Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основные направления деятельности Федеральной миграционной службы России. Вопросы теории и практики. Учебное пособие для студентов, обучающихся по спе
.pdf
имперской, ни тем более в советской — не было подобных прецедентов.
К наиболее важным положениям данного Закона, установившего режим миграционного учета, следует отнести:
(1) общий уведомительный характер вводимого миграцион-
ного учета иностранных граждан и лиц без гражданства,
за исключением отдельных случаев, прямо указанных в
федеральных конституционных законах и федеральных
законах;
(2) замену ранее действовавшей обязательной регистрации
иностранных граждан и лиц без гражданства по месту их
пребывания.
Анализ практики применения нового миграционного законодательства свидетельствует о его несомненной пользе. Статистические данные, представленные ФМС России, говорят о том,
что все большее число иностранцев выбирает жизнь и работу в
России на законных основаниях. Осмысление приведенных
данных указывает на то обстоятельство, что Федеральный закон
от 18 июля 2006 г. (в редакции от 11 июля 2011 г.) действует не
только de jure, но и de facto. Вместе с тем, как показывает практика, существует ряд проблем, «сдерживающих» применимость
Закона, тормозящих максимально полное достижение поставленных в нем целей и задач, что требует дальнейшего совершенствования административно-правового регулирования данного
направления.
Контрольные вопросы
1. Раскройте понятие миграционного учета как одной из
форм государственного регулирования миграционных процессов.
2. Перечислите цели, содержание и правовую основу мигра-
ционного учета.
3. Назовите основания для постановки на миграционный учет.
4. Охарактеризуйте полномочия органов миграционного учета.
5. Раскройте права и обязанности иностранных граждан при
осуществлении миграционного учета.
6. Перечислите перечень сведений, фиксируемых при постановке на миграционный учет.
51
Глава 2
Административноправовое регулирование
трудовой миграции в Российской Федерации
и пути ее совершенствования
После изучения данной главы студент будет
знать:
• теоретические и правовые основы процесса пространст-
венного движения населения, который ведет к его территориальному перераспределению
• многообразные подходы трактовки понятия и содержания
трудовой миграции населения
• взаимодействие законодательных, исполнительных и су-
дебных органов в сфере управления миграционными процессами
• понятие и сущность основных видов трудовой миграции
населения: эпизодической, маятниковой, сезонной и безвозвратной
• общие и специфические функции трудовой миграции
• стадии управленческого цикла миграционными процессами
• сущность государственного контроля и надзора в мигра-
ционной сфере
уметь:
• работать с нормативными правовыми актами, регламенти-
рующими деятельность государственных органов в сфере
трудовой миграции
• проводить сравнительно-правовой анализ видов трудовой
миграции населения
• раскрыть особенности и неоднозначность функций трудо-
вой миграции населения
• реализовывать методы и средства повышения эффективно-
сти деятельности органов государственной власти в сфере
управления миграционными процессами
52
владеть:
• методикой анализа правовой материи, совершенствования
законодательства, повышения эффективности миграционной деятельности
2.1. Понятие, сущность трудовой миграции
и социальнополитические предпосылки
ее правового регулирования
Трудовая миграция является важнейшим компонентом глобального развития, в то же время представляет серьезный вызов
национальной безопасности. По данным ООН, за последние
50 лет число людей, живущих за пределами своей родной страны, увеличилось почти вдвое и в 2011 г. составило свыше 190 млн
человек. Трудовые мигранты сконцентрированы в относительно
небольшом числе стран. В пятерку стран с самым высоким числом трудящихся-мигрантов еще в 2006 г. вошла и Россия
Кроме того, все более значительные массы трудящихсямигрантов оказываются в уязвимом правовом положении в силу
того, что рынок труда не поддерживается синхронизированными
межгосударственными мерами в области миграционного управления. Это приводит к ситуации, когда страны имеют потребность в иностранной рабочей силе, а легитимные возможности
реализации этих потребностей сужаются. Неэффективность правового регулирования трудовой миграции выражается также в
росте нелегальных и криминальных перемещений и занятости
трудящихся-мигрантов в сфере теневой экономики, которые
приобретают массовый характер. Государства, в свою очередь,
отвечают ужесточением мер борьбы против нелегальной мигра-
2
öèè
. Это противоречие приводит к массовым нарушениям правопорядка и нарушению фундаментальных прав трудящихсямигрантов. Все это дает основание для теоретической разработки и практической оценки ее влияния на социально-политические и экономические процессы в разных регионах. Для того
чтобы оценить их, обратимся к некоторым работам, характеризующим сущность миграции, в том числе трудовую.
