Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основные направления деятельности Федеральной миграционной службы России. Вопросы теории и практики. Учебное пособие для студентов, обучающихся по спе
.pdf
Такого рода определения являются общими нормативными
определениями гражданства, не затрагивающими его социальной
1
сущности
. В то же время каждой общественно-экономической
формации и соответствующему ей историческому типу государства свойствен свой исторический тип гражданства (подданства), в
котором находят отражение основные черты данного типа госу-
2
дарства
.
В демократическом правовом государстве, к построению которого стремится Российская Федерация, гражданство должно
основываться на признании и уважении достоинства, основных
прав и свобод человека. Эта формула впервые получила закрепление в Законе о гражданстве Российской Федерации от 28 ноября 1991 г.
В Законе о гражданстве Российской Федерации от 19 апреля
2002 г. понятие гражданства в ст. 3 «Основные понятия» определяется просто: «гражданство Российской Федерации — устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей».
Гражданство выполняет двойственную социально-юридическую функцию: с одной стороны, гражданство выступает как
средство и способ защиты государством прав своих граждан, а с
другой — как средство и способ защиты прав и интересов государства и общества (народа, нации).
Как социальное и государственно-правовое явление гражданство реализуется в установлении политико-правового состояния основной части населения государства. В этом смысле
гражданство представляет собой юридическую форму общественной связи большой группы населения в государстве. Постоянная политико-правовая связь лица с государством возникает
и существует лишь на основе принадлежности лица к правовой
общности людей, но не вне этой правовой общности и не ранее нее. Гражданство определяет круг лиц, находящихся под
постоянной юрисдикцией государства, независимо от места их
пребывания. Этот круг составляет не одно лицо и не группа
лиц, а основная часть населения государства, образующая народ, нацию.
Содержательно гражданство заключает в себе как индивидуальные, так и коллективные начала. Коллективность выражается
1
Тункин Г.И. Закон о гражданстве СССР // Советское государство и право. 1979.
¹ 7. Ñ. 22.
2
Шевцов B.C. Гражданство в Советском союзном государстве. М., 1969. С. 3—13.
141
в установлении политико-правового состояния совокупности
лиц, а индивидуальность проявляется в установлении политикоправового состояния отдельного лица. Гражданство индивида
соотносится с гражданством в государственно-правовой форме
как часть и целое.
В случае трансферта осуществляется переход населения какой-либо территории из одного гражданства в другое в связи с
передачей территории, на которой оно проживает, одним государством другому. В этом случае население одновременно и
коллективно приобретает другое гражданство.
Однако по общему правилу в соответствии с законодательством государств гражданство предоставляется и утрачивается по
различным основаниям строго индивидуально. Для этого, как
известно, необходимы личное волеизъявление лица и предусмотренная законом процедура оформления дел о гражданстве.
Индивидуальные и коллективные начала в жизни человека и
общества нерасторжимы. Они находят свое выражение в конституционном статусе личности в целом, а также в составляющих его институтах: правах, свободах и обязанностях (централь-
1
ный элемент), гражданстве и общей правоспособности
.
Институт гражданства должен основываться на сбалансированном сочетании индивидуального и коллективного. В гражданстве, как и в других институтах статуса личности, неуместно
одно начало противопоставлять другому. По мнению английского политолога Д. Хельда, гражданство представляет собой «частную концепцию универсального сочетания интересов народа и
общества с индивидуальными аспектами их политической жиз-
2
. Поэтому не следует рассматривать гражданство только как
ни»
взаимоотношение отдельной личности с государством, равно
как и сводить гражданство к взаимоотношению населения в целом с государством.
Личность, являясь первичным носителем гражданства, служит в то же время частью целого, т.е. общества, составляющего
государство, проецирующего на себя все свойства гражданства.
Но и сведение понимания гражданства только к части или к
сумме частей не позволяет в полной мере раскрыть природу
гражданства, ибо если в количественном аспекте целое есть
сумма частей, то в качественном аспекте целое больше суммы
1
Шевцов B.C. Гражданство в Советском союзном государстве. С. 14—15.
2
Held D. Between State and Civil Society Citizenship / Edited by G. Andrews London
Lawrence and Wishart, 1991. P. 21.
142
частей и принципиально к нему несводимо. Гражданство нельзя
представить себе как мир изолированных индивидов, это не
арифметическая сумма составляющих его общество субъектов, а
их интегральная совокупность, образующая его сущностное
1
единство
. Это единство состоит в одновременном существовании в гражданстве индивидов, представляющих разнородные
социальные силы, но объединенных общими стремлениями к
совместной жизни.
Такое важнейшее свойство гражданства, как связь его с суверенитетом, и такие признаки гражданства, как единство, равенство и другие, в полной мере раскрываются при исследовании гражданства в государственно-правовой форме.
