Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основные направления деятельности Федеральной миграционной службы России. Вопросы теории и практики. Учебное пособие для студентов, обучающихся по спе
.pdf
Пути реализации многих прав могут уточняться через ту
или иную совокупность конкретизирующих правомочий, их
взаимосвязь. Для примера назовем ст. 28 Конституции, включающую в свободу совести и вероисповедания право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию
или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и
распространять религиозные и иные убеждения и действовать в
1
соответствии с ними
.
Немаловажной для осуществления субъективных прав соотечественников за рубежом является уточняющая регламентация
их содержания, прежде всего объектов, включающих в себя различные блага, законные притязания на которые побуждают их
осуществлять свои права. Некоторые права, по сути, не требуют
развернутой детализации объекта: право на жизнь, на гражданство или его перемену, право определять и указывать свою национальную принадлежность, на пользование родным языком и
др. В отношении других по ряду объективных причин это вполне логично или даже необходимо. Например, свобода передвижения (за исключением территорий, закрытых по закону для
посещения лиц, не имеющих специального допуска, — места
дислокации военных подразделений, нахождения военных объектов и др.).
Близок по смыслу и такой способ обеспечения реализации
прав и свобод соотечественников за рубежом, как прямое указание в законе на конкретные материально-финансовые, организационные и иные ее гарантии. Так, к гарантиям прав лиц, претендующих на статус соотечественников, можно отнести право
подачи жалобы через своего представителя — члена совета (комиссии) соотечественников.
Вышеназванными юридическими способами правовое обеспечение реализации прав и свобод соотечественников за рубежом не ограничивается. В интересах правомерной реализации
в нормативных актах часто делается специальное указание на
юридические факты, с которыми обоснованно связана возможность использования субъективного права индивидом, указание на порядок использования, его пути, средства. Исключительно значимо в законе определение перечня конкретных
лиц, которые должны содействовать реализации прав и свобод
1
Еремина И.С. Óêàç. ñî÷. Ì., Ñ. 70.
171
посредством исполнения своих функциональных обязанностей,
наконец, регламентация последних, т.е. их перечня, надлежащего исполнения.
Реализация некоторых прав и свобод осуществляется самим
соотечественником за рубежом, по его инициативе. Так осуществляются многие гражданские, политические права и свободы:
совести и вероисповедания, мысли и слова, проводить собрания, митинги, шествия, пикетирование и др. Не исключается и
помощь других субъектов по желанию соотечественника, например, при обращении в государственные структуры за консультацией по вопросам содержания права (свободы), с просьбой содействовать в его реализации путем составления заявления и т.д.
Наряду с вышеуказанной инициативной формой использования прав и свобод существует процессуально-процедурная,
когда закон с той или иной степенью определенности предусматривает регламент их использования. Процессуальнопроцедурный порядок представляет собой собственно юридическую конструкцию реализации прав. Он обычно предполагает
согласованность активных действий правообладателя и обязанных субъектов, четкую нормативную обозначенность этих действий по форме, методам, средствам, времени, месту осуществления и т.д. Согласованность задана, прежде всего, через систему юридических фактов, юридических (фактических) составов,
которые вызывают указанные действия, а также сами ими порождаются. Одновременно могут регламентироваться и организационные мероприятия (уведомление лица о решении, выдача
документа и др.).
Отсутствие процедурной упорядоченности по реализации
прав и свобод соотечественников за рубежом, когда это объективно обусловлено, не может не ослаблять их гарантированность. Данная проблема не теряет своей актуальности и сегодня.
В юридической литературе отмечается, что затруднено, например, обращение человека в межгосударственные органы по защите прав и свобод, поскольку неизвестно, как определяется и
что значит исчерпанность всех внутригосударственных средств
правовой защиты (ч. 3 ст. 46 Конституции); не подкреплено соответствующими обязанностями должностных лиц право соотечественников за рубежом на поддержку со стороны России в
области защиты основных прав и свобод. На наш взгляд, для
реализации прав и свобод соотечественников за рубежом необходимо законодательно оформить гарантии защиты основных
172
прав и свобод. На сегодняшний день данная норма носит лишь
формальный характер.