1
.
1
Ñì.: Доклад Фонда ООН по народонаселению. Нью-Йорк, 2006.
2
Towards a fair deal for migrant workers in the global economy. Report VI. International Labour Conference, 92nd Session, Geneva: International Labour Office 2004.
P. 71—78.
53
Ряд ученых характеризуют трудовую миграцию как своеобразное подвижное население, его преимущество внутри страны с
последующими отраслевым, территориальным, профессиональным и социальным перераспределением
1
.
В других работах трудовая миграция определяется как совокупность механических, профессиональных перемещений и возникающих в этой связи изменений пространственного положения индивидов относительно территориально закрепленных
структур населения
2
.
В некоторых исследованиях миграция, в том числе и трудовая, определяется как массовый в количественном и сложный в
структурном отношении социально-демографический процесс
3
.
Многие ученые трудовую миграцию характеризуют как фактически любое перемещение в пространстве
4
. Авторы этих работ, характеризуя перемещение как трудовую миграцию, освобождаются от конкретно-исторических, социально-экономических трактовок миграции.
По мнению И.С. Масловой, трудовая миграция населения
является объективным процессом перемещения кадров, который
неразрывно связан с развитием производительных сил и производственных отношений
5
. Она играет особую роль в социальноэкономической жизни общества и выступает таким процессом,
который, с одной стороны, весьма чувствителен к изменениям в
жизни общества, а с другой — является важным фактом, оказывающим значительное влияние на формирование динамических
и структурных параметров данных изменений. Вместе с тем, как
отмечает В.И. Переведенцев, трудовая миграция населения
представляет собой «одно из условий нормального функциони-
1
Филиппов Н.Н., Суков В.А. Проблемы формирования трудовых ресурсов сел.
Вып. 4. Свердловск, 1972. С. 107; Gott Ñ., Johnston Ê. The migrant population in the
UK: Fiscal effects. London: RDS Occasional Paper ¹ 77, 2002; è äð.
2
Баранов Э.Ф., Бреев Б.Д. Система территориального планирования развития
производственных сил и проблема планирования миграции населения: Материалы Всесоюз. конф. Таллинн, 1967. С. 19; Хорма А.У. Воспроизводство населения
(территориально организационный аспект). Киев, 1990. С. 77.
3
Социальные факторы и особенности миграции населения в СССР / Под ред.
ЛЛ. Рыбаковского, В.Я. Чуракова. М., 1978. С. 13.
4
Федеральная миграционная программа // Российская газета. 1996. 20 августа;
Краткий словарь по социологии / Под ред. Д.М. Гвициани и Н.И. Лапина. М.,
1989. Ñ. 159.
5
Маслова И.С. Экономические вопросы перераспределения рабочей силы. М.,
1976. Ñ. 13, 14.
54
рования общества, с помощью которого может быть достигнуто
оптимальное размещение трудовых ресурсов на территории
страны, которое способствует выравниванию уровней экономического развития регионов, преодолению социально-экономических и культурно-бытовых различий между городами, селом»;
следует принимать во внимание и то обстоятельство, что «мигранты, стремящиеся к знаниям, едут ближе к культурным центрам, а желающие повысить свое материальное благосостояние,
едут в районы, где больше ценится рабочая сила и есть возможность подзаработать». Трудовая миграция населения выступает
как явление социально-экономической жизни. Однако «чем
проще и однозначнее определяется то или иное явление, тем
сложнее и многообразнее бывают его связи с окружающим ми-
1
ром и, следовательно, труднее исследование»
.
