Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основные направления деятельности Федеральной миграционной службы России. Вопросы теории и практики. Учебное пособие для студентов, обучающихся по спе
.pdf
Ðèñ. 2.1. Распределение иностранных работников
по странам гражданства за 2011 г.
На срок до 90 суток иностранным гражданам оформлено
88,4 тыс. разрешений на работу, на срок до 1 года продлено
62,2 тыс.
С нарушением установленного срока иностранным гражданам оформлено 1084 разрешения на работу.
По данным ФМС, России за 2011 г. от работодателей получено 863 403 бланка уведомлений о привлечении и использовании иностранных граждан для осуществления трудовой деятельности, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не
требующем получения визы (2010 г. — 760 247, +13,6%), на
857 228 чел. Согласно полученным уведомлениям, значительная
часть иностранных работников занята в строительной отрасли
(31% общего числа задействованных сфер деятельности —
266 702 чел.), далее следуют сфера услуг (15%, или 93 510 чел.)
(рис. 2.2).
71
Ðèñ. 2.2. Распределение иностранных работников
по сферам деятельности
В рамках установленной квоты иностранным гражданам
оформлено 1 070 544 разрешения на работу
Всего за 2011 г. от работодателей было получено на 69,1%
больше уведомлений о расторжении трудовых отношений с иностранными работниками, чем в АППГ (497 600 вместо 294 269).
В 2011 г. численность квалифицированных зарубежных специалистов в соответствии с приказом Минздравсоцразвития России от 24 января 2011 г. ¹ 22н составила 27 370 чел. (+ 39,9%
к 2010 г., 19 569). Из них иностранных граждан, въехавших на
территорию Российской Федерации в визовом режиме, —
16 540 чел., или 60,4% общего числа квалифицированных зарубежных специалистов.
Количество оформленных бланков разрешений на работу
высококвалифицированным специалистам превысило общий
показатель 2010 г.
1
почти в 3,5 раза и составило 10 808 бланков
1
Данные приведены с момента вступления в силу Федерального закона от
19 мая 2010 г. ¹ 86-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные
законодательные акты Российской Федерации» с 1 июля 2010 г., когда ФМС
России начала принимать документы на выдачу патентов иностранным гражданам для осуществления трудовой деятельности у физических лиц, а также разрешений на работу высококвалифицированным специалистам.
72
(2010 г. — 3119 бланков), из них 10 010 — для иностранных граждан, прибывших на территорию Российской Федерации в порядке, предусматривающем необходимость получения визы, и
798 — для граждан, прибывших в порядке, не требующем получения визы.
На срок до одного года оформлено 549 разрешений на работу высококвалифицированным специалистам (5,1% общего количества), на срок от одного года до трех лет — 10 259 разрешений (94,9%).
По данным ФМС России, в числе основных стран, из которых привлекаются высококвалифицированные специалисты, на первом месте находится Германия (1079 чел.), далее
следуют Великобритания (888 чел.), США (856 чел.), Франция
(805 чел.), Турция (534 чел.), Китай (521 чел.). Из стран —
участниц СНГ в числе первых десяти находится только Украина (460 чел.).
Всего в 2011 г. территориальными органами ФМС России
выявлено около 2,5 млн административных правонарушений в
сфере миграции. Что касается указанных составов административных правонарушений, то по ним сотрудниками территориальных органов ФМС России составлено 763 527 протоколов об административных правонарушениях. Так, в 2011 г. по
ст. 18.8 КоАП РФ («Нарушение иностранным гражданином
или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской
Федерации») составлено 378 317 протоколов об административных правонарушениях; по ст. 18.9 КоАП РФ («Нарушение
должностным лицом организации, принимающей в Российской
Федерации иностранного гражданина или лицо без гражданства, либо гражданином Российской Федерации или постоянно
проживающими в Российской Федерации иностранным гражданином или лицом без гражданства правил пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации») — 116 191.
По выявлению таких правонарушений, как незаконное осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации, ответственность за которое предусмотрена ст. 18.10 КоАП РФ, составлено 144 728 протоколов.
За незаконное привлечение к трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства, ответственность
73
за которое предусмотрена ст. 18.15 КоАП РФ, составлено
115 173 протокола.
По выявлению нарушений правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности,
осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах), ответственность за которые предусмотрена
ст. 18.16 КоАП РФ, составлено 828 протоколов.
За несоблюдение установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, административная ответственность за которое предусмотрена ст. 18.17 КоАП РФ, составлено 8290 протоколов.
