Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основные направления деятельности Федеральной миграционной службы России. Вопросы теории и практики. Учебное пособие для студентов, обучающихся по спе
.pdf
Зарегистрированы по месту жительства около 8,6 млн граж-
дан Российской Федерации, что на 3,5% больше, чем в 2010 г.
(8,3 млн); по месту пребывания — более 12,7 млн.
В ходе осуществления паспортной работы и регистрационного
учета населения ФМС России в 2011 г. выявлены 814 907 лиц,
в отношении которых проинформированы заинтересованные
службы. Кроме того, выявлены 52 164 лица, находящихся в
розыске.
В 2011 г. приняты и восстановлены в гражданстве Россий-
ской Федерации 134 983 человека (рис. 3.1).
Из них в упрощенном порядке — 58 954, в общем порядке —
68, а в соответствии с международными соглашениями —
1
75 909
.
Осуществление контроля за исполнением решений по во-
просам гражданства и информирование об этом Президента РФ
возложены на ФМС России и МИД России.
Сведения о лицах, в том числе о детях, в отношении кото-
рых приняты решения об изменении гражданства в упрощенном
порядке, вносятся в соответствующие электронные базы данных
по формам, установленным ФМС России и МИД России. Указанные сведения ежеквартально направляются органами внутренних дел, дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями России соответственно в ФМС России и
МИД России.
Особое место в Федеральном законе о гражданстве отведено
вопросам обжалования решений полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, и действий
их должностных лиц, разрешению споров по вопросам гражданства Российской Федерации, напрямую связанных с производством по делам о гражданстве Российской Федерации.
В заключение необходимо отметить, что демократизация по-
литического режима повлияла на сущность и содержание российского гражданства, а прекращение советского гражданства
придало ему новую форму.
Собственно отечественное гражданство, будь то подданство
Российской империи, гражданство СССР или же гражданство
Российской Федерации, никогда не было этноцентрическим, а
всегда носило государственно-ориентированный характер. Прекращение советского гражданства поставило Россию перед
трудноразрешимым и в целом неудовлетворительным выбором,
1
По данным ФМС России за 2011 г.
161
когда неприятие разделения русского народа вошло в противоречие с требованиями государственного строительства. Однако
если при этом первая проблема со временем разрешается за счет
переезда русских в Россию и ассимиляции оставшихся в странах
проживания, то требования к укреплению государства не исчезают и даже усиливаются.
В целом Закон о гражданстве России 2002 г. (в ред. от 28 июня
2009 г.) строится на принципах «классического» национального
гражданства. Это справедливо, поскольку любая организация,
любое государство вправе предъявлять требования соответствия
к своим будущим членам. Благодаря этому вырос престиж рос-
1
сийского гражданства
. Следует также отметить, что быть гражданином России — значит служить своей стране, защищать
отечество, уважать права и свободы человека и гражданина. От
этого зависят возрождение России, сохранение ее как национального государства с единой общностью — многонациональный народ.
Контрольные вопросы
1. Дайте понятие и общую характеристику гражданства.
2. Раскройте социальную и юридическую природу гражданства.
3. Назовите и раскройте принципы гражданства.
4. Определить систему государственных органов, ведающих
делами о гражданстве РФ.
5. Охарактеризуйте производство по делам о гражданстве РФ.
1
Ñì.: Смородин Н.М. Институт гражданства в российском праве. М., 2005. С. 29—36.
162
Глава 4
Административноправовой механизм
реализации и защиты прав проживающих
за рубежом соотечественников,
имеющих и не имеющих российское
гражданство, и пути его совершенствования
После изучения данной главы студент будет
знать:
• перечень лиц, признаваемых соотечественниками
• признание и подтверждение принадлежности к соотечест-
венникам
• принципы и цели государственной политики Российской
Федерации в отношении соотечественников
• основы отношений с гражданами Российской Федерации,
проживающими за рубежом
• правовое положение соотечественников — иностранных
граждан и лиц без гражданства на территории Российской
Федерации
уметь:
• осуществлять сбор, анализ и оценку информации о поло-
жении соотечественников, создавать банк данных, прогнозировать ситуации и проводить научно-исследовательские
работы
• раскрывать принципы партнерства и сотрудничества, а
также необходимости обеспечения гражданских, политических, социальных, экономических, культурных и иных
прав и свобод соотечественников
владеть:
• навыками работы с законодательными и другими норма-
тивными правовыми актами, регламентирующими правовой статус соотечественников
163
4.1. Содержание административноправового
механизма реализации и защиты прав
соотечественников
Тема реализации прав и свобод личности актуальна в теоретическом и практическом плане, поскольку именно посредством
своего осуществления права и свободы обретают действенность
и реальность, обеспечивая их обладателям возможность удовлетворения различных потребностей и интересов. Осуществление
субъективного права — это его материализация, непосредственное получение человеком того блага, которое составляет содержание данного права и ради которого человек счел нужным его
использовать.
