Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Органы местного самоуправления. Учебное пособие
.pdf
прежде всего, Федеральным законом № 131-ФЗ от 6.10.2003 г. «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и
положениями Федерального закона № 25-ФЗ от 02.03.2007 г. «О
муниципальной службе в Российской Федерации».
Еще раз отметим, что в соответствии с Федеральным законом № 25-ФЗ
глава местной администрации, назначенный по контракту главой
муниципального образования, является муниципальным служащим.
Вследствие этого, на него распространяются положения законодательства
о муниципальной службе.
Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 г. «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 42 четко установил,
что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к
должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального
служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы,
осуществляется федеральным законом, законами субъектов федерации,
уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми
актами.
В то же время положения Федерального закона № 131-ФЗ определяют
три основных обязательных и самостоятельных органа местного
самоуправления: представительный орган, глава муниципального образования
и исполнительно-распорядительный орган или местная администрации.
Руководители всех органов власти в соответствии с действующим
законодательством призваны непосредственно исполнять их полномочия,
независимо от способа поступления на должность. В то время как основная
задача службы (и государственной, и муниципальной) как политико-правового
института, исходя из действующего законодательства, обеспечивать
исполнение полномочий органов как государственной, так и муниципальной
власти соответственно. Учитывая тот факт, что глава местной администрации
непосредственно исполняет полномочия, он относится к должностным лицам
местного самоуправления на основании ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ.
141
Так как в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления (или
местная администрация) является самостоятельным местным органом и на
основании статьи 34 того же закона обязателен в системе органов местного
самоуправления, следовательно, глава данного органа не обеспечивает
реализацию полномочий, а непосредственно их исполняет, учитывая его
функциональную принадлежность и должностной статус.
На наш взгляд, глава местной администрации должен относиться к
категории руководящего, но не обеспечивающего персонала. Как уже
отмечалось, законодатель решил данный вопрос, отнеся главу местной
администрации, назначенного по контракту главой муниципального
образования к муниципальным служащим.
Как следствие, в нормативных актах регионального и муниципального
уровней, которые не должны противоречить федеральному законодательству,
соблюдается то же правило.
Рассматриваемые проблемы вызывают определенный интерес на всех
уровнях власти, и потому нуждаются как в научном обосновании, так и в
законодательном урегулировании в целях соответствия правовых установлений
современным реалиям и потребностям муниципалитетов.
4.4 Прекращение полномочий главы местной администрации.
Досрочное прекращение полномочий главы местной администрации.
Расторжение контракта с главой местной администрации.
Действующее законодательство предусматривает возможность работы
главы местной администрации на контрактной основе и достаточно детально
регламентирует процедуру замещения указанной должности (ч. 2–6 ст. 37
142
Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131- ФЗ «Об общих принципах
1
1
организации местного самоуправления основаниям и порядку досрочного
прекращения его полномочий.
Вопрос о том, могут ли к отношениям по расторжению контракта с
главой администрации применяться иные правовые нормы (положения
Трудового кодекса РФ (далее – ТК РФ), Федерального закона от 02.03.2007 г.
(в ред. от 15.02.2016 г.) № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ» (далее – ФЗ
№ 25)), законодателем не решен однозначно.
Вместе с тем, как показывает практика, проблема достаточно актуальна.
В Российской Федерации значительное число муниципальных образований
используют схему «совет–управляющий». Ярославская область, где до
недавнего времени труд сити-менеджера использовался лишь в Ростовском
муниципальном районе, вводит должность главы местной администрации в
более чем трех десятках муниципальных образований
.
Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на
контрактной основе, является муниципальным служащим.
Согласно абз. 7 ст. 11 ТК РФ трудовое законодательство и иные акты,
содержащие нормы трудового права, распространяются на муниципальных
служащих с особенностями, предусмотренными федеральными законами,
иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными
нормативными правовыми актами субъектов Федерации о муниципальной
службе. Аналогичная норма содержится в ст. 3 ФЗ № 25.
В дополнение к общим основаниям расторжения трудового договора,
установленным ТК РФ, ст. 19 ФЗ № 25 предусматривает для муниципальных
служащих ряд специальных оснований (достижение предельного возраста;
несоблюдение ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой и
др.).