В условиях безвизового въезда для основной части иностранных граждан, пребывающих на территории Российской
Федерации, неподготовленности большинства из них к работе и
жизни в нашей стране содействие социальной адаптации и интеграции мигрантов в российское общество
1
является актуальной и новой задачей миграционной политики Российской Федерации.
Учитывая, что в настоящее время мало изучен интеграционный потенциал среды мигрантов, Службой проведен мониторинг имеющихся возможностей по обучению иностранных
граждан русскому языку. При этом было установлено, что в
2010 г. при государственных и муниципальных образовательных учреждениях действовало 213 курсов по обучению иностранцев русскому языку. Их услугами воспользовались лишь
5132 чел. Общественные и национальные объединения организовали 27 аналогичных курсов. Обучение пройдено 958 иностранными гражданами.
По данным ФМС России, у нас имеется достаточная образовательная сеть, способная дать необходимые знания мигрантам.
Однако одновременно была установлена у иностранных граждан
низкая мотивация к изучению государственного языка и культурных традиций России.
Национальные объединения (диаспоры) оказывают значительное влияние на мигрантов, на их образ жизни, трудовую
деятельность и ценностные ориентации. Поскольку известны
позитивные и негативные примеры таких влияний, уделяется
1
Далее — содействие интеграции.
74
особое внимание деятельности национальных сообществ, изучению обстановки и основных тенденций ее развития в среде иностранных граждан.
Информационная составляющая играет также важную роль в
деле содействия интеграции и формирования толерантности в
российском обществе. На постоянной основе пресс-службой
ФМС России осуществляется информирование граждан Российской Федерации и иностранных граждан о миграционном законодательстве и мероприятиях, проводимых ФМС России, проводится мониторинг материалов центральных и региональных
средств массовой информации.
1 января 2012 г. вступило в силу Соглашение о правовом
статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей, положениями
которого предусмотрено значительное упрощение порядка пребывания и осуществления трудовой деятельности на территориях государств Сторон для трудящихся-мигрантов, являющихся
гражданами государства одной из Сторон, законно находящихся
и на законном основании осуществляющих трудовую деятельность на территории государства другой Стороны.
Данное Соглашение существенным образом способствует
упрощению порядка пребывания и осуществления трудовой деятельности граждан Республики Беларусь, Республики Казахстан
и Российской Федерации на территориях государств Сторон, а
также является одним из инструментов по созданию единого
рынка труда и общего миграционного пространства. Данный
опыт уже имеется в рамках Союзного государства, теперь он будет распространен на Казахстан.
Кроме того, в рамках Единого экономического пространства
(далее — ЕЭП) будут созданы межгосударственные базы данных,
а также выработаны унифицированные подходы к реадмиссии и
выдворению, единой визовой и пограничной политике.
Для успешной работы с иностранными гражданами, прибывающими для осуществления трудовой деятельности на территорию Российской Федерации, необходимо создание центров домиграционной подготовки. Позиция ФМС России такова: нужно создавать такие центры как в странах исхода иностранных
граждан, так и на территории Российской Федерации. Однако
особое внимание стоит уделять таким центрам за рубежом, так
как именно там мигранты могут получить базовую подготовку
еще до приезда в Россию. Вместе с тем надо учитывать возмож-
75
ности большинства стран бывшего Советского Союза и более
развитую материально-техническую базу в России, поэтому такие центры нужно создавать также здесь, в том числе с привлечением капитала работодателей, заинтересованных в иностранных работниках.
В заключение необходимо отметить, что одним из факторов
трансформации миграционной политики государств СНГ стал
рост внешних трудовых миграций. Сегодня это воспроизводится
на иной основе — странами, принимающими и отдающими трудовых мигрантов. К первым относятся Россия, Белоруссия, Казахстан, а ко вторым — все остальные государства Содружества.
Разумеется, это деление условно, всегда есть встречные потоки,
пусть и несоразмерные по масштабам; трудящихся мигрантов
1
даже из России можно встретить во всех странах СНГ
.
2.2. Административноправовой механизм
регулирования трудовой миграции
Положения международных стандартов определяют особое
место трудящегося-мигранта в системе административно-правовых отношений, выдвигают реализацию его прав в качестве
принципа, действующего в обществе и государстве. Развитие
этого тезиса должно быть подкреплено наличием действенных
механизмов для свободного передвижения и выбора места пребывания и работы.