Реализация прав и свобод в самом общем виде есть практическое использование предусмотренных правовыми нормами
социальных возможностей, в результате чего человек получает
разнообразные материальные, духовные и иные блага для реализации индивидуальных и в известной мере общественных интересов и удовлетворения потребностей
На наш взгляд, административно-правовой механизм реализации прав и свобод соотечественников за рубежом — это социально обусловленный, психологически регулируемый и, что
особо важно, предусмотренный конституционным законодательством РФ комплекс согласованных действий соотечественника
за рубежом прежде всего как правообладателя, а также обязанных и других субъектов в целях реального получения заинтересованным соотечественником социального блага, опосредованного правом (свободой).
Для осмысления механизма реализации прав и свобод человека и гражданина немаловажен вопрос ее стадий. В обобщающем процессе практического осуществления субъективного права с момента его нормативного закрепления до достижения конечного, в виде получения (пользование, распоряжение) личностью соответствующего блага, выделяются три основные стадии:
стадия общего состояния субъективного права, стадия обладания
им, стадия его непосредственного воплощения, материализации
1
.
2
.
1
Еремина И.С. Соотечественники. Механизм реализации и защиты прав. М.,
2010. Ñ. 62.
2
Витрук Н.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 103—110.
164
Так, закрепленное Законом о соотечественниках право соотечественников за рубежом полагаться на поддержку Российской
Федерации в осуществлении своих гражданских, политических,
социальных, экономических и культурных прав, сохранении самобытности (ст. 15—17) находится в стадии общего состояния,
поскольку предоставлено законом всем соотечественникам за
рубежом. Фактическое обладание этим правом наступает для
лица тогда, когда оно подтвердило определенные юридические
факты: бывшего гражданства, проживания на территории страны, правопреемником и продолжателем которой является Рос-
Если закон непосредственно наделяет индивида каким-либо
правом (свободы) без требования наличия дополнительных
юридических фактов (свобода мысли и слова, право на информацию, свобода творчества и др.), то стадия общего состояния
обычно совпадает со стадией обладания. В случаях, когда обладание правом означает и пользование им (право на жизнь, на
свободу и личную неприкосновенность, на пользование родным
языком и многие другие права, в основе которых лежат неотъемлемые от человека блага), вторая и третья стадии совпадают.
Автор разделяет мнение В.Н. Бутылина в том, что такие понятия, как «механизм реализации прав и свобод» и «механизм
обеспечения прав и свобод», не равнозначны. Обеспечение как
специфическая деятельность компетентных органов охватывает
и пронизывает весь механизм реализации прав и свобод, поскольку любой его элемент имеет определенное обеспечительное
значение, предопределяемое его основным функциональным
назначением. Обеспечение прав и свобод есть система гарантирования их осуществления, т.е. система действия общих условий
и специальных средств, обеспечивающих их правомерную реализацию.
Механизм защиты соотечественников за рубежом состоит из:
• судебной защиты (система судов РФ);
• внесудебной защиты (Президент РФ, Правительство РФ,
Министерство юстиции, МВД России, Комиссия по правам человека при Президенте РФ, Уполномоченный по
правам человека в Российской Федерации и Уполномоченный по правам человека регионального уровня и др.).
Таким образом, под административно-правовым механизмом
защиты прав и свобод соотечественников за рубежом следует
165
понимать систему правовых и организационных способов,
форм, методов и средств обеспечения прав и свобод соотечественников, постоянно проживающих за рубежом а также репатриированных в Россию, основанную на совокупности норм международных договоров, конституционного и отраслевого законодательства Российской Федерации.
По мнению автора, в настоящее время идет формирование
административно-правового механизма реализации и защиты
основных прав и свобод соотечественников за рубежом, в котором можно выделить следующие направления:
(1) законодательное обеспечение реализации прав и свобод
соотечественников за рубежом;
(2) создание специальных органов для оказания содействия в
реализации основных прав и свобод соотечественников
за рубежом;
(3) закрепление на законодательном уровне обязанностей
должностных лиц по реализации основных прав и свобод
соотечественников за рубежом.
С проблемой механизма реализации и защиты прав и свобод
неразрывно связана проблема гарантий.