Сочетание индивидуальных и коллективных начал, характеризующее меру социальной свободы индивида, выражает сущность гражданства, которая заключается в нахождении и установлении необходимого баланса между взаимными правами и
обязанностями гражданина и государства. Гражданство, отмечает М.А. Шафир, служит установлению необходимого соответствия прав и обязанностей личности с обязанностями и правами
2
государства
.
Сущность гражданства, как и подданства, при этом определяется сущностью государства. В рабовладельческих государствах гражданство выражало положение лично свободного населения, обладавшего собственностью, находившегося в привилегированном положении, в феодальных государствах — принадлежность населения к главе государства, в буржуазных — формальное равенство населения, дающее обладателю гражданства возможность участия в делах управления государством. Сущность
социалистического гражданства, как подчеркивалось в юридической литературе советского времени, заключается в принадлежности лица к советскому народу как новой исторической и многонациональной общности людей. Как указывалось, советское
гражданство обеспечивает личность всеми социальными правами и политическими свободами, гарантирует возможность их
осуществления и в то же время требует от личности соблюдения
и выполнения конституционных обязанностей.
Ответственность государства перед гражданином выражается
в том, что, провозглашая права и свободы, оно берет на себя
1
Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право России. М., 1995. С. 76.
2
Шафир М.А. Гражданство Российской Федерации и его законодательное регу-
лирование // Конституционный строй России. Вып. 1. М., 1992. С. 106.
143
юридическую обязанность гарантировать их, независимо от того, находится ли российский гражданин внутри государства или
же за его пределами.
Ответственность гражданина перед государством проявляется
прежде всего в обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации, ее законы, платить установленные налоги и
сборы, сохранять природу и окружающую среду, защищать Отечество и нести военную службу.
В ст. 2 Конституции РФ говорится, что человек, его права
и свободы являются высшей ценностью. Это подчеркивает,
что на первое место в демократическом правовом государстве
ставятся интересы человека, которые должны находиться в
гармонии с общественными, публичными интересами, с коллективными правами общностей (национальных и иных меньшинств, общественных и иных объединений, групп, слоев
граждан и т.д.).
В то же время представляется неправильным изолирование
прав человека от конкретных условий, среды, режима их действия, т.е., прежде всего, от состояния государства, обеспечивающего их реализацию. Бесспорно, права человека — категория
исключительно важная, но и абсолютизация прав индивида так
же неприемлема, как и выдвижение на первый план прав и интересов государства, акцентуализация обязанностей человека и
гражданина, а не его прав. Произвол личности ничуть не лучше
1
произвола общества
.
Приоритет прав человека над государством не означает, что
они могут быть реализованы без участия последнего. Роль правового государства в обеспечении прав человека едва ли можно
2
переоценить
. Гармоничные отношения между личностью и государством несовместимы ни с тоталитаризмом, ни с индивидуализмом. Ни одна из сторон не должна подавлять интересы
другой, должно быть достигнуто взаимное соответствие целей
3
системы и целей ее частей
.
Решение этого вопроса состоит не в поисках приоритетов
среди различных политико-правовых концепций, а в координации, нахождении оптимального сочетания прав и обязанностей,
1
Философия / Под ред. П.В. Алексеева, А.В. Панина. М., 1998. С. 393—394.
2
Право и политика современной России / Под ред. Г.В. Мальцева, Е.А. Лука-
шевой, B.C. Нерсесянца. М., 1996. С. 70.
3
Òàì æå.
144
власти и свободы, что, как уже говорилось, и представляет собой сущность гражданства.
В заключение необходимо отметить, что гражданство как
правовое оформление состояния народа или нации выполняет
по отношению к государству государствообразующую функцию,
по отношению к обществу — этнообразующую функцию. Это
внутренние функции гражданства. Внешнюю функцию гражданство выполняет в качестве средства разграничения и распределения населения между различными государствами.
На индивидуальном уровне — как связь индивида и государства — гражданство выполняет функцию указания на принадлежность индивида к тому или иному государству и функционально является основой (частью) правового положения личности в государстве.