Данная гарантированность — это своеобразный внешний
механизм ограничения власти, которая всегда стремится к саморасширению и усилению своего присутствия во всех сферах
человеческой жизни
вые и совершенствовать существующие механизмы правового
характера против злоупотребления властью. Реализация прав
трудящегося-мигранта неотделима от всего комплекса взаимоотношений с властными структурами и в полной мере возможна лишь в контексте принципов правового государства, развивающихся и дополняющих друг друга. Эти принципы распро-
2
. В связи с этим необходимо создавать но-
1
Мукомель В. Миграционная политика России. М., 2005. С. 36, 37; Зайончков-
ñêàÿ Æ.À. Трудовая миграция в СНГ с позиции общества, семьи и личности //
Трудовая миграция в России. Вып. 2. М., 2001; Итоги деятельности ФМС России за 2011 г.
2
Конституционное право / Отв. ред. А.Е. Козлов. М., 2008. С. 81.
76
страняются на реализацию всей системы правоотношений трудящихся-мигрантов.
Необходимо сказать, что в структуре деятельности любого
государственного органа вопросы обеспечения реализации прав
трудящихся-мигрантов занимают значительное место, поскольку
это их обязанность. Но решение данных вопросов не является
основным содержанием деятельности большинства государственных органов, а выступает в качестве одного из основных условий, способствующих его нормальному функционированию и
достижению поставленных целей.
Вместе с тем особая важность обеспечения законности, основных прав и свобод трудящегося-мигранта диктует необходимость создания межгосударственных правоохранительных
органов, непосредственно специализирующихся на решении
указанных задач. Все государственные органы, участвующие в
непосредственной реализации прав трудящихся-мигрантов на
свободу передвижения и выбора места работы, образуя систему, в рамках которой осуществляется специализация их деятельности с учетом поставленных перед ними конкретных задач, в той или иной степени реагируют на любые противоправные деяния.
Необходимо отметить, что роль отдельных правоохранительных органов различных государств в решении вопросов реализации прав и свобод трудящимися-мигрантами далеко не одинакова. Это объясняется различием функций, компетенции, ведомственной принадлежности, форм, методов, условий работы,
а также сил и средств, которыми эти органы располагают. Анализ названных факторов позволяет сделать вывод, что основную
нагрузку в реализации права гражданами на свободу передвижения, выбор места работы несут миграционные службы того или
иного государства.
Деятельность миграционных служб строго регламентирована соответствующими правовыми документами, неукоснительное следование которым является важной гарантией выполнения возложенных на них задач в сфере обеспечения
стабильности и порядка. В основе правового регулирования
компетенции миграционных служб лежат принципиальные
требования норм международного права и законы того или
иного государства.
77
Они тесно взаимодействуют между собой, специализируются
на решении конкретных задач. Это позволяет избежать дублирования, парламентаризма. Дополняя друг друга, миграционные
службы образуют стройную систему, выступающую ядром организованного обеспечения реализации прав и свобод трудящихся-мигрантов
1
.
В функции государственных органов входят охрана и защита
прав и свобод трудящихся-мигрантов, оказание помощи в их
реализации. Эти действия они обязаны осуществлять как по
собственной инициативе, так и по требованию мигранта, который наделен правом самостоятельно осуществлять защиту нарушенных прав и свобод.
В сочетании с международными принципами, средствами,
процедурами, формами и методами деятельности, предназначенными для реализации прав и свобод трудящегося-мигранта,
система государственных органов образует международноправовой механизм, который имеет свои особенности. Ведь само по себе наделение тех или иных органов власти соответствующей компетенцией вовсе не означает, что права и свободы
трудящихся-мигрантов как бы автоматически претворяются в
жизнь. Для этого необходимо предусмотренное законами функционирование всех правоохранительных систем, и в первую
очередь государственных, а также активность самих трудящихсямигрантов и наличие международных универсальных и региональных документов.
Административно-правовой механизм — это сложный и
многосторонний как в организационно-политическом, так и в
юридическом отношении организм, за которым закреплены не
только соответствующие полномочия, но и процедурно-правовой механизм осуществления охраны. Думается, что механизм
реализации основных прав и свобод трудящихся-мигрантов раскрывается через систему международно-правовых и конституционно-правовых норм, деятельность субъектов и объектов, характер связей между ними и иные формы.
Кроме того, говоря о административно-правовом механизме,
следует обратиться к нему, взятому не в статике, а в динамике.