При анализе трудовой миграции населения не всегда выделяют ее как некоторый процесс территориального перемещения
людей и как тот или иной результат осуществления последнего.
В связи с этим ряд исследователей, справедливо указывая на
2
данное обстоятельство
, отмечают, что миграцией населения
часто называют сам процесс миграции, то, что лучше все-таки
называть «территориальным распределением населения»: явление здесь подменяется одной его стороной, а миграция как про-
3
цесс перемещения — итогами процесса
. Это ведет к смешению
понятий и серьезным ошибкам.
Рассмотрение различных точек зрения на определение терминов «миграция населения» и «трудовая миграция» позволяет
сделать следующие выводы: во-первых, столь разнообразные
варианты определений трудовой миграции вполне объяснимы ее
многофакторностью, тем, что ее толкование определяется конкретными проявлениями и это отражается на научных подходах;
во-вторых, большинство исследований трудовой миграции основными сущностными признаками выбирают следующие: пересечение мигрантами границы государства; срок пребывания
на его территории; наличие или отсутствие причин или целей
переселения
4
.
1
Переведенцев В.И. Методы изучения миграции населения. М., 1996. С. 7, 13, 114.
2
Castles S., Ì. Miller. The Age of Migration. N.Y., Palgrave Macmillan, 2003.
3
Миграция населения. Вып. 2. М., 2002. С. 10.
4
Bricker Í., Epstein G. et al. Immigration policy and the welfare state. Oxford. 2002.
55
Перемещение людей из одного места в другое, образующее
трудовую миграцию, относится к различным категориям населения. Например, устройство на постоянное место работы в
какой-либо местности определенного числа людей, проживающих временно на данной территории, приведет лишь к изменению численности как постоянного, так и трудового населения, в то время как численность наличного населения не
изменяется. Поэтому нередко в местах притока трудящихсямигрантов образуется значительное число лиц, временно проживающих на данной территории, а в местах их выхода — временно отсутствующих
1
.
Одним из основных признаков трудовой миграции является
пересечение государственной границы. На этой основе выделяют,
прежде всего, внешнюю миграцию (эмиграцию и иммиграцию)
и внутреннюю. Внешняя трудовая миграция всегда связана с
пересечением государственной границы; она получила название
международной трудовой миграции, и ее подразделяют на межконтинентальную и внутриконтинентальную.
По временным параметрам трудовую миграцию подразделяют на постоянную (безвозвратную) и временную (возвратную).
К возвратной относят также сезонную и маятниковую. Безвозвратной считается такая трудовая миграция, при которой человек навсегда меняет постоянное место жительства. При временной трудовой миграции человек переселяется на какой-либо
достаточно длительный, но ограниченный период, причем он
нередко бывает заранее определен. Примером временной трудовой миграции может служить переселение на несколько лет для
работы по контракту, соглашению. Как правило, этот вид трудовой миграции обусловлен необходимостью обеспечения рабочей силой той или иной отрасли на период сезонного увеличения работ. Сезонной трудовой миграцией называются ежегодные перемещения в определенные месяцы. Маятниковые миграции — это регулярные поездки на работу или за пределы
своего населенного пункта с постоянным возвращением домой.
Маятниковые миграции обычно совершаются, когда место работы в другом населенном пункте, но до него достаточно близко,
что позволяет совершать каждодневные (или почти каждодневные) перемещения.
1
Метелев С.Е. Международная трудовая миграция и нелегальная миграция в
России. М., 2006. С. 6—10.
56
По способу реализации трудовая миграция населения делится на организованную (осуществляемую при участии государст-
венных или общественных органов) и неорганизованную, инди-
видуальную и коллективную, которая производится силами и на
средства самих мигрантов. В демографической литературе трудовая миграция также разграничивается по причинам переселения. К миграциям по социально-экономическим причинам относят переселения в поисках работы, лучших заработков, свободных сельскохозяйственных земель.
