеральному закону «О беженцах» формировалась
свыше шести лет. Постановление Правительства Российской
Федерации «О порядке представления гарантий материального,
медицинского и жилищного обеспечения иностранных граждан
и лиц без гражданства на период их пребывания в Российской
1
Федерации» от 24 марта 2003 г. ¹ 167
было принято почти через полгода после вступления в силу Федерального закона
«О правовом положении иностранных граждан в Российской
Федерации», хотя есть примеры, когда необходимые для реализации названного Закона акты принимались и с гораздо большим опозданием.
Не является исключением ситуация и относительно анализируемого Закона. В качестве конкретного примера можно обратить внимание на постановление Правительства РФ «О порядке
осуществления миграционного учета иностранных граждан и
лиц без гражданства в Российской Федерации» от 15 января
2
2007 ã.
. В соответствии с ч. 1 ст. 8 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в
Российской Федерации» правила и порядок осуществления миграционного учета устанавливаются Правительством РФ. При
этом, как следует из ст. 16 вышеуказанного Закона, форма заявления о регистрации иностранного гражданина по месту жительства, перечень содержащихся в нем сведений и требования
к его оформлению устанавливаются Правительством РФ. А согласно ст. 7 Закона форма уведомления о прибытии иностранного гражданина в место пребывания, перечень содержащихся в
нем сведений, требования к его оформлению и т.д. также устанавливаются Правительством РФ.
Федеральный закон «О миграционном учете иностранных
граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», как
известно, вступил в действие 15 января 2007 г. Однако к дате
1
ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 13. Ñò. 1240.
2
ÑÇ ÐÔ. 2007. ¹ 5. Ñò. 653.
28
его вступления в силу в официальных источниках Правила, определяющие порядок осуществления миграционного учета иностранных граждан, формы уведомления о прибытии иностранного гражданина на территорию Российской Федерации к месту
пребывания, не были опубликованы. Тем не менее согласно ч. 2
ст. 20 Федерального закона от 18 июля 2006 г. ¹ 109-ФЗ временно проживающие или временно пребывающие иностранные
граждане по истечении трех рабочих дней (в первоначальной
редакции) обязаны были стать на миграционный учет по месту
пребывания, а в соответствии с ч. 3 ст. 20 указанного Закона
(в редакции, действующей на момент принятия Закона) принимающая сторона обязана в течение одних суток уведомить орган
миграционного учета о прибытии иностранного гражданина в
место пребывания.
Таким образом, на определенный момент сложилась ситуация, при которой даже законопослушные иностранные граждане не только не имели возможности встать на миграционный
учет, следуя требованиям российского законодательства о миграционном учете, но и подвергались риску быть привлеченными к административной ответственности. Как известно, до
введения в действие упомянутого акта Правительства РФ ст. 25
вышеуказанного Закона, предусматривающая ответственность
за нарушение законодательства Российской Федерации о миграционном учете, действовала без каких-либо оговорок. В силу недостатков миграционного законодательства юридическая
практика в очередной раз столкнулась с феноменом безвиновных публичных проступков, хотя, строго говоря, речь все же
идет о так называемых правонарушающих актах (юридических
установлений), ставящих под угрозу нарушения конституционные права.
5. Проблема юридической неопределенности. Ýòî åùå îäèí íå-
достаток Закона, негативно сказывающийся на реализации конституционного статуса мигрантов. Он связан с исчислением
сроков регистрации по месту жительства и постановки на миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства.
Если в первом случае в связи с внесением поправок в Закон от
19 июля 2008 г. подобная неопределенность исключена путем
закрепления конкретных сроков в ст. 16 Закона, которые ранее
вообще отсутствовали, то в вопросе постановки на миграционный учет по месту пребывания, несмотря на внесенные поправки, неопределенность в сроках постановки на миграционный
29
учет продолжает сохраняться, что в большей степени связано с
ошибками технико-юридического характера.
Согласно прежней редакции ст. 20 Закона постановке на
учет по месту пребывания подлежали постоянно проживающие
в Российской Федерации иностранные граждане и лица без
гражданства — по истечении семи рабочих дней, а временно
проживающие иностранные гражданине или лица без гражданства — по истечении трех рабочих дней со дня их прибытия в
указанное место пребывания. Применение законодателем данной конструкции установления не позволяло точно судить, в
течение какого срока иностранный гражданин или лицо без
гражданства должны встать на учет по месту пребывания в Российской Федерации.
Понятно, что неясность такого рода положений не способствовала эффективной и своевременной реализации положений Закона о миграционном учете. Представляется, что такого
рода неясность указывала на первоначальный пробел, содержащийся в принятом Федеральном законе от 18 июля 2006 г.
В принятых Правилах осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации (утверждены постановлением Правительства РФ «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан
и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 15 января
2007 г. ¹ 9) в абзацах втором и третьем п. 20 (глава III) указанных Правил в положениях, содержащих указание относительно периода времени, в течение которого иностранные граждане и лица без гражданства подлежат учету по месту пребывания в Российской Федерации, точное определение такого
периода также отсутствует.
С учетом изложенного представляется целесообразным внести соответствующие изменения в Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в
Российской Федерации», исключив в подп. 1 ч. 2 ст. 20 Закона
слова «по истечении семи рабочих дней со дня прибытия в местопребывания», в подп. 2 ч. 2 ст. 20 Закона — слова «по истечении трех рабочих дней со дня прибытия в место пребывания»,
обеспечив таким образом однозначное закрепление сроков постановки на миграционный учет, а также привести подзаконную
базу в соответствие с вышеуказанным Законом, отразив последние изменения от 19 июля 2009 г. в Правилах осуществления
миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]