Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Основные направления деятельности Федеральной миграционной службы России. Вопросы теории и практики. Учебное пособие для студентов, обучающихся по спе

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

1 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 12 / 232 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 > Следующая >>>

щегося количества факторов. Осуществляемое ранее миграционное управление как перманентное направление деятельности государства сегодня требует постоянного государственного присутствия и руководства миграционными потоками в целях гармоничного развития, свободы и безопасности общества. Не стоит забывать, что реальность каждый раз усложняется, а современное государство, его функции и механизм изменились до

неузнаваемости

По мнению И.М. Зраевой, активизацию интеграции миграционной деятельности любого современного государства обусловливают ряд обстоятельств, среди которых на первый план выдвигают феномен глобализации миграционных процессов, нестабильность государственного развития, рост масштабов незаконной и неконтролируемой миграции. Понятно, что в этих условиях характер деятельности государства должен принципиально меняться. Если ранее миграционное управление осуществлялось государством перманентно, так сказать, от случая к случаю, то в последней четверти XX в. и, очевидно, на протяжении нескольких десятилетий XXI в. государственное присутствие и руководство миграционными потоками в целях гармоничного развития, свободы и безопасности общества приобретают характер постоянной деятельности государства.

Выделение миграционной деятельности государства в качестве самостоятельной миграционной функции. По своему содержанию

она представляет организованное и систематическое воздействие на миграционные процессы, управление движением людских потоков на его территории, установление и поддержание правового порядка в данной сфере, оказание необходимого содействия мигрантам в осуществлении ими своих прав и обязанностей в целях представляющей собой направление деятельности государства, его органов по контролю за пребыванием на территории государства в целях восполнения и воспроиз-

водства общества

Объектами миграционной функции являются процессы и явления, наблюдение за которыми необходимо для обеспечения конституционного строя, реализации прав и свобод граждан, а также для обеспечения безопасности жизнедеятельности общества. Необходимо пояснить, что государство не ограничивается

Ñì.: Зраева И.М. Правовое регулирование миграционного учета в Российской

Федерации. М., 2010. С.77.

Леонидова Т.И. Óêàç. ñî÷. Ñ. 42.

только лишь наблюдением за происходящим, поскольку это привносит некую созерцательность, невмешательство в случае видимых социальных отклонений и угроз. Не менее важным здесь является своевременное и эффективное реагирование в случае выявления отклонений, угрожающих или мешающих нормальному социальному развитию. Нередко такое реагирование сопряжено с применением государственного принуждения.

Как и все функции государства, миграционная функция имеет свою собственную структуру, однако ее не следует рассматривать в качестве самодостаточного и относительно обособленного образования. Дело в том, что миграционная функция в соотношении с иными функциями государства также составляет

систему и является ее элементом. Как и всякая функция

ãîñó-

дарства, она имеет свою специфику.

1. Объективный характер миграционной функции. Это указы- вает на то, что государство не может отказаться от выполнения предписанных его природой и назначением деятельности в сфере миграции, включая осуществление миграционного учета. Отказ от такого рода деятельности, анемия государственных структур всегда пагубны для общества и самого государства. Объективный характер функций проявляется и в том, что, будучи зависимыми от сущности государства, они в то же время первичны по отношению к его структуре. Именно функции и являются определяющими критериями структурирования государства, его подразделения на определенные части. Это означает, что для осуществления определенной функции в структуре государства должны быть созданы и специальные органы.

Объективность миграционной функции отличает ее от целей и задач государства в данной сфере, которые имеют субъективную природу. Их формулирование — это предмет политики государства. Всякие сомнения в том, что миграционная деятельность есть самостоятельное направление государственной политики, исчезают при уяснении смысла и содержания разносторонней деятельности в экономике (трудовая миграция), в демо-

Понятие «функция» в латинском языке обозначает «исполнение», «соответствие», «совершение», «отображение». Применительно к сфере государственной власти функции: 1) реализуется как инструмент «отображения», обозначая предмет деятельности, предметную область ведения субъекта власти; 2) отображает механизм исполнения, формируя процесс самой этой деятельности; 3) является мерилом «соответствия действий субъекта цели и статусу субъекта; 4) выступает показателем «совершения» — осуществления результативных актов управления в деятельности органов власти.

