Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основные направления деятельности Федеральной миграционной службы России. Вопросы теории и практики. Учебное пособие для студентов, обучающихся по спе
.pdf
Таким образом, предлагаемые изменения ликвидируют неопределенность в формулировках закона, обеспечат единообразие закона и подзаконной нормативной базы и соответственно
позволят исключить возможные нарушения законодательства со
стороны как российских и иностранных граждан, так и должностных лиц по отношению к ним, обеспечив тем самым отвечающее мировым стандартам правовое регулирование данной
сферы миграционных отношений
1
.
Близкой к анализируемой является и другая ситуация, порожденная неточностями Федерального закона от 18 июля 2006 г.
Так, согласно ему постановке на миграционный учет подлежат
временно пребывающие иностранные граждане в течение установленных законодательством сроков со дня прибытия в место
пребывания. Однако на практике возникают сложности, когда
дата прибытия в место пребывания не совпадает с датой въезда
в страну и никак не подтвердить длительный процесс переезда в
место пребывания. Так, иностранец въехал в Российскую Федерацию, а затем 20 дней следует в место пребывания (например,
на автотранспортном средстве из Москвы во Владивосток). Ему
придется доказывать, что он не просрочил срока постановки на
миграционный учет, а на самом деле 20 дней добирался в место
пребывания, хотя в соответствии с Законом он этого не должен
делать. Поэтому в определенных случаях подобная ситуация
может быть использована недобросовестными мигрантами во
избежание постановки на учет.
Следует отметить, что федеральными законами от 22 июля
2008 г., а также от 19 июля 2009 г. были внесены следующие
поправки в ст. 20 Закона: «3.1. В случаях, предусмотренных
подпунктами «а» — «д» пункта 1 и подпунктами «а» — «в» пункта 2 части 2 настоящей статьи, принимающая сторона или в
случаях, предусмотренных частью 3, 3.1, 4 статьи 22 Закона
иностранный гражданин, обязаны уведомить орган миграционного учета о прибытии в место пребывания иностранного гражданина, прибывшего в место пребывания в нерабочий день
(в том числе в один из дней в течение нескольких нерабочих
дней), в течение одних суток, являющихся рабочим днем и следующих непосредственно за нерабочим днем (за несколькими
нерабочими днями)». Однако, к сожалению, данные поправки
коснулись исключительно ситуации, связанной с прибытием
1
Зраева И.М. Óêàç. ñî÷. Ñ. 102.
31
иностранного гражданина в нерабочий день, рассматриваемая
выше проблема осталась без внимания законодателя.
6. Проблема недостаточной точности формулировок Закона,
касающихся действий невластных субъектов иммиграционных
отношений в связи с представлением в территориальный орган
Федеральной миграционной службы документов для производства учета по месту пребывания. И это продолжается, несмотря
на внесение в него 22 июля 2008 г. изменений и дополнений. От
иностранного гражданина Закон требует минимальной активности: от него лишь требуется прибыть в место пребывания и
предъявить соответствующие документы. В контакт с миграционным органом такое лицо не вступает, соответствующая обя-
1
занность возложена на принимающую сторону
, которая должна
направить в территориальный орган Федеральной миграционной
службы уведомление о прибытии иностранного гражданина, которое является основанием для постановки прибывшего иностранца на учет. Уведомление заполняется принимающей стороной на основании предъявляемых иностранным гражданином
паспорта, иного документа, удостоверяющего его личность.
Вместе с уведомлением принимающая сторона прилагает копию
паспорта иностранного гражданина и копию миграционной карты для временно пребывающих иностранных граждан. Данное
уведомление представляется в территориальный орган Федеральной миграционной службы непосредственно принимающей
стороной либо почтой (письмом с объявленной ценностью).
В последнем случае уведомление заполняется в двух экземплярах, один из которых хранится в организации почтовой связи в
течение одного года с момента отправления.
Предусмотренное Законом от 18 июля 2006 г. перераспределение невластных субъектов иммиграционных отношений в связи с постановкой иностранных граждан на миграционный учет
имеет и другие изъяны. Подобная конструкция нормы, при которой все непосредственные действия по постановке на учет
обязана совершать именно принимающая сторона, существенно
затрудняет конституционно-правовой механизм миграционного
учета, а также привлечение иммигрантов к ответственности.