Юридические средства защиты составляют самостоятельный,
особый вид юридических гарантий прав и свобод соотечественников за рубежом. Гарантии защиты обеспечивают возможность
каждому соотечественнику за рубежом обратиться к государственным органам Российской Федерации, найти там необходимую защиту своих субъективных прав, а также восстановить их в
случае нарушения.
Защита прав и свобод соотечественников за рубежом начинается с базового нормотворческого определения наказуемых посягательств на них, а также с основных принципов и возможностей
правозащиты в государстве, включая общегосударственные обязательства, главные ее способы, допустимые пределы. Важнейшая
роль здесь принадлежит Конституции, закрепившей приверженность России соответствующим международным стандартам, согласно которым права человека необходимо охранять «властью
закона в целях обеспечения того, чтобы человек не был вынужден прибегать, в качестве последнего средства, к восстанию против тирании и угнетения» (преамбула Всеобщей декларации прав
человека). Конституция подчеркивает равенство всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19); закрепляет соблюдение и защиту прав и
свобод человека и гражданина как обязанность государства (ст.
2); не допускает применения затрагивающих права и свободы
нормативных правовых актов, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15); провозглашает гарантированность государственной защиты прав и свобод и возможность каждого защищать свои права всеми способами, не запрещенными законом (ч. 1, 2 ст. 45) и др.
1
Полагаем, что вышеназванные положения Конституции можно использовать при охране (защите) прав и свобод соотечественников за рубежом, так как
Россия признает особые связи соотечественников за рубежом с
исторической родиной и возлагает на себя обязательства по поддержке в области их основных прав и свобод.
В широком плане гарантии защиты прав и свобод соотечественников за рубежом можно определять уже через развитость
демократического института ответственности государства перед
своими гражданами за нарушение прав и свобод
2
. Действующая
1
Конституция ÐÔ. Ì., 1993. Ñ. 2—3, 6, 15.
2
Бойцова Л.В. Гражданин против государства? // Общественные науки и современность. 1994. ¹ 4. С. 42—50; Малеин Н.С. Современные проблемы юридической ответственности // Государство и право. 1994. ¹ 3. С. 23—32; Общая теория прав человека. М., 1996. С. 297—301.
173
Конституция подтвердила приверженность Российской Федерации этой аксиоме правовой государственности, установив не
только охрану законом прав потерпевшего от злоупотреблений
властью (ст. 52), но и вообще право каждого на возмещение
вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц
(ст. 53). Как известно, вопрос сегодня состоит в должной реализации института ответственности государства, что осложняется
проблемами ее материально-финансового обеспечения и др.
В число распространенных основных гарантий непосредствен-
но защиты прав и свобод соотечественников за рубежом входят:
• выявление фактов нарушения прав и свобод;
• средства их восстановления;
• меры юридической ответственности;
• меры пресечения действий, нарушающих права и свободы
или создающие тому угрозу;
• процессуальные формы (процедуры) охраны прав и свобод.
На выявление фактов нарушения прав и свобод соотечественников за рубежом направлены контрольно-надзорные функции многих органов власти и управления и, безусловно, суда и
прокуратуры. Этому непосредственно подчинена деятельность
Уполномоченного по правам человека. Отдельные контрольные
задачи выполняют президентские структуры: Комиссия по правам человека, выделенное в Администрации Президента Российской Федерации Главное управление по вопросам конституционных гарантий прав граждан, Правительственная комиссия
по делам соотечественников за рубежом, Комитет по делам СНГ
и связям с соотечественниками.
Восстановление нарушенных прав и свобод соотечественников
осуществляется, как правило, посредством:
• признания за ними права (свободы), в чем им было неза-
конно отказано;
• отмены или признания недействительными неправомер-
ных как нормативных, так и индивидуальных юридических актов властных субъектов;
• возложения обязанности возместить причиненный ущерб,
а также устранить препятствия, помешавшие осуществлению субъективного права;
• присуждения или иного властного предписания к испол-
нению невыполненной обязанности;
• возврата имущества собственнику;
• опровержения сведений, порочащих честь и достоинство,
è äð.