графии (социальная политика), в социальной сфере (вынужденная миграция) и т.д.

Действительно «особое» и «постоянное направление» означают некие исключительно значимые задачи в деятельности государства, которые не связаны с другими направлениями деятельности. Между тем самостоятельное значение государственной политики в миграционной сфере определяется необходимым контролем за обществом и его частям со стороны государства как его организующего начала. Исключительно важен вопрос о самостоятельной предметной сфере деятельности государства в жизнедеятельности общества, не пересекающейся с

другими сферами

И наверное, можно утверждать, что государственная миграционная политика выполняется как необходимая, объективно обусловленная деятельность.

2. Относительная самостоятельность миграционной функции. Как представляется, имеется достаточно оснований для такого вывода.

Во-первых, согласно п. «е» ст. 71 Конституции РФ установление основ федеральной политики и федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации относится к исключительной компетенции Федерации, из чего следует, что миграционная политика как составная часть общего национального развития относится преимущественно к ведению федерального центра. Отсутствие прямого указания о миграционной деятельности говорит лишь о комплексности этой сферы общественной жизни, что, в свою очередь, подразумевает выделение данного вида деятельности в самостоятельный блок деятельности государства.

Во-вторых, формирование самостоятельного направления деятельности объективно определено еще и тем, что только независимость, относительная обособленность данных вопросов обусловлена потребностями общества и является условием образования соответствующего государственного органа для их решения. Вряд ли вызовет возражение тезис о том, что контроль, осуществляемый внутри общества (сферы жизни), не лишает его объективности и самостоятельности. Контроль подразумевает, что наблюдатель или организатор должен быть не внутри, а вне или над системой. Только независимый контрольный орган,

Ñì.: Зраева И.М. Óêàç. ñî÷. Ñ. 79.

подчиняющийся закону и Конституции, может проводить эффективную социальную политику вне зависимости от складывающейся политической конъюнктуры.

Признание миграционной деятельности, а вместе с ней и миграционного учета одной из функций государства означает, что данный вид деятельности «объективно вменяется» каждой части государственного механизма. Иными словами, осуществление данной функции — прерогатива всего государства. Этому выводу не соответствуют положения тех работ, в которых осуществление миграционного контроля, учета связывается с деятельностью какого-то одного из государственных институтов. Такой подход изначально грешит неточностью и свидетельствует о недооценке природы данного вида государственной деятельности.

В-третьих, одним из постулатов идеи об «эффективном государстве» является необходимость предметной специализации в деятельности государства, что подразумевает функционирование специального органа. При этом сам орган структурно может входить в механизм государства, но как бы растворяется или «индивидуализируется» в своем направлении специализации. Миграционный орган должен прежде всего осуществлять контроль за обществом, его частями с точки зрения легальности пребывания людей на территории государства, что не делает ни один из органов государства. В социально-правовом государстве представляется вполне целесообразным поручить выполнение этой задачи специальному правовому органу — миграционному, который «сигнализировал» бы и власти и обществу о динамике социальных передвижений (процессов) в целом, да еще и стимулировал общество в «гуманитарном» развитии.

В-четвертых, обусловленные самой жизнью задачи миграционной сферы структурно, предметно и функционально обособленны от других задач, что, в свою очередь, обусловливает необходимость логического выделения их в самостоятельный предметно-деятельностный блок.