При данном механизме прибывший иностранный гражданин
или лицо без гражданства могут надлежаще исполнить свою
1
Шерстобоев О.Н. Методологические проблемы регистрации иностранных
граждан, находящихся на территории Российской Федерации // Юрист. 2007.
¹ 7. С. 47.
32
обязанность лишь при условии исполнения обязанности принимающей стороной. В итоге прибывающие иностранные граждане получают возможность отговариваться тем, что приглашающая сторона от его учета уклонилась.
Кроме того, к сожалению, на практике иностранный гражданин может столкнуться с трудностью постановки на учет вообще
при отсутствии принимающей стороны. Например, это может
произойти в случае аренды квартиры через агентство у лица,
сдающего квартиру в связи со своим длительным отсутствием по
месту жительства. В соответствии с изменениями от 18 июля
2009 г. в Законе о миграционном учете уточнена норма ч. 3 ст. 22,
в соответствии с которой при наличии документально подтвержденных уважительных причин, препятствующих принимающей
стороне самостоятельно направить уведомление о прибытии иностранного гражданина в место пребывания в орган миграционного учета, указанное уведомление должно быть в установленном
порядке представлено в орган миграционного учета непосредственно иностранным гражданином. Однако, поскольку понятие
«уважительности» является оценочным, на практике вполне вероятна разная оценка степени уважительности причин со стороны
как мигрантов, так и правоприменительного органа, что в конечном итоге может стать причиной нарушения законодательства.
Кроме того, сама формулировка данной статьи представляется не
совсем удачной, поскольку не дает ясного представления, кому
должны представляться документы, подтверждающие уважительность причин, в какие сроки и т.д.
1
5. Проблема с определением понятий места жительства и
места пребывания. В Законе применительно к иностранным
гражданам место жительства определяется как «жилое помещение, по адресу которого иностранный гражданин или лицо без
гражданства зарегистрированы в порядке, установленном законом; место пребывания — жилое помещение, не являющееся
местом жительства, а также иное помещение, учреждение или
организация, в которых иностранный гражданин или лицо без
гражданства находятся и (или) по адресу которых подлежит постановке на учет по месту пребывания в порядке, установленном федеральным законом» (п. 3 ч. 1 ст. 1).
Обращает на себя внимание несоответствие между определениями места пребывания в отношении российских и иностран-
1
Шерстобоев О.Н. Óêàç. ñî÷. Ñ. 47.
33
ных граждан, поскольку иностранные граждане, исходя из норм
Закона, могут быть поставлены на миграционный учет даже в
нежилом помещении.
В соответствии с Федеральным законом о праве граждан на
свободу передвижения конкретизация понятий «место пребывания» и «место жительства» представлено по объекту нахождения, т.е. ставится в зависимость от помещения, о месте проживания в котором обязан уведомить государство гражданин. Были
попытки, правда, отмененные Конституционным Судом РФ,
определить место жительства и место пребывания по аналогии с
ранее действовавшими правилами — по временному признаку:
более шести месяцев — место жительства, менее этого срока —
место пребывания
1
.
Если же следовать нормам Конституции РФ, понятия «место
жительства» и «место пребывания» не несут правового содержа-
2
ния, кроме сферы административного права
— государственного контроля за перемещением лиц по территории нашего государства, поскольку регистрация по месту жительства, месту пребывания и или отсутствие таковой вообще не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод
граждан вообще.
В специальной литературе предлагается «место жительства» и
«место пребывания» разграничивать в законодательстве не по
месту нахождения гражданина (объекту) и не по временному
признаку, а по объему правового содержания (прав и обязанностей) субъекта (физического лица). Местом жительства, по данной версии, следует признать место его регистрации, с которым
гражданин связывает основания возникновения своих прав и
обязанностей, вытекающих из нормативных правовых актов,
непосредственно предусматривающих данное условие, например: где ему должна быть начислена пенсия, по каким правилам, установленным местным муниципалитетом, ему предпочтительно пользоваться льготой, где состоять на учете в качестве
налогоплательщика, какой системой медицинского страхования
пользоваться, по каким нормам получать земельные участки, где
состоять на очереди для получения жилья и т.д.