По причинам, побудившим людей к перемещению, трудовую миграцию иногда подразделяют на добровольную è вынуж-
денную. К добровольной трудовой миграции относят перемещения людей, добровольно покидающих государство своего
постоянного проживания и переезжающих на новое место жительства на территории другого государства. Вынужденной трудовой миграцией считается перемещение людей в целях поиска
убежища и работы.
Применительно к предложенной классификации трудовой
миграции по причинам целесообразно рассмотреть само понятие миграции и ее причины. Известно, что все события, процессы, происходящие в природе, обществе и мышлении, обусловливаются другими событиями и процессами. Любой процесс
может стать причиной другого процесса, если первый является
необходимым условием, предпосылкой или основой возникновения, изменения или развития второго. Сопоставление приведенных определений добровольной и вынужденной трудовой
миграции свидетельствует о том, что в данном контексте причиной переселения являются либо добровольный переезд на новое
место, либо перемещение в целях поиска работы. Однако первоосновой этих причин, как и первоосновой миграции в целом,
как было сказано ранее, являются экономические, политические, военные, этнические, демографические, экологические и
другие факторы. Следовательно, было бы логичнее по причинам
подразделять миграцию на экономическую, политическую, этническую, демографическую и т.д. К формам же перечисленных
1
миграций можно отнести добровольную и вынужденную
.
1
Подобные противоречия имеют место не только в научных публикациях, но и
в некоторых официальных документах, определяющих миграционную политику
государств. См., например, постановление Правительства РФ от 10 ноября
1997 г. ¹ 1414 «Федеральная миграционная программа на 1998—2000 годы».
57
Рассмотрим внешнюю трудовую миграцию, которую характеризуют процесс перемещения граждан одного государства на
территорию другого государства для трудовой деятельности и
жительства, а также реализации трудовых прав и интересов.
В большинстве случаев это добровольное перемещение, и в ряде
концептуальных документов о миграционных процессах гово-
1
рится о трудовой миграции как о добровольном процессе
. Однако это не всегда так. Не всегда люди перемещаются за границу в целях осуществления ими легальной оплачиваемой трудовой деятельности на законном основании. Трудовая миграция
наглядно демонстрирует свою обусловленность социально-экономическими причинами. Что касается формы внешней трудовой миграции, то, исходя из вышеуказанного определения,
можно говорить лишь о добровольном характере этого вида перемещений.
В современном мире важным фактором социально-экономического развития все большего числа стран становится трудовая миграция населения, способствующая формированию гибкого рынка труда, приобщению развивающихся стран к достижениям мирного научно-технического и общественного процесса, более рациональному использованию трудовых ресурсов,
взаимодействию и взаимообогащению мирных цивилизаций.
В настоящее время в разных странах утвердились различные
подходы к определению понятия трудовой миграции, в основе
которых лежат расхождения в интерпретации продолжительности пребывания и цели приезда. В связи с этим возникли разные способы регистрации трудовых мигрантов и несопоставимость данных национальных статистических организаций, что
существенно осложняет исследование процессов трудовой миграции, ее причин и факторов формирования, механизма реализации и последствий осуществления.
Проблемы формирования и внедрения в практику общего
подхода к понятию трудовой миграции активно разрабатывались
на протяжении нескольких десятилетий в рамках различных учреждений Организации Объединенных Наций. Между тем еще в
1932 г. в решении Международной конференции по миграционной статистике указывалось, что «каждый акт отъезда из одной
страны в другую на определенное время, за исключением туристических поездок, должен быть включен в понятие трудовой
1
Постановление Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. ¹ 1414 «Федеральная
миграционная программа на 1998—2000 годы».
58
миграции»1. Для разграничения постоянной и временной миграции на этой конференции было предложено, что «при отъезде на срок один год и более трудовая миграция должна рассматриваться как постоянная», а «при отъезде на срок менее одного
года трудовая миграция должна считаться временной», при этом
приграничная миграция не учитывается. Вместе с тем критерий
продолжительности пребывания является весьма ограниченным
и не позволяет удовлетворительно определить некоторые категории мигрантов, например, сезонные мигранты — работники могут находиться в стране назначения более короткий срок, чем
туристы или командировочные.