3. Конкретно-исторический характер миграционной деятельно-

ñòè. Она формируется и изменяется под влиянием социально-

экономического и государственно-правового развития. Так, в начале 1990-х годов и на исходе первого десятилетия XXI в. характер миграционной деятельности существенно изменился. В разные периоды приоритетное значение приобретают те или иные задачи, цели государства, а следовательно, и различные его функции. На одних этапах развития общества центр тяжести

переносится в сферу экономики, поэтому в деятельности государства ключевое место занимает экономическая функция, на других — в социальную сферу, тогда повышенное внимание уделяется реализации социальной функции государства

. На современном этапе развития Российского государства на первый план выходят миграционные проблемы, а соответственно миграционная функция выступает в качестве самостоятельного направления деятельности государства. Принятие Федерального закона о миграционном учете — яркое тому подтверждение.

4. Устойчивость миграционной функции государства. Ýòî îç- начает, что содержание мер, а также избранные государством методы, правовые режимы и формы их осуществления должны отличаться неизменностью и постоянством при неизменяющихся политических и социально-экономических условиях.

Несомненно, на объем и характер данной функции оказывает влияние социально-правовая демократическая природа государства, существующий политический режим. Осуществление миграционного учета обусловлено связанностью государства правами и свободами человека и гражданина, международными обязательствами и внутренним правом, принципами гуманизма и демократии.

Особенность миграционной функции заключается и в том, что в ее осуществление так или иначе вовлечены все органы государства. Тем самым она отличается от специфических функций органов государства. С этой точки зрения выводы отдельных авторов о том, что миграционный учет является исключительно полицейской деятельностью, а равно функцией органов внутренних дел, не соответствуют природе общесоциальной функции.

Каждая функция имеет свой объект — ту сферу общественных отношений, на которые воздействует государство: экономика, финансы, социальные права граждан, правопорядок, права и свободы граждан, международное сотрудничество и др.

Наконец, еще одна особенность заключается в том, что рассматриваемая функция, имея объективный характер, возникает и развивается сообразно целям и задачам государства. Это значит, что разные государства имеют не только сходство, но и различие в выполняемых функциях. По этой причине осуществление миграционного учета в современной России и, например, в Федеративной Республике Германия может существенно раз-

Морозова Л.A. Óêàç. ñî÷. Ñ. 35.

Зраева И.М. Óêàç. ñî÷. Ñ. 81.

личаться. Государственная власть (а не только объективная реальность) определяет характер и содержание любой функции государства, результативность его деятельности. Политика, таким образом, важнейший фактор, влияющий на осуществляемые государством функции.

Формирование функций происходит в процессе становления, укрепления и развития государства. Последовательность возникновения функций зависит от очередности задач, встающих перед обществом в его историческом развитии, а также преследуемых целей. Эти задачи и цели зависят от реальных условий: потребностей и интересов населения, экономических возможностей общества, нравственного и культурного уровня общества, профессионализма государственных структур и др.

5. Специфика функций государства. Она заключается и в том, что все функции осуществляются в специальных организационно-правовых формах — законодательной, правоприменительной, правоисполнительной, правоохранительной и контрольно-надзорной. Это означает, что круг предметов ведения государства, его полномочия исчерпывающе определены в законе (ином нормативном акте), а сами полномочия реализуются в специфической юридической форме. Такой вывод вполне уместен и для характеристики миграционной функции и миграционного учета. Можно сказать, что значительная по объему и содержанию миграционная деятельность государства, как и любая другая, нуждается в нормативном и организационном обеспечении и обособлении, что, как отмечалось, обусловлено объективными процессами.

Необходимость точного и неукоснительного выполнения государственно-властных велений обусловливает осуществление государством наблюдения, проверки за процессом реализации правовых норм в любой сфере общества. В частности, осуществляя миграционную деятельность, государство заинтересовано в надлежащей реализации законодательства и для этого осуществляет проверку, наблюдение за процессом его реализации. При этом для государства и его органов особенно важно, насколько точно и единообразно выполняются нормативные предписания. Другими словами, осуществление государственного контроля в миграционной сфере обусловлено необходимостью обеспечения режима законности в государственном управлении.