Сущность механизма выражается в движении. Иначе говоря,
1
Государственно-правовые основы миграции населения в РФ. М.: ЮНИТИ-
ÄÀÍÀ, 2006. Ñ. 458—460.
78
речь идет о процессе превращения правовых норм, заключенных
в административно-правовой модели конкретных юридических
возможностей, в действенное их осуществление.
Охрана административно-правовых норм, закрепляющих основные права и свободы, связана со словом «результат», получаемый в итоге реализации. В первом случае речь идет об осуществлении закрепленных в законе юридических норм по предупреждению нарушенных прав и свобод, во втором — имеется
в виду итог, фактическое соблюдение и пользование ими. Механизм нужен для того, чтобы обеспечить эффективный переход
от одного к другому. Этот переход происходит в процессе либо
соблюдения норм международного права или законов трудящимися-мигрантами, либо осуществления правоохранительной
деятельности органов государственной власти.
В юридической литературе последнего времени категория
«механизм» рассматривается довольно обстоятельно и с различных точек зрения. Широко используются такие термины, как
механизм правового регулирования, механизм правотворчества,
механизм формирования правомерного поведения, механизм
правового воспитания, механизм реализации прав и свобод, общий механизм действия права, социальный механизм уважения
к праву, механизм действия правовой системы, социальнопсихологический механизм поступка, социально-психологический механизм перевода экономических факторов в юридические категории, социально-психологический механизм перевода
прав и обязанностей личности в реальное поведение, механизм
укрепления законности, социально-юридический механизм
1
обеспечения прав человека и т.д.
С позиции повышения эффективности деятельности органов
власти по обеспечению прав и свобод трудящихся-мигрантов
исследования различны. Так, А.С. Мордовец в своем исследовании приходит к выводу, что механизм социально-юридической
защиты прав — это определенная система средств и факторов,
1
Нурпеисов Е.К. Механизм формирования правомерного поведения личности:
Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1980; Дюрягин И.Я. Право и управление.
Ì., 1981; Толкачев К Б . , Хабибуллин А.Г. Органы внутренних дел в механизме
обеспечения личных конституционных прав и свобод граждан. Уфа, 1991; Ðîñ-
товщиков И.В. Права личности в России: их обеспечение и защита органами
внутренних дел. Волгоград, 1997; Мордовец А.С. Óêàç. ñî÷.; Бутыин В .Н .
Милиция в государственно-правовом механизме охраны конституционных прав
и свобод граждан: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001; и др.
79
обеспечивающих необходимые условия уважения всех прав и
свобод, вытекающих из достоинства, присущего человеческой
личности, и являющихся существенными для свободного и полного развития.
Структура названного механизма включает в себя: общественные нормы; правомерную деятельность субъектов прав; гласность; общественное мнение; гарантии: общие, специальные
(юридические); организационные процедуры; ответственность;
контроль. Главная цель функционирования исследуемого им
механизма — это защита субъективных прав. В задачи механизма социально-юридического обеспечения прав трудящихсямигрантов входят охрана, защита и восстановление нарушенных
прав, формирование общей правовой культуры населения.
Функции механизма социального и правового обеспечения прав
трудящихся-мигрантов подразделяются на охранительную, компенсационную, информационную, воспитательную. Движущей
силой механизма социально-юридического обеспечения прав
человека являются интересы и общественно полезные потребно-
1
сти индивидов
.
Одной из целей данного пособия является исследование института административно-правового регулирования миграции
населения, поэтому подробное рассмотрение соотношения понятий «защита» и «восстановление» является предметом исследования других авторов. В то же время необходимо отметить
существующую сегодня недостаточность аргументации, касающейся разграничения понятий охраны и защиты прав и свобод
2
человека и гражданина по основанию правонарушения
.
Дискуссионный характер понятий охраны, защиты, разрешения форм обеспечения прав и свобод трудящихся-мигрантов
не может не отразится на проблеме понятия механизма в теории
административного права. Но это не мешает ученым придерживаться единого мнения о том, что механизм есть способ функционирования, система средств взаимодействия. Некоторые
юристы определяют категорию механизма через систему факторов обеспечения чего-либо, но суть от этого не меняется
3
. Íå-
обходимо сказать, что особенности объекта государственного и
1
Мордовец А.С. Óêàç. ñî÷. Ñ. 85.
2
Ардашкин В.Д. Правоохранительный механизм: понятие, научный инструмен-
тарий // Охранительный механизм в правовой системе социализма. Красноярск,
1989. Ñ. 8—12.
3
Òàì æå. Ñ. 8.
80
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]