1
Рождественский С.Н. Прописка ...Регистрация... // Нотариус. 2002. ¹ 4. С. 8.
2
В административно-правовой литературе отмечаются сложности при использовании для учета движения населения таких понятий, как обычное место жительства, административное место жительства, место регистрации и т.д. (см.: ×óäè-
новских О. Совершенствование статистического учета // Профессионал. 2006.
¹ 4 (72). С. 46).
34
Соответственно местом пребывания следует признавать место, где гражданин, не изменивший своего постоянного места
жительства, будет пользоваться производными из оснований
возникновения правами и обязанностями, т.е. не увязанными
напрямую с какой-либо местностью и местными (региональными, муниципальными) особенностями, т.е. ссылками на место
жительства, а лишь как место, при котором человек, используя
свое право на свободу передвижения, исполняет свою обязанность по уведомлению государственных учреждений о своих перемещениях, необходимых, например, для целей мобилизации,
определения потерпевших в катастрофах, наведения порядка в
переписи населения, розыска определенной категории лиц или
для определения, куда направлять начисленную по месту жительства пенсию для непосредственного вручения получателю.
В этом случае место пребывания будет напрямую увязано с ме-
1
стом жительства, а не существовать отдельно от него
.
Данная позиция не представляется убедительной, поскольку
при подобном подходе права граждан поставлены в прямую зависимость от регистрации, что входит в противоречие с конституционными нормами о запрете ограничения конституционных
прав граждан, помимо случаев, установленных законом.
Анализ проблемы показывает, что имплементация (понимаемая в ее широком значении) нового миграционного законодательства в практику сталкивается с объективными трудностями. В частности, это касается как создания необходимых условий для самих мигрантов, так и реструктуризации действовавшей организации учета территориальных перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, сложившейся за последний 10—15 лет.
Первая из составляющих касается создания тех условий, которые оказывают благоприятное влияние на реализацию прав
мигрантов. Очевидно, что существующее положение вещей пока
еще далеко от идеального, следовательно, отсутствуют (как и до
ведения Закона в действие) надлежащие условия для адаптации
мигрантов. В частности, необходимые для этого центры социально-культурной адаптации создаются недопустимо медленно.
По мнению Уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации, «львиную долю организационной и финансовой от-
1
Рождественский С.Н. Óêàç. ñî÷. Ñ. 9.
35
ветственности за создание подобных центров могло бы взять на
1
себя федеральное правительство»
.
Вторая из составляющих относится к организации миграционной деятельности, которая, как это следует из официальных
оценок, далеко не совершенна. Так, только в апреле 2008 г. завершена реорганизация постов иммиграционного контроля в
пунктах пропуска через Государственную границу Российской
Федерации. Изданным 19 ноября 2007 г. постановлением Правительства РФ «О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» ¹ 791 прекращено
действие постановления Правительства РФ «Об утверждении
Положения об иммиграционном контроле» от 8 сентября 1994 г.
¹ 1020, регламентирующего деятельность постов иммиграционного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, т.е. функционирование постов
иммиграционного контроля прекращено.
В целях реализации мер по предупреждению и пресечению
незаконной миграции, осуществления иммиграционного контроля в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства
штаты постов иммиграционного контроля в марте-апреле 2008 г.
переведены в отделы (отделения) иммиграционного контроля
(противодействия незаконной миграции), штатно входящие в
управления (отделы) ФМС России по субъектам РФ и дислоцированные в аэропортах, морских портах, на железнодорожных
станциях и у пунктов пропуска на автомобильных трассах. По
оценкам специалистов, организационная реорганизация усилит
качество контроля за перемещением иностранных граждан, будет способствовать достижению целей Федерального закона от
18 июля 2006 г. ¹ 109-ФЗ.
Одновременно указанные выше меры свидетельствуют о
том, что позитивный потенциал анализируемого Закона срабатывает далеко не в полной мере. Контрольно-надзорные меры
органов и подразделений Федеральной миграционной службы
действительно способны выступать инструментом борьбы с нелегальной миграцией. Однако достижение только таким образом предусмотренных Законом от 18 июля 2006 г. целей миграционного учета вряд ли возможно. При таком подходе нормативное регулирование миграционных процессов подменяется
индивидуальным.