В настоящее время многими учеными-правоведами, в том
числе и С.А. Комаровым, высказываются мнения о том, что в
вопросе о правах личности одно из центральных мест занимает
проблема гарантий, так как о реальной ценности прав, свобод и
обязанностей личности судят прежде всего по их охране (защите), реализации
1
.
Автор работы поддерживает мнение В.В. Маклакова о том,
что «провозглашение прав и свобод в юридическом документе,
даже в Конституции, еще не означает, что они осуществляются
на деле»; далее В.В. Маклаков пишет, что гарантии — это предоставляемые возможности и средства для реализации провозглашаемых прав и свобод
2
, что в полной мере относится к га-
рантиям прав и свобод соотечественников за рубежом.
Под гарантиями реализации прав и свобод соотечественников за рубежом понимается система действий общих условий и
специальных средств, которые обеспечивают их правомерное
осуществление.
1
Комаров С.А. Общая теория государства и права. М., 1997. С. 155.
2
Маклаков В.В. Основы правового положения личности в буржуазных и разви-
вающихся странах: Учеб. пособие. М.: ВЮЗИ, 1988. С. 58.
166
Гарантии прав и свобод соотечественников за рубежом подразумевают прежде всего обязанность государства защищать их
права и свободы, создавать правовые, социально-экономические, политические и другие условия для реализации ими своих
прав и свобод.
Общеизвестно, что гарантии подразделяются íà:
• общие, включающие в себя экономические, социальные,
политические и духовно-идеологические, которые представляют собой определенные жизненные условия, выступающие по отношению к правам и свободам соотечественников за рубежом в качестве благоприятной среды их
реализации;
• организационные (специальная организационная деятель-
ность государственных органов и должностных лиц, направленная на эффективное использование общих и юридических гарантий при непосредственной реализации прав
и свобод);
• юридические, закрепленные в нормах права специальные
средства обеспечения правомерной реализации прав и
свобод.
Среди этих гарантий В.Н. Бутылин
1
отводит решающую роль
общим гарантиям реализации прав, обязанностей и законных
интересов граждан. Причем делается вывод о том, что экономические гарантии являются определяющими по отношению ко
всем другим видам общих гарантий, а также по отношению к
юридическим гарантиям. Последователи узкого подхода к определению юридических гарантий считают, что это лишь средства
их правовой защиты.
По мнению Н.В. Витрука, система юридических гарантий
прав, обязанностей и законных интересов граждан включает в
себя не только средства, которые направлены на охрану прав,
обязанностей и законных интересов граждан, но и средства, при
помощи которых непосредственно обеспечивается их правомерная реализация
2
.
1
Бутылин В.Н., Сидоров В.Г. Милиция в механизме реализации конституцион-
ных прав и свобод граждан. М., 1996. С. 24—25.
2
Витрук Н.В. Проблемы теории правового положения личности в развитом со-
циалистическом обществе: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1979. С. 24.
167
Экономические, политические и духовные гарантии образуют комплекс базовых условий, который предопределяет в целом
реальность всех прав и свобод соотечественников за рубежом,
является решающей предпосылкой формирования у них заинтересованности в их реализации. Однако сами по себе указанные
факторы не всегда могут обеспечить полноценное использование прав и свобод, тем более защитить от посягательств и нарушений. Любые полномочия требуют специальной юридической поддержки. Для этого существуют юридические гарантии,
включающие в себя действующие принципы, нормы права, другие правовые явления, точнее сказать, законодательно закрепленные способы (средства, меры), которые призваны непосредственно обеспечивать осуществление и охрану прав и свобод
соотечественников за рубежом.
Названные гарантии имеют два больших подразделения: ãà-
рантии реализации прав и свобод, т.е. юридические средства, которые обеспечивают их правомерную реализацию, и гарантии
защиты (охраны) прав и свобод, т.е. юридические средства, охраняющие их. По существу такая градация принята в науке, проявляется на практике и не вызывает принципиальных дискуссий. Между тем четкости в определении юридических гарантий
не наблюдается даже в официальных источниках. Один только
международный Пакт о гражданских и политических правах
оперирует в отношении прав терминами: «признание», «обеспечение», «охрана», «защита», «соблюдение», «поощрение». Подобное встречается и во внутригосударственном законодательстве. Не составляют исключение и теоретические исследования,
где используются понятия «охрана», «защита», «обеспечение»
прав и свобод, вызывая к тому же разночтения одних и те же
1
понятий в различных трудах
. Здесь необходима большая ясность и конкретность. Мы разделяем мнения Н.В. Витрука и
И.В. Ростовщикова в том, что непродуктивно смешивать два
вышеназванных основных блока гарантий — обеспечение прав и
их защиты. Оба блока отражают объективно существующую
специфику и отличие позитивно воздействующих на права юри-
1
См., например: Салищева Н.Г. О некоторых способах защиты и охраны прав,
свобод, законных интересов граждан в сфере деятельности исполнительной власти в Российской Федерации // Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. М., 1994. С. 74—79; Ìîð-
довец А.С. Óêàç. ñî÷. Ñ. 81—100.