С осуществлением управления в сфере миграционной деятельности связана деятельность государства по осуществлению миграционного учета. Мы поддерживаем точку зрения И.М. Зраевой, которая отмечает, что осуществление функции

миграционного учета объективно предопределено. Нынешняя демографическая ситуация в России наряду с наплывом нелегальных мигрантов ставит приоритетную задачу перед государственной политикой в сфере миграционного законодательства нашего государства — постановка системы миграционного учета пространственных перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства при полном и неуклонном соблюдении их конституционных прав и свобод, в первую очередь конституционного права на свободу передвижения, выбор места пребывания, места жительства.

Как составная часть миграционной деятельности государства миграционный учет выступает и составляющей миграционной

функции государства

. «Организация и проведение учета мигрантов — это как бы механизм «обновления» и «пополнения» государством «людских» ресурсов с целью восполнения и воспроизводства общества, так как государство более устойчиво и жизнеспособно, когда существует определенный «людской» ре-

çåðâ»

Содержание функции миграционного учета и ее особенности предопределены теми целями и задачами миграционного учета, которые закреплены в Федеральном законе от 18 июля 2006 г. Соответственно содержанием миграционной деятельности являются:

• фактическая деятельность государства по контролю над

социальными потоками граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства в обществе и гармонизации социальной жизни;

• деятельность по осуществлению миграционного учета

предметно обособлена и осуществляется в рамках определенного политического и правового процесса;

• деятельность государства по осуществлению миграционного

учета нормативно регламентирована и институциональная, организационно обеспечена, в процесс ее осуществления

По мнению исследователей, миграционная функция государства охватывает следующую систему видов государственной деятельности (подфункций): 1) обеспечения миграционных прав и свобод и государственного контроля в сфере миграции;

2) трудовой миграции и экономического развития; 3) миграционной безопасности, или безопасности в сфере миграции; 4) социальную (в ее широком понимании), охватывая и демографический контекст проблемы, социальной адаптации мигрантов, формирования к ним толерантного отношения у населения и пр., обеспечения; 5) содействия трудовой миграции и экономического развития; 6) контроля в социальной сфере; 7) государственного учета миграции и легальности пребывания на территории государства (см.: Леонидова Т.И. Óêàç. ñî÷. Ñ. 42).

Òàì æå. Ñ. 45.

вовлечена значительная часть механизма государства. Федеральная миграционная служба и ее территориальные органы представляют лишь компонент данного механизма.

Будучи составляющей функции государства, миграционный учет осуществляется всей совокупностью государственных органов: Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ, иными федеральными органами исполнительной

власти, судебными органами

В структуре федеральных органов исполнительной власти специализированным органом осуществления миграционного учета является Федеральная миграционная служба (ФМС России) и ее территориальные подразделения.

Согласно указу Президента РФ от 19 июля 2004 г. ¹ 928 (в ред. от 3 декабря 2011 г.) ФМС России до 21 мая 2012 г. была подведомственна МВД России. В настоящее время в соответствии с указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. ¹ 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» она является федеральным органом исполнительной власти, реализует следующие функции: правоприменительные, по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, участвует в

законотворчестве

, а общее руководство осуществляет Прави-

тельство РФ.

Основные задачи ФМС России включают: изучение, анализ и прогнозирование процессов вынужденной миграции, подготовку организационно-методических материалов по основным направлениям регулирования миграционных отношений в кризисных ситуациях в субъектах Российской Федерации; сбор информации в субъектах Российской Федерации и оценку негативных последствий вынужденной миграции на территории Российской Федерации, выработку управленческих решений и осуществление контроля за их исполнением. По поручению Правительства РФ ФМС России ведет учет граждан, пострадавших в кризисных ситуациях и имеющих право на получение компенсаций, формирует банк данных о компенсационных выплатах и готовит предложения по совершенствованию мероприятий социальной поддержки населения в условиях вынуж-

денной миграции, а также в условиях кризисных ситуаций

Зраева И.М. Óêàç. ñî÷. Ñ. 84.

ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 30. Ñò. 3150.