В связи с этим в рекомендациях, разработанных комиссией
ООН в 1953 г., указывалось на важность учета цели пребывания
для различия «временных мигрантов», к числу которых были
отнесены лица, не являющиеся постоянными жителями, которые намереваются выполнить определенную работу в течение
одного года или менее и работа которых оплачивается в стране
их пребывания.
Вместе с тем обращалось внимание на то, что «различия между странами по протяженности и географической природе границ, масштабам миграции, национальному законодательству,
относящемуся к контролю над миграцией, и другие факторы не
позволяют сформулировать набор даже минимальных стандартов, которые все страны могли бы полностью и немедленно
применить. В целях формирования более унифицированного
подхода к классификации трудящихся-мигрантов в докладе
ООН 1976 г. указывалось на то, что «важным осложняющим
фактором в разработке удовлетворительных определений трудящихся-мигрантов является тесная взаимосвязь между этим термином и понятием постоянного жительства в стране». Однако
относительно постоянного жительства «нет единого мнения среди стран даже в отношении минимального периода присутствия
в стране, необходимого для констатации факта постоянного
проживания». В связи с этим определение трудящегосямигранта, основанное на категориях постоянного и непостоянного жителя, оказалось затруднительным, и выработанные ре-
2
комендации не нашли широкого применения»
.
1
Миграция населения. Вып. 1: Теория и практика исследования. М., 2002.
Ñ. 176—178.
2
Towards a fair deal for migrant workers in the global economy. Report VI. International Labour Conference, 92nd Session, Geneva: International Labour Office 2004.
P. 73—77.
59
Международная организация труда (МОТ) разработала клас-
сификацию видов субъектов международной трудовой мигра-
1
ции, выделив п я т ь их основных типов
. Ê первому типу относятся переселенцы. К ним относятся люди, переезжающие на
постоянное место жительство в другую страну. Данная группа
мигрантов ориентирована на переезд в страны с развитой промышленностью. Почти во всех странах миграционное законодательство базируется на воссоединении с семьей, так как первичная миграция существенно затруднена национальным законодательством.
Второй тип — это мигранты, работающие по контракту, в
котором оговорен срок пребывания на территории принимающего государства. В основном это малоквалифицированные
или неквалифицированные рабочие, занятые на сезонных работах. Присутствие иностранных рабочих может быть как позитивным, так и негативным фактором для страныреципиента, так как циклы мигрантов-трудящихся и иммигрантов могут не совпадать с циклами экономического роста
этих стран. В подавляющем большинстве иностранные рабочие
занимают места, не представляющие интереса для местного населения. В конце 1980-х годов почти 85% экономически активных мигрантов в ФРГ были заняты на тяжелых работах, монотонных, а зачастую и опасных работах; 60% из них относились
к разряду неквалифицированных или низкоквалифицированных рабочих. В тот же период во Франции 69% иммигрантов
2
трудились с использованием ручного труда
. Работающие по
контракту мигранты знают о разнице в заработной плате за
одну и ту же работу в пользу местного населения, о существенных различиях: в правилах приема на работу и в очередности увольнения, в процедуре признания квалификации. Несмотря на эти и ряд других дискриминационных моментов, в
большинстве стран ряды экономически активной части работающего населения по-прежнему пополняются иммигрантами.
Для других стран трудовая миграция собственного населения — это один из важнейших источников дохода.
Для развитых стран, таких как Германия, США, Канада, ха-
3
рактерна трудовая иммиграция из развивающихся стран
. Îíà
1
Денисенко М.Б., Ионцев B.A. и др. Миграциология. М.: Изд-во МГУ, 1989.
Ñ. 4.
2
Стокер П. Работа иностранцев. М., 1996. С. 111.
3
Rubio-Marhaba. Ruth Immigration as a Democratic Challenge Citizenship and
Inclusion in Germany and the United States. Cambridge: C. Univ. Press, 2000.
60
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]