174
В деле восстановления прав и свобод соотечественников за
рубежом исключительно значима роль суда, чьи решения позволяют не только удовлетворять законные интересы истца, но и
утверждать правовые начала государственности, справедливость,
режим демократической законности и правопорядка.
Меры юридической ответственности — это наиболее суровая,
чаще штрафного характера реакция государства на факты нарушений прав и свобод соотечественников, посягательства на них.
Имеются гарантии прав и свобод соотечественников за рубежом, специфика которых не позволяет рассматривать их в одном ряду с общими условиями и юридическими средствами гарантирования. Прежде всего это относится к организационным
гарантиям, под которыми следует понимать специальную организационную, техническую, информационную и подобную деятельность компетентных субъектов, направленную на содействие
процессу реализации прав и свобод, эффективному функционированию их общесоциальных и специальных гарантий
1
.
Имеется в виду совершенствование работы всего государственного аппарата, эффективное использование властью экономического потенциала, институтов демократии, социального
прогнозирования и пр. Организационного рода деятельность
хотя в целом и основана на законе, как правило, не связана жесткой, детальной нормативной регламентацией, непосредственно не осуществляется через правотворчество, правоприменение,
но «пронизывает» их. Она представляется нередко как разумеющаяся в цивилизованном обществе. Очевидно, к примеру,
что каждый государственный орган (учреждение, организация),
должностное лицо призваны добросовестно исполнять свои
функции, во всем соответствовать своему статусу. Важен здесь и
сам стиль работы компетентных лиц, от которых зависят реализация и защита прав. Это профессионализм, ответственность,
оперативность, чуткость — в противовес неграмотности, бюрократизму, неисполнительности, которые в состоянии свести к
нулю самые хорошие юридические и материальные гарантии
правового статуса соотечественников за рубежом.
Встречаются и конкретные разновидности организационных
гарантий реализации прав и свобод: информационное обеспечение соотечественников за рубежом о событиях общественной и
политической жизни в России, помощь в осуществлении отдельных прав (трудоустройство, выдача справок и т.д.), внедре-
1
Ростовщиков И.В. Обеспечение прав и свобод личности в СССР: вопросы тео-
рии. Саратов, 1988. С. 51.
175
ние средств по совершенствованию систем коммуникации, компьютеризации обучения на руссом языке и т.д.
Важным аспектом практики обеспечения национальных интересов России в отношении защиты прав соотечественников за
рубежом является определение круга субъектов, занимающихся
правами соотечественников за рубежом.
Конституция РФ (п. «в» ст. 71) относит к ведению Российской Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека
и гражданина, гражданство в Российской Федерации и ряд иных
вопросов, связанных с обеспечением прав граждан.
Отсюда следует, что принципиальные вопросы определения
и регулирования государственной политики в отношении соотечественников за рубежом отнесены к ведению Российской Федерации. Согласно п. «е» ст. 71 Конституции РФ в ведение Федерации входят установление основ федеральной политики и
федеральные программы в области культурного и национального развития России, немыслимые без активных и действенных
связей с зарубежными соотечественниками. Приоритетные для
них международно-правовые вопросы отнесены к ведению Российской Федерации п. «к» ст. 71 Конституции. Сюда вошли
внешняя политика, а также международные отношения и договоры России.
Вопросы обеспечения прав человека не являются предметом
исключительного ведения Российской Федерации. Они включены также в ведение ее субъектов. В частности, в п. «б» ч. 1 ст. 72
Конституции говорится о защите прав и свобод человека и гражданина, защите прав национальных меньшинств. Пункт «о»
включил в предмет ведения субъектов Федерации и крайне важные вопросы координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнения
международных договоров России. Реализация данных предметов ведения конкретизирована Федеральным законом «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации».
Президент Российской Федерации в соответствии со ст. 80
Конституции РФ, являясь гарантом самой Конституции, прав и
свобод человека и гражданина, в том числе и в области защиты
прав соотечественников за рубежом, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.