Вместе с тем ч. 7 ст. 16 ФЗ № 25 закрепляет положение, согласно
Актуальные проблемы правового статуса главы муниципального образования // Журнал
российского права. - 2008. - № 7. - С. 24
143
которому порядок замещения должности главы местной администрации по
контракту и порядок заключения и расторжения контракта с лицом,
назначаемым на указанную должность по контракту, определяются ФЗ № 131.
В правовой литературе не сложилось единообразного подхода к
решению рассматриваемой проблемы. Одни исследователи, отмечая
серьезную специфику контракта с главой местной администрации по
сравнению с трудовым договором, указывают, что, исходя из буквального
толкования ч. 10 ст. 37 ФЗ № 131, на сити-менеджера не распространяются
основания увольнения, установленные ТК РФ. Другие полагают абсурдной
ситуацию, когда глава местной администрации не может быть уволен,
например, за прогул или появление на службе в состоянии алкогольного
опьянения. Открытым остается и вопрос о возможности прекращения
трудового договора с муниципальным чиновником столь высокого ранга по п. 2
ст. 278 ТК РФ, допускающему увольнение руководителя организации по
решению собственника имущества организации, уполномоченного лица
(органа) без указания мотивов принятия решения.
Юридическая (в том числе судебная) практика по вопросу досрочного
расторжения контракта с главой местной администрации до настоящего
времени складывалась неоднозначно.
По данным Министерства регионального развития России, с 2006 по 2008
год было установлено 597 случаев досрочного расторжения контракта с главой
местной администрации, при этом в 565 случаях таковой прекращался по
соглашению сторон, в 32 случаях – в судебном порядке.
Иными словами, первоначально контракты с главами местных
администраций расторгались в строгом соответствии с буквой ФЗ № 131. В
определении Пермского краевого суда от 22.11.2007 г. № 33-5338 специально
подчеркивалось, что увольнение главы администрации, с которым заключен
контракт, возможно только по основаниям, предусмотренным ч. 10 и 11 ст. 37
ФЗ № 131.
Аналогичную позицию заняла судебная коллегия по гражданским делам
144
Волгоградского областного суда. В кассационном определении от 15.09.2011 г.
1
указано: «Пунктом 10 ст. 37 ФЗ № 131 установлены случаи досрочного
прекращения полномочий главы местной администрации, осуществляемых на
основе контракта, среди которых такого основания как п. 2 ст. 278 ТК РФ, не
предусмотрено.
Перечень оснований для расторжения контракта с главой администрации
района, указанный в ст. 37 ФЗ № 131, является исчерпывающим». Уволенных
глав администраций суды восстанавливали в должности. Впоследствии при
рассмотрении данной категории дел суды все чаще стали выносить решения со
ссылкой на нормы трудового права. Этому способствовало разъяснение
Верховного Суда РФ, включенное в Обзор законодательства и судебной
практики за четвертый квартал 2009 года (утв. Постановлением Президиума
Верховного Суда РФ от 10.03.2010 г.): «поскольку главой местной
администрации, назначенным на должность по контракту, осуществляется
руководство соответствующим юридическим лицом (местной администрацией),
правомерным является расторжение контракта с ним с учетом особенностей,
обусловленных как статусом местной администрации, так и нахождением
названного лица на муниципальной службе, а равно порядком назначения его
на должность и заключения контракта – с применением дополнительных
оснований для прекращения трудового договора с руководителем организации,
установленных ст. 278 ТК РФ»1. По мнению Верховного Суда РФ, ФЗ № 131
определяет лишь порядок расторжения контракта с главой местной
администрации. Данные законоположения не могут рассматриваться как
исключающие возможность применения при прекращении его полномочий
каких-либо оснований расторжения трудового договора из числа
установленных непосредственно ФЗ № 25 либо ТК РФ – как общих, так и
дополнительных, применяемых лишь в отношении отдельных категорий
работников.
Селютина Е.Н. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления: правовой и политический аспекты.
Дис...канд.юрид. наук. - Орел, 2003. – С. 4.
145
Комитет Государственной Думы Федерального Собрания РФ по
федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
придерживается противоположной позиции:
законодатель вывел главу местной администрации из-под общего
регулирования, содержащегося в ФЗ № 25 и ТК РФ, установив специальное
правовое регулирование в ФЗ № 131. Поскольку перечень оснований
досрочного прекращения полномочий главы местной администрации,
установленный ФЗ № 131, является исчерпывающим, применение иных
оснований, в том числе ТК РФ, является неправомерным.