1
Уполномочен доложить: Доклад Уполномоченного по правам человека в Рос-
сийской Федерации за 2007 год // Российская газета. 2008. 14 марта.
36
По мере накопления правового опыта не исключено дальнейшее реформирование отдельных положений Закона от
18 июля 2006 г. В то же время это не снимает актуальности специального обобщения (руководящего разъяснения) Высшего
Арбитражного Суда РФ практики применения арбитражными
судами Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»
1
.
1.2. Миграционный учет
как основа обеспечения конституционных прав
и свобод человека и гражданина
Будучи важной частью всей миграционной политики государства, миграционный учет в контексте проблемы прав и свобод человека и гражданина призван решать две задачи:
(1) максимально способствовать обеспечению прав и свобод
российских граждан;
(2) в точном соответствии с положениями ч. 3 ст. 62 Консти-
туции РФ во взаимосвязи с иными ее установлениями
содействовать осуществлению прав и свобод иностранных граждан, законно пребывающих на территории Российской Федерации.
Решение каждой из этих задач имеет свои особенности, обусловленные разностью (в некоторых случаях — противоположностью) интересов каждой из отмеченных социальных групп.
Миграционная политика и связанный с ней режим миграционного учета должны быть такими, чтобы это в одинаковой мере
отвечало коренным интересам каждой из отмеченных групп.
В связи с этим, очевидно, не лишним представляется напоминание о том, что миграционная политика способна превратиться в беду для Российской Федерации, подобно той, что уже
ощутили на себе страны Европейского Союза и США. Так, опрос
населения Германии, проведенный Университетом Бильфельда в
2005 г., показал, что 66% немцев считают, что страдают от засилья иностранцев, а около 40% граждан уверены, что для спасения
экономики правительство должно начать выдворение избыточной рабочей силы из числа иммигрантов. Более 30% опрошенных немцев признались, что чувствуют себя иностранцами в
1
Постановление Пленума ВАС РФ от 11 февраля 2011 г. ¹ 11. Вопросы применения главы 18 КоАП РФ «Административные правонарушения в области защиты Государственной границы РФ и обеспечения решения пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ».
37
собственной стране. В целом, по мнению социологов, уровень
ксенофобии в немецком обществе вырос за последние пять лет
1
íà 15—20%
. Это обстоятельство было учтено государством, которое спешно приняло комплекс мер, направленных на радикальное изменение ситуации. Все эти меры можно квалифицировать как политику «закрытых дверей».
Ужесточение миграционной политики в части, касающейся
выдачи шенгенских виз, перекрытия нелегальных каналов «переброски» иммигрантов через границу, наблюдается в таких
странах, как Италия, Испания, Франция, Австрия, Швейцария.
Данные официальной статистики свидетельствуют о результативности проведенных мер. Так, если в 2001 г. в Дании статус
беженца получили более 6 тыс. человек, то в 2010—2012 гг. —
не более 4 тыс. Ряд демократических стран, сравнительно недавно провозгласивших целесообразность либеральной иммиграционной политики, в последнее время также активно пытаются (хотя в значительной мере безуспешно) предотвратить
массовый наплыв иностранных переселенцев, не только размывающих социально-этнические основы государственности,
но и угрожающих их политическому устройству и территориальной целостности.
По самым разным причинам воинствующие противники либерализации миграционного законодательства есть и в Российской Федерации.
Очевидно, что круг вопросов государственной политики, которые затрагивают миграционные процессы, действительно
чрезвычайно широк. Большинство из них проявляется на уровне
отдельных регионов и территорий настолько активно, что говорить о возможности построения эффективной модели миграционной политики только на федеральном уровне, без подключения властей субъектов Российской Федерации, просто не приходится. Однако в представленной позиции усматривается односторонность — желание «уберечь» городскую власть (даже не
население) от, несомненно, дополнительных обременений.