Федеральное Собрание РФ осуществляет правовое регулирование в области защиты прав человека и гражданина, вклю-
176
чая защиту прав соотечественников за рубежом. При Государственной Думе создан и функционирует Совет соотечественни-
1
ков за рубежом
. Данный Совет является постоянно действующим экспертно-консультационным органом, представляющим
в Государственной Думе соотечественников, проживающих за
пределами Российской Федерации. Основной задачей, поставленной перед Советом, является координация действий по защите прав и свобод соотечественников в государствах их проживания.
Вопросами защиты прав соотечественников за рубежом также занимается Администрация Президента РФ, Правительство
РФ, руководители федеральных органов исполнительной власти
и заинтересованных организаций, общественные и благотворительные фонды и центры.
Функции координатора по организационному обеспечению
взаимодействия государства с зарубежной российской диаспорой возложены на МИД России.
Вопросы поддержки соотечественников и задачи сохранения и расширения образовательных, научных, культурных,
информационных связей на постсоветском пространстве закреплены в положениях и входят в функциональные обязанности отраслевых министерств: Министерства культуры и
массовых коммуникаций РФ, Министерства образования и
науки РФ, Министерства здравоохранения и социального развития РФ и др.
В 2003 г. распоряжением МИД России создан Совет глав
субъектов Российской Федерации при Министерстве иностранных дел Российской Федерации.
Задачей, стоящей перед Советом, является содействие субъектам Российской Федерации в развитии сотрудничества с
партнерами в СНГ, в укреплении культурных связей с зарубежными странами, в использовании канала межрегионального сотрудничества для работы с соотечественниками.
В связи с проведенным анализом представляется целесообразным в качестве механизма защиты прав соотечественников
разрабатывать и утверждать соответствующие программы с учетом конкретной ситуации в странах их проживания.
1
Положение о нем утверждено постановлением Государственной Думы от
25 октября 1996 г. ¹ 763-ПГД.
177
4.2. Особенности реализации прав и свобод
соотечественников, проживающих за рубежом
Общественные отношения, в которых участвуют российские
граждане, проживающие за рубежом, весьма многообразны, и
многие из них развиваются очень динамично. Основной целью
в нашем контексте является конституционный принцип, согласно которому граждане РФ за границей пользуются защитой
и покровительством Российской Федерации.
Новый подход к правам человека отвергает деление на
главные и второстепенные. Каждое право человека играет важную роль в его жизни, каждое из них является необходимым,
основным, ни одно из них не может быть заменено другим, а
тем более подчинено другому. Участники Венской встречи в
итоговом документе с полным основанием указали, что «все
гражданские, политические, экономические, социальные, культурные и другие права и свободы имеют первостепенное значение и должны полностью осуществляться всеми надлежащими способами»
Для более предметного рассмотрения спектра прав соотечественников за рубежом полагаем целесообразным использовать
традиционную классификацию прав человека, принятую в международных документах. Согласно Хартии прав человека, все
права человека подразделяются на гражданские (личные), политические, экономические, социальные и культурные.
Гражданские (личные) права и свободы составляют первооснову правового статуса человека и гражданина. Большинство из
них носят абсолютный характер, т.е. являются не только неотъемлемыми, но и не подлежащими ограничению
ские особенности этих прав определяет профессор Е.И Козло-
3
. Согласно ее подходу, личные права являются по своей сути
ва
правами человека и не увязаны напрямую с наличием гражданства какого-либо государства, не вытекают из него. Эти права
1
.
2
. Специфиче-
1
Итоговый документ Венской встречи 1986 г. представителей государств — участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе // Гражданство
и свобода передвижения: Нормативные акты и документы. М.: Юридическая
литература, 1994. С. 20.
2
Баглай М.В., Габричидзе Б.И. Конституционное право Российской Федерации.
Ì., 1996. Ñ. 167.
3
Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации:
Учебник. М.: Юристь, 1995. С. 198.