Поскольку как целостное явление гражданство шире правового института гражданства и включает в себя также социальные, политические, моральные и психологические аспекты, это
определяет многообразие его функций:
• социальная функция: человек, имеющий статус гражданина,
является полноправным членом общества;
• политическая функция указывает на взаимообратную связь
политики и человека посредством гражданства и включает
в себя как распространение на индивида всей полноты политической власти государства, так и участие его в осуществлении этой власти. Эта функция также подразумевает
принятие и признание политических идеалов государства;
• моральная функция неотделима от остальных функций гра-
жданства и подразумевает нравственно-этическую основу
взаимоотношений личности, государства и общества, основанную на ответственном отношении к жизни. Понятие
«гражданин» в этом смысле тождественно понятию «патриот». В рамках соотношения регулятивных свойств
(функций) права и морали уместно ставить вопрос о корреляции политических представлений и этических позиций таких фигур, как «гражданин государства» и «клиент
государства». Политико-этическая позиция гражданина во
многом обусловливается восприятием им государства в качестве целостного политического сообщества, деятельным
членом которого он является и внутри которого происходит его самореализация. Политико-этическая позиция
145
клиента в существенной мере сопряжена с восприятием
им государства в качестве внешнего и постороннего учре-
1
ждения, некоего бюро, призванного его обслуживать
• психологическая функция гражданства проявляется в виде
;
самоотождествления личности со страной происхождения,
с ее народом, ее языком и культурой. В идеале человек
должен быть гражданином той страны, с которой он себя
отождествляет психологически.
Все функции гражданства действуют в совокупности, хотя их
действие в разных странах различно.
3.2. Административноправовое регулирование
гражданства в РФ
В предыдущих главах работы было показано, что понятие
гражданства охватывает и социальную общность, и политикоправовую идею, и институт права. Практическая реализация
правоотношений гражданства носит процедурный характер, требующий документального оформления. Поскольку право на
гражданство и связанные с ним интересы как отдельной личности, так и государства реализуются в соответствующих организационно-правовых формах, то механизм реализации правоотношений гражданства связан с административной деятельностью системы определенных законом государственных органов,
ведающих вопросами гражданства.
В Законе о гражданстве РФ 2002 г. четко регламентируется
порядок производства по делам о гражданстве — порядок подачи и форма заявлений и ходатайств, порядок оформления заявлений по вопросам гражданства, исполнение решений по делам
о гражданстве. Строгая регламентация в данном отношении
призвана исключить чиновничий волюнтаризм в решении во-
2
просов гражданства и защищать права человека
.
Система полномочных органов, ведающих делами о гражданстве, нашла свое правовое закрепление в п. «а» ст. 89 Конституции РФ, устанавливающем исключительные полномочия
Президента РФ в решении вопросов гражданства, Законе о гражданстве РФ, Положении о порядке рассмотрения вопросов
гражданства Российской Федерации, утвержденном указом Пре-
1
Мамут Л.C. Право и мораль в истории: проблемы ценностного подхода // Го-
сударство и право. 1998. ¹ 8. С. 118.
2
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 276.
146
зидента РФ от 14 ноября 2002 г. ¹ 1325 (в ред. от 19 августа
2009 г., с изм. от 22 октября 2009 г.), принятыми в их исполнение подзаконными нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти.
Решение вопросов, касающихся реализации законодательства о гражданстве, возлагается на установленные Законом о гражданстве РФ государственные органы, которыми являются:
• Президент РФ;
• федеральный орган исполнительной власти, ведающий во-
просами внутренних дел, и его территориальные органы;
• федеральный орган исполнительной власти, ведающий во-
просами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации.
В Законе о гражданстве закреплены полномочия каждого из
этих органов.
Основными полномочиями в указанной системе органов в
соответствии с п. «а» ст. 89 Конституции РФ обладает Президент РФ: «Президент РФ решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища».
В Законе о гражданстве полномочия Президента РФ конкретизированы в ст. 29 и включают в себя право принимать решения
по вопросам гражданства, касающиеся:
(а) приема в гражданство Российской Федерации в общем
порядке;
(б) восстановления в гражданстве;
(в) выхода из гражданства в общем порядке;
(г) отмены решений по вопросам гражданства Российской
Федерации.
По вопросам гражданства Российской Федерации Президент
РФ издает указы. Президент РФ утверждает положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации,
обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации. Кроме того, при наличии ряда оснований
отклонения о приеме в гражданство Российской Федерации и о
восстановлении в гражданстве Российской Федерации (п. «б»—
«ж» ст. 16 Закона) Президент РФ вправе рассмотреть вопрос о
приеме в российское гражданство как в общем, так и в упрощенном порядке или восстановлении в гражданстве Российской
Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.
147
Важные задачи в области гражданства возложены на образо-
ванную указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. ¹ 1318
(в ред. от 7 апреля 2006 г.) Комиссию по вопросам гражданства
при Президенте РФ (далее — Комиссия), являющуюся совещательным и консультативным органом, обеспечивающим реализацию конституционных полномочий главы государства по решению вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища.
Основными задачами Комиссии являются:
• информационное и аналитическое обеспечение деятельно-
сти Президента РФ по реализации полномочий по решению вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища;
• подготовка предложений Президенту РФ по совершенст-
вованию государственной политики в области гражданства, развитию института российского гражданства;
• подготовка предложений Президенту РФ по совершенст-
вованию законодательства Российской Федерации о гражданстве и предоставлении политического убежища, а также по разрешению возникающих в этой сфере проблем.