Кроме того, обеспокоенность в немалой мере, видимо, вызвана
потерей влияния в данной сфере, снижением возможности (часто дискреционно — по усмотрению) решать проблемы, имеющие общесоциальное значение. Подобный подход противоречит
не только концептуальным положениям Федерального закона о
1
Кутьин А.Д. Миграция в России: проблемы, прогнозы и перспективные на-
правления государственной политики // Миграционное право. 2006. ¹ 6. С. 10.
38
миграционном учете, но и фундаментальным положениям Конституции РФ.
Данный подход не учитывает особенностей миграционных
процессов: опыт многих стран, в том числе и Российской Федерации, убедительно доказал, что введение разрешительной системы вновь приведет к огромному всплеску нелегальной миграции и создаст питательную среду для преступлений, теневой
1
криминальной экономики
. Всплеск нелегальной миграции породит волну лиц с неурегулированным правовым статусом —
«нелегалов» и соответствующие нарушения их законных прав
ввиду отсутствия должной правовой защиты такой категории
1
.
ëèö
Очевидно, что миграционная политика государства и соответствующее ей миграционное законодательство должно носить
сбалансированный характер, не впадая в крайность. Приоритетное место должны занимать вопросы национальных интересов
России и прав ее граждан. Возвращение к разрешительной системе регистрации — не выход, но и чрезмерная либерализация
миграционного законодательства по отношению к иммигрантам
не должна идти вразрез с интересами российских граждан. При
этом не могут игнорироваться и продекларированные в Конституции РФ права тех лиц, которые законодательство квалифицирует в качестве мигрантов.
Отмеченное касается всех без исключения прибывающих в
Российскую Федерацию иностранных граждан, но особенно это
актуально для трудящихся-мигрантов. Социальное положение
мигранта сродни положению изгоя в обществе. Отсутствуют
элементарные формы правовой защиты социальных гарантий,
медицинского обслуживания, профессиональной подготовки и
детского образования. Многие из мигрантов подвергаются жестокой эксплуатации работодателей.
Условия регистрации иностранных граждан и граждан России
на территории Российской Федерации. При анализе администра-
тивно-правового механизма учета территориальных перемещений российских и иностранных граждан обращает на себя внимание тот факт, что с принятием Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в
Российской Федерации» для иностранных граждан устанавливается достаточно либеральный правовой режим их пребывания
или проживания на российской территории вплоть до уведомле-
1
Зраева И.М. Óêàç. ñî÷. Ñ. 125.
39
ния о месте пребывания по почте, чего для граждан нашего государства действующим российским законодательством не предусмотрено. В связи с этим в области административно-правового регулирования учета территориальных перемещений российских и иностранных граждан складывается достаточно интересная ситуация. В соответствии со ст. 62 Конституции РФ
«иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в
Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с
гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации».
Однако с принятием Федерального закона от 18 июня 2006 г.
¹ 109-ФЗ для иностранцев максимально упрощена процедура
постановки на учет по месту проживания и временного пребывания. Сейчас каждый иностранец, прибывающий в Россию
(независимо от режима въезда — визовый или безвизовый), не
обременен обязанностью «ходить» по всем кабинетам, искать
себе какой-то угол, где можно было бы временно зарегистрироваться. Все это делает принимающая сторона в довольно упрощенном режиме — вплоть до уведомления соответствующих органов по почте. Ответственность также лежит на принимающей
стороне, притом неважно гостиница ли, работодатель, юридическое или физическое лицо1. Для постановки на миграционный
учет мигранта нужны предусмотренные законодательством данные о принимающем (лице, организации). Таким образом, максимально обеспечивается конституционное право иностранных
граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и
жительства, вводятся дополнительные гарантии реализации их
прав, исключается возможность бюрократических барьеров на
пути реализации.
В этой связи логичен вопрос относительно порядка учета
(регистрации) граждан Российской Федерации. Российский
гражданин, прибывший, например, в столицу в поисках работы,
по истечении 90 суток упрощенной процедурой регистрации,
предоставляемой иностранным гражданам, воспользоваться не
может, поскольку это не предусмотрено регулирующим вопросы
учета территориальных перемещений российских граждан законодательством Российской Федерации. Соответственно по истечении 90-дневного срока он должен обращаться в соответст-
1
Поставнин В.О. практике применения нового законодательства // Политиче-
ский журнал. 2007. 9 марта.
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]