178
неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Личные
права человека необходимы для охраны его жизни, свободы,
достоинства как личности. Они связаны с индивидуальной, частной жизнью индивида.
В соответствии с этим подходом в рамки гражданских (личных) прав попадают право на: жизнь, свободу и личную неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни; тайну переписки, сообщений, телефонных и иных переговоров; защиту
чести и доброго имени; свободу передвижения, право свободно
выезжать за пределы страны, право гражданина беспрепятственно возвращаться в страну своего гражданства; свободу совести;
право свободно определять и указывать свою национальную
принадлежность, право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения, творчества и ряд других.
Прежде всего в рамках личных прав следует говорить о праве
на жизнь. Без провозглашения и реализации этого права нет
смысла вести речь о всех других правах человека. Право на
жизнь — неотъемлемое право человека, охраняемое законом.
Оно провозглашено и международно-правовыми актами о пра-
1
вах человека
неотъемлемое право человека, охраняемое законом
, и почти всеми конституциями стран мира как
2
. Защита
этого естественного права охватывает широкий комплекс активных действий всех государственных и общественных структур,
каждого человека по созданию и поддержанию безопасной социальной и природной среды, условий жизни. К такого рода
факторам относится политика Российского государства в отношении своих граждан, оказавшихся в зарубежном государстве в
условиях чрезвычайных ситуаций.
За последние годы была создана достаточная правовая база и
накоплен опыт по эвакуации российских граждан из Йемена,
Бурунди, Албании, Югославии, Заира, Турции, Афганистана,
Конго, Ирака и других стран. Основная нагрузка в этом вопросе
ложилась на МЧС России, одновременно был отлажен межве-
1
Статья 3 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., ст. 6 Международного
пакта о гражданских и политических правах 1966 г., ст. 2 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свободах человека.
2
См., например: Основной Закон Федеративной Республики Германия // Кон-
ституции зарубежных государств. М.: Бек, 1993. С. 154; Конституция Японии.
С. 294; Конституция Канады. С. 320.
179
домственный механизм взаимодействия. Заключены соответствующие двусторонние договоры с государствами ближнего и
дальнего зарубежья, а также многостороннее Соглашение о
взаимодействии государств — участников СНГ в случае эвакуации их граждан из третьих стран от 12 апреля 1996 г. Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 октября
1998 г. определен порядок возвращения граждан, утративших
свои документы, а также порядок оказания помощи российским
гражданам по страховым случаям.
Неурегулированным вопросом остается механизм возврата
российских граждан в Россию в случае отсутствия у них необходимых средств. Финансовый механизм этого пока не отработан. Решение может быть найдено путем выдачи возвратных
ссуд из соответствующих резервных фондов помощи соотечественникам.
Следует иметь в виду, что чрезвычайную ситуацию для деятельности загранучреждений Российской Федерации и российских граждан, находящихся за рубежом, образуют следующие
обстоятельства при условии, что создается угроза жизни и здоровью российских граждан: крайнее обострение международных
отношений и возникновение непосредственной угрозы агрессии
против Российской Федерации; агрессия против Российской
Федерации; осуществление вооруженного нападения на страну
пребывания; участие страны пребывания в вооруженных конфликтах; ведение военных действий в странах, сопредельных со
страной пребывания; крайнее обострение внутриполитической
обстановки в стране пребывания; экстремистские проявления,
террористические акты в отношении загранучреждений и отдельных граждан Российской Федерации в стране пребывания;
возникновение стихийных бедствий, эпидемий, крупных аварий
и катастроф в стране пребывания или сопредельных странах;
1
иные экстремальные случаи
.
Президентом Российской Федерации в случае возникновения чрезвычайных ситуаций принимаются решения: об эвакуации российских граждан; об использовании сил и средств для
1
Óêàç Президента РФ от 2 ноября 1994 г. ¹ 2058 «О мерах в случае возникновения чрезвычайных ситуаций для деятельности загранучреждений Российской
Федерации и российских граждан, находящихся за рубежом» // СЗ РФ. 1994.
¹ 28. Ст. 2971.
180
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]