Положение «О Федеральной миграционной службе», утвержденное указом Президента РФ от 19 июля 1994 г. ¹ 928 (в ред. указов Президента РФ от 21 марта 2007 г. ¹ 403, от 20 апреля 2007 г. ¹ 516, от 27 июля 2007 г. ¹ 993, от 3 марта 2008 г. ¹ 301) // СЗ РФ. 2004. ¹ 30. Ст. 3150.

Согласно Положению Федеральная миграционная служба:

• обеспечивает применение порядка предоставления статуса

беженца или вынужденного переселенца, порядка предоставления политического или временного убежища;

• осуществляет прием и временное размещение лиц, хода-

тайствующих о признании их беженцами или вынужденными переселенцами, организует работу пунктов приема и временного размещения беженцев и вынужденных переселенцев;

• учитывает и регистрирует лиц, ходатайствующих о предос-

тавлении убежища, статуса беженца или вынужденного переселенца, а также лиц, получивших указанный статус, ведет статистическое наблюдение за численностью и составом этих лиц;

• оформляет в установленном порядке вынужденным пере-

селенцам, иностранным гражданам и лицам без гражданства, признанным беженцами или получившим временное убежище соответствующие документы, ведет учет выданных документов;

• готовит предложения по согласованию с органами испол-

нительной власти субъектов Федерации о ежегодном приеме на их территории возможного числа лиц, признанных беженцами или вынужденными переселенцами либо получивших временное убежище;

• содействует вынужденным переселенцам в обустройстве на

новом месте жительства и беженцам во временном обустройстве на территории соответствующего субъекта Федерации, осуществляет совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти выплату беженцам и вынужденным переселенцам пособий, обеспечивает их занятость;

• участвует в содействии гражданам Российской Федерации,

постоянно проживающим за ее пределами, в добровольном переселении на территорию России;

• совместно с другими структурными подразделениями ор-

ганов внутренних дел осуществляет меры по предупреждению и пресечению незаконной миграции, обеспечивает иммиграционный контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства;

• участвует в лицензировании деятельности, связанной с

трудоустройством российских граждан за пределами Российской Федерации, и контроле за этой деятельностью;

• занимается трудоустройством граждан Российской Феде-

рации за ее пределами;

• оформляет и выдает в установленном порядке подтверждения

на право иностранных граждан заниматься трудовой деятельностью на территории Российской Федерации, контролирует целевое использование иностранной рабочей силы.

Особая роль в реализации функции миграционного учета принадлежит судебной власти. Это прежде всего деятельность федерального органа конституционного контроля — Конституционного Суда РФ, который в процессе осуществления конституционного правосудия подвергает оценке законодательные акты в сфере миграционного учета на предмет их соответствия Конституции РФ, правам и свободам человека и гражданина, а при разрешении конституционных дел формулирует положения, имеющие общее (нормативное) значение для всех без исключения участников миграционного процесса.

Существенна роль арбитражных судов, осуществляющих судебный надзор за законностью правоприменительных юрисдикционных решений территориальных органов Федеральной миграционной службы.

Несомненно, важная роль в механизме осуществления функции миграционного учета принадлежит органам прокуратуры.

Прокурорский надзор — важнейший механизм обеспечения законности в данной сфере. Проведенной проверкой выявлены наруше-

ния правил осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. В частности, в нарушение п. 8 ст. 22 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18 июля 2006 г. ¹ 109-ФЗ и п. 23 Правил осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 января 2007 г. ¹ 9, иностранные граждане и лица без гражданства ставятся на учет по месту пребывания при отсутствии обязательных условий в уведомлении о прибытии иностранного гражданина или лица без гражданства, в частности в ряде уведомлений о прибытии не указаны цель въезда и профессия, дата въезда иностранного гражданина. Выявлены случаи постановки иностранных граждан на учет по месту пребывания при отсутствии требуемых п. 23 Правил осуществления миграционного учета документов, в частности при отсутствии миграционной карты и документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина.

<<< < Предыдущая 12 / 232 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]