Мы также рассматриваем положения ч. 7 ст. 16 ФЗ № 25 как
исключающие возможность применения общих норм (норм трудового
законодательства, законодательства о муниципальной службе) при
установлении в ФЗ № 131 специальных предписаний на случай досрочного
прекращения полномочий главы местной администрации. Особенности порядка
и оснований расторжения контракта с главой местной администрации
объективно обусловлены спецификой сферы властеотношений,
необходимостью достижения стабильности в управлении муниципальным
образованием, исключения политических манипуляций в данной области и т. д.
Правила освобождения должности местным чиновником самого высокого ранга
не могут быть идентичны правилам расторжения трудового договора,
заключаемого с иными муниципальными служащими, должны определяться
отдельно.
Статус сити-менеджера сопоставим скорее со статусом главы
муниципального образования, несмотря на различия в порядке замещения
указанных должностей.
Так, А. В. Гусев, рассуждая о публичных началах в деятельности
различных категорий служащих и работников (государственных и
муниципальных служащих, адвокатов, нотариусов, руководящих работников
публичных корпораций и т. п.), подчеркивает, что при правовом регулировании
их труда, так же как и при регламентации государственной (муниципальной)
146
службы, должны предусматриваться специальные правовые механизмы,
1
1
обеспечивающие сочетание, баланс публичного (общественного,
государственного) и частного (корпоративного, личного) начал, специфические
способы разрешения конфликта интересов. Отсутствие либо недостаточная
эффективность таких механизмов влечет за собой негативные последствия для
общества в целом
.
Тезис о недопустимости расторжения контракта с главой местной
администрации на основании п. 2 ст. 278 ТК РФ считаем необходимым
обосновать более подробно.
Анализ изученных нами источников (путеводителей по кадровым
вопросам, комментариев ТК РФ и проч.) позволяет сделать вывод, что глава
местной администрации не назван в числе субъектов, которым адресованы
положения главы 43 ТК РФ, регулирующей труд руководителя организации и
устанавливающей дополнительные основания для прекращения трудового
договора с ним.
Положения указанной главы распространяются на руководителей
муниципальных учреждений (например, директоров школ), однако глава
местной администрации к таковым не относится в силу наличия в законе
вышеупомянутых специальных норм на данный счет.
Часть 3 ст. 273 ТК РФ определяет, что трудовой договор с руководителем
государственного (муниципального) учреждения заключается на основе
типовой формы трудового договора, утверждаемой Правительством РФ с
учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию
социально-трудовых отношений. Постановлением Правительства РФ от
12.04.2013 г. № 329 «О типовой форме трудового договора с руководителем
государственного (муниципального) учреждения» соответствующая форма
утверждена. В разделе «Изменение и прекращение трудового договора»
специально оговаривается возможность расторжения трудового договора с
Гусев А. В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового
регулирования. -Екатеринбург: УрГЮА, 2005. – С. 17.
147
руководителем в соответствии с п. 2 ст. 278 ТК РФ и выплаты ему компенсации
1
1
в размере, определенном сторонами данного договора. Однако указанная форма
неприменима к случаям заключения контракта с главой местной
администрации.
Типовая форма контракта с лицом, назначаемым на должность главы
местной администрации по контракту, согласно ч. 7 ст. 16 ФЗ № 25,
утверждается законом субъекта Федерации. Эта форма не предусматривает
возможности расторжения контракта с главой как руководителем организации в
соответствии с п. 2 ст. 278 ТК РФ.
Кроме того, для обозначения договора, заключаемого с главой местной
администрации, во всех нормативных правовых актах используется термин
«контракт», а не термин «трудовой договор». Здесь можно провести аналогию с
законодательством о государственной гражданской службе, которое использует
конструкцию «служебного контракта», фактически противопоставляя его
трудовому договору
.
Местная администрация согласно ч. 2 ст. 42 ФЗ № 131 обладает правами
юридического лица, однако ведущим в определении ее правового статуса
является то, что это орган публичной власти муниципального образования,
созданный для осуществления управленческих функций.