168
дических факторов, воплощаемых, как правило, в активных дей-
1
ствиях правогарантирующих субъектов
.
К юридическим гарантиям правомерной реализации соотечественниками за рубежом своих прав в первую очередь относится вся правовая система, и прежде всего законодательство,
регламентирующее права и свободы: их значимость, юридическую силу, содержание, объем, границы использования, процессуальные процедуры осуществления, включая юридические факты, с которыми оно связывается, и т.д.
Путь к юридическому обеспечению прав и свобод соотечественников за рубежом в широком плане открывается с законодательного оформления сущности государства, общественного
строя, приверженности демократическим политико-правовым
принципам, таким как правовая государственность, верховенство закона, разделение властей, приоритет личности во взаимоотношениях с государством и т.д.
2
Непосредственное обеспечение прав и свобод берет начало с самого их признания государством и соответствующей нормативно-правовой регламентации.
Определяющим здесь является характер регламентации, включая
уровень имплементации международных актов о правах человека, а также официально придаваемый правам социальноюридический смысл. Российская Федерация, как известно, присоединилась к важнейшим международно-правовым документам
о правах человека, признала их приоритет. К тому же основные
права и свободы человека и гражданина закреплены на конституционном уровне как непосредственно действующие, что придает им высшую юридическую силу в отношении правотворческой, правоисполнительной, правоохранительной деятельности
всех государственных органов и должностных лиц. В данном
контексте ученые-юристы в качестве принципов, гарантирующих права и свободы, обоснованно выделяют принципы соразмерности их ограничений и сохранения их сущностного содержания. Общий смысл обоих заключается в недопустимости
чрезмерного ограничения властью прав и свобод (даже по причине возникшей опасности для конституционного строя), прав
и законных интересов других лиц, правопорядка и др. Это весьма значимо для прав, реализация которых при известных право-
1
Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистиче-
ском обществе. С. 203—206; Ростовщиков И.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 77—78.
2
Права человека. История, теория и практика. М., 1995. С. 141—144.
169
нарушающих обстоятельствах не исключает законного применения государством силы и принуждения (запрет митингов, ограничение свободы передвижения, забастовок и т.д.). Запрещается
затрагивать само существо содержания основных прав и свобод.
Об этом нет прямой формулировки в Конституции РФ, как,
скажем, в Основном законе ФРГ (п. 2 ст. 19), однако в ней есть
ряд норм, которые могут аналогичным образом толковаться
(ст. 18, ч. 2 ст. 55).
Важную роль в осуществлении субъективных прав играет их
конкретизация, в частности, пределов (границ) их использования соотечественниками за рубежом, а также содержания прав,
1
круга обязанных лиц и принадлежащих им полномочий и др.
Конкретизация проводится, как правило, нормативно: посредством детализации субъективного права содержащей это право
нормой определенного закона, посредством текущего законодательства, а в отдельных случаях — путем официального толкования прав. Так, допускается конкретизация основных прав и
свобод личности путем их толкования Конституционным Судом
Российской Федерации в рамках его исключительной прерогативы толковать нормы Конституции (ч. 5 ст. 125 Конституции).
Одной из первоначальных позиций конкретизации служит установление субъектов — обладателей права. Субъектом почти всех
провозглашенных в гл. 2 Основного закона прав и свобод является каждый человек. Однако это не исключает детализации в
законодательстве (подчас уже в самой Конституции) с вытекающими отсюда последствиями субъектов пользования правами, к которым относятся граждане, иностранные граждане,
апатриды и т.д.
Большое значение имеет нормативно-правовое определение
разумных границ реализации прав и свобод в демократическом
обществе вне зависимости от обладателей. Общее положение
Конституции РФ таково: осуществление прав и свобод человека
и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц
(ч. 3 ст. 17). Запрещено их использование, согласно признанным международным стандартам, для насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой, национальной, классовой, религиозной ненависти, для пропаганды насилия и войны (ст. 4 Всеобщей декларации прав и свобод человека
и гражданина).
1
Кучинский В.А. Личность, свобода, право. М., 1978. С. 34.
170
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]