Комиссия выполняет следующие основные функции:
• предварительное рассмотрение заявлений о приеме в рос-
сийское гражданство, восстановлении в нем, прекращении
российского гражданства, предоставлении политического
убежища в России; подготовка по ним предложений Президенту РФ;
• анализ и обобщение практики применения законодатель-
ства Российской Федерации о гражданстве и предоставлении политического убежища;
• взаимодействие с международными организациями по во-
просам гражданства;
• участие в подготовке международных договоров Россий-
ской Федерации по вопросам гражданства, а также материалов для проведения международных мероприятий по
этим вопросам;
• участие в совещаниях, конференциях и иных мероприяти-
ях по вопросам гражданства Российской Федерации и
предоставления политического убежища;
• подготовка ежегодных докладов о деятельности Комиссии
и представление их Президенту РФ.
148
Председатель Комиссии назначается Президентом РФ и ему
непосредственно подотчетен. Президент РФ по представлению
председателя Комиссии утверждает ее состав, причем члены
Комиссии участвуют в ее работе на общественных началах.
Для обеспечения деятельности Комиссии в соответствии с
указом Президента РФ от 17 марта 1994 г.
1
было создано Управление по вопросам гражданства, являющееся структурным подразделением Администрации Президента РФ. С 2004 г. оно прекратило свою деятельность.
В системе исполнительной власти решение вопросов гражданства возложено на ФМС России, Министерство иностранных дел РФ, дипломатические представительства и консульские
учреждения Российской Федерации.
Различие между деятельностью ФМС России и МИД России заключается в том, что органы ФМС России принимают
решения по вопросам гражданства в отношении лиц, проживающих на территории Российской Федерации, а органы МИД
России — в отношении лиц, проживающих за ее пределами.
Управление по вопросам гражданства ФМС России и территориальные органы в субъектах Российской Федерации îñó-
ществляют следующие полномочия относительно вопросов гражданства:
(а) определяют наличие гражданства Российской Федерации
у лиц, проживающих на территории Российской Федерации;
(б) принимают от лиц, проживающих на территории Рос-
сийской Федерации, заявления по вопросам гражданства
Российской Федерации;
(в) проверяют факты и представленные для обоснования за-
явлений по вопросам гражданства Российской Федерации документы и в случае необходимости запрашивают
дополнительные сведения в соответствующих государственных органах;
(г) направляют Президенту РФ в необходимых случаях за-
явления по вопросам гражданства Российской Федерации, представленные для их обоснования документы и
иные материалы, а также заключения на них;
(д) исполняют принятые Президентом РФ решения по во-
просам гражданства Российской Федерации в отноше-
1
Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994.
¹ 12. Ñò. 876.
149
нии лиц, проживающих на территории Российской Федерации;
(е) рассматривают заявления по вопросам гражданства Рос-
сийской Федерации, поданные лицами, проживающими
на территории Российской Федерации, в упрощенном
порядке и принимают решения по вопросам гражданства
в соответствии со ст. 14, с ч. 3 ст. 19 и ч. 3 ст. 26 Закона
о гражданстве;
(ж) ведут учет лиц, в отношении которых принято решение
об изменении гражданства;
(з) оформляют гражданство Российской Федерации в отно-
шении ребенка, находящегося на территории России, родители которого неизвестны, а также усыновленных детей
в соответствии с ч. 2 и 4 ст. 26 Закона о гражданстве;
(и) осуществляют отмену решений по вопросам гражданства
Российской Федерации, принятых ими в соответствии со
ст. 23 Закона о гражданстве.
Аналогичными полномочиями наделены федеральные органы исполнительной власти, ведающие вопросами иностранных
дел, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации, однако сфера их компетенции распространяется на лиц, проживающих за пределами Российской Федерации. Отличие компетенции проявляется в том, что п. «е» и «з»
ст. 30 не равны по объему соответствующим пунктам ст. 31, определяющей полномочия федерального органа исполнительной
власти, ведающего вопросами иностранных дел.
Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства
Российской Федерации установлены полномочия дипломатических представительств и консульских учреждений Российской
Федерации по решению вопросов гражданства в отношении лиц,
проживающих за пределами Российской Федерации, в целом
аналогичные полномочиям органов внутренних дел в отношении
лиц, проживающих на территории Российской Федерации.
К федеральным органам, ведающим вопросами иностранных
дел, относятся Министерство иностранных дел России, а также
дипломатические представительства и консульские учреждения,
находящиеся за пределами Российской Федерации.
Функции дипломатических представительств Российской
Федерации определяются Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г., а функции консульских учреждений —
Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 г.
150
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]