В юридической литературе отмечается, что органы местного
самоуправления как муниципальные казенные учреждения, выполняющие
управленческие функции, обладают специальной правосубъектностью
юридических лиц, специфика которой состоит в предмете их деятельности –
осуществлении публичной власти для достижения поставленных перед ними
целей. Правоспособность органов местного самоуправления носит
сложносоставной характер: публично-правовая правоспособность доминирует
над гражданско-правовой, которая подчинена предмету и цели первой.
Гражданско-правовой статус носит производный (вторичный) характер и нужен
Чувакова Л. А. Служебный контракт как разновидность административного договора //
Актуальные проблемы теории и истории правовой системы общества: сборник научных
трудов / отв. ред. В. Н. Карташов. - Ярославль: ЯрГУ, 2007. Вып. 7, ч. 2. - С. 33
148
органам местного самоуправления для повышения эффективности их
1
1
управленческих функций в целях осуществления полномочий по решению
вопросов местного значения и переданных отдельных государственных
полномочий
.
Согласно ст. 34 ФЗ № 131 местная администрация (исполнительно-
распорядительный орган муниципального образования) входит в структуру
органов местного самоуправления, обладает собственными полномочиями по
решению вопросов местного значения.
В соответствии с п. 3 ч. 6.1 ст. 37 ФЗ № 131 глава местной администрации
обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по
решению вопросов местного значения и отдельных государственных
полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными
законами и законами субъекта Федерации.
Уставы муниципальных образований, где власть построена по модели
«совет–управляющий», обычно обозначают главу местной администрации,
работающего на контрактной основе, а также главу муниципального
образования, исполняющего полномочия председателя местного совета, в
качестве должностных лиц органов местного самоуправления.
Комитет Государственной Думы Федерального Собрания РФ по
федеративному устройству и вопросам местного самоуправления отмечает в
этой связи следующее. Органы местного самоуправления действуют прежде
всего как органы публичной власти для реализации публично-властных
полномочий и участвуют в гражданском обороте от имени и в интересах
населения муниципального образования. Наделение их статусом юридического
лица носит юридико-технический характер, поскольку служит для обеспечения
собственной финансово-хозяйственной деятельности, материальнотехнических, организационных и иных потребностей этих органов. Именно в
связи с этим глава местной администрации рассматривается в муниципальном
Белоусова Е. В. Частноправовые аспекты при реализации публичных функций органами
публичной власти / Е.В. Белоусова // Административное и муниципальное право. - 2014. - №
12. - С. 1271.
149
праве не как руководитель (директор) организации – казенного учреждения, а
1
1
только как должностное лицо местного самоуправления
.
Итак, глава местной администрации выступает в двух качествах: как
руководитель органа публичной власти (этот его статус является основным,
определяющим), с одной стороны, и как руководитель юридического лица – с
другой. При решении вопроса о его назначении на должность и прекращении
полномочий затрагиваются публичные интересы – интересы жителей целого
муниципального образования. В связи с этим законодателем предусмотрена
сложная процедура назначения указанного лица на должность (с участием
представителей органов государственной власти, представительного органа и
главы муниципального образования, специально созданной конкурсной
комиссии – ст. 37 ФЗ № 131) и повышенный уровень гарантий на случай
досрочного прекращения его полномочий.
Субсидиарное применение нормы ч. 2 ст. 278 ТК РФ, допускающей
немотивированное решение о прекращении трудового договора, к указанным
правоотношениям недопустимо. 02.06.2015 г. Пленумом Верховного Суда РФ
было принято Постановление № 21 «О некоторых вопросах, возникших у судов
при применении законодательства, регулирующего труд руководителя
организации и членов коллегиального исполнительного органа организации».
Пленум распространил положения главы 43 ТК РФ на руководителей
отраслевых (функциональных) или территориальных органов администраций
муниципальных образований (например, комитетов, управлений, отделов),
которые учреждены в качестве юридического лица (см. п. 2 Постановления),
однако не указал в числе таковых главу местной администрации. 29.07.2015
года на заседании Президиума Верховного Суда РФ принято решение отозвать
из Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за
четвертый квартал 2009 года ответ на вопрос № 5 о правомерности
прекращения полномочий главы местной администрации, замещающего
Никандров В. Г. Проблемы расторжения контракта с главой местной администрации:
пределы применимости трудового законодательства // Трудовое право. - 2011. - № 3. - С. 89
150
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]