Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Органы местного самоуправления. Учебное пособие
.pdf
власти
1
2
1
2
.
Факторы универсализации конкурсной модели главы муниципального
образования (местной администрации) лежат сегодня скорее в сфере
государственной целесообразности, что не идет на пользу развитию российской
государственности, теряющей уверенную опору в инициативности,
предприимчивости и демократизме местных сообществ. Как отмечал еще Н.Н.
Лазаревский, теоретически правильной может быть признана постановка
только тех систем самоуправления, где, во-первых, органам его сообщается не
только право составлять постановления, но и власти - принудительно
приводить их в исполнение, а во-вторых, где сколько-нибудь крупные
самоуправляющиеся единицы имеют собственные местные исполнительные
органы
.
Учитывая, что сочетание единоличного и коллегиального выборного
представительства повышает восприимчивость представительной системы
местного сообщества к его интересам, одновременно снижая ее стабильность,
следует исходить из того, что взвешивание и балансировка соответствующих
интересов и ценностей должны производиться на основе самостоятельности
населения с учетом местной специфики. Определение конкретного способа
замещения должности главы муниципального образования (местной
администрации) должно по общему правилу производиться на основе
согласования с муниципальным образованием. Конкурсный отбор на
соответствующую должность следует считать прерогативой местного
сообщества, отказавшись от участия в конкурсных комиссиях представителей
государственной власти. Государственные интересы, связанные с реализацией
посредством местного самоуправления целей региональной политики, могут
обеспечиваться регулированием квалификационных требований и конкурсных
условий, на основе имеющихся возможностей государственного контроля и
Джагарян Н.В. Конституционное правосудие как фактор формирования и развития
конституционно-правовой концепции представительной демократии / Н.В. Джагарян //
Конституционное и муниципальное право. - 2015. -№ 2. - С. 49
Лазаревский Н.Н. Самоуправление / Н.Н. Лазаревский // Мелкая земская единица. - СПб.:
Питер, 2002. – С. 28.
101
ответственности, при том, что усиление подобных мер требует обоснования с
позиции соблюдения принципа соразмерности (пропорциональности).
Не административно-политическая централизация, а расширение
ответственной самостоятельности местного самоуправления должны служить
конституционным ориентиром его развития. Это подразумевает и широкую
вариативность способов замещения должности главы муниципального
образования (местной администрации) как одного из аспектов обеспечения
самостоятельного решения населением вопросов местного значения.
3.3 Прекращение полномочий главы муниципального образования.
Досрочное прекращение полномочий главы муниципального
образования.
Полномочия главы муниципального образования по общему правилу
прекращаются с истечением срока его полномочий, т.е. со дня избрания нового
главы муниципального образования. Вместе с тем возможно прекращение
полномочий главы муниципального образования и раньше определенного
срока.
Часть 6 статьи 36 ФЗ № 131 как раз устанавливает следующие основания
для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования,
которые условно можно разделить на два основных вида:
1) случаи, предусматривающие инициативу самого главы
муниципального образования (досрочное прекращение полномочий):
а) смерть;
б) отставка по собственному желанию;
в) выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место
жительства;
2) случаи, которые возникают помимо воли и желания главы
102
муниципального образования (отрешение от должности):
а) отрешение от должности должностными лицами государственной
власти;
б) признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
в) признание судом безвестно отсутствующим или объявление умершим;
г) вступление в отношении его в законную силу обвинительного
приговора суда;
д) прекращение гражданства РФ, прекращение гражданства иностранного
государства - участника международного договора РФ, в соответствии с
которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы
местного самоуправления, приобретение им гражданства иностранного
государства либо получение им вида на жительство или иного документа,
подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на
территории иностранного государства, не являющегося участником
международного договора РФ, в соответствии с которым гражданин РФ,
имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным
в органы местного самоуправления;
е) отзыв избирателями;
ж) установление в судебном порядке стойкой неспособности по
состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального
образования;
з) преобразование муниципального образования, осуществляемое в
соответствии с ч. ч. 3, 3.2, 4 - 6, 6.1, 6.2, 7, 7.1 ст. 13 комментируемого Закона, а
также упразднение муниципального образования;
и) утрата поселением статуса муниципального образования в связи с его
объединением с городским округом;
к) увеличение численности избирателей муниципального образования
более чем на 25 процентов, произошедшее вследствие изменения границ
муниципального образования или объединения поселения с городским округом.
В соответствии с положениями ч. 6.1 ст. 36 ФЗ № 131 полномочия главы
103
муниципального района, главы городского округа прекращаются досрочно
также в связи с утратой доверия Президента РФ в случаях:
1) несоблюдения главой муниципального района, главой городского
округа, их супругами и несовершеннолетними детьми запрета, установленного
Федеральным законом от 7 мая 2013 г. N 79-ФЗ "О запрете отдельным
категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные
средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами
территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться
иностранными финансовыми инструментами";
2) установления в отношении избранных на муниципальных выборах
главы муниципального района, главы городского округа факта открытия или
наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в
иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской
Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми
инструментами в период, когда указанные лица были зарегистрированы в
качестве кандидатов на выборах соответственно главы муниципального района,
главы городского округа.
Если глава поселения избран представительным органом поселения из
числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам
конкурса, такой глава поселения не входит в состав представительного органа
муниципального района, при этом представительный орган данного поселения
к числу депутатов, избранных им в соответствии с указанной нормой
представительства поселений, дополнительно избирает из своего состава в
представительный орган муниципального района, в состав которого входит это
поселение, одного депутата.
В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального
образования избрание главы муниципального образования, избираемого
представительным органом муниципального образования из своего состава или
из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам
конкурса, осуществляется не позднее чем через шесть месяцев со дня такого
104
прекращения полномочий
1
1
.
При этом если до истечения срока полномочий представительного органа
муниципального образования осталось менее шести месяцев, избрание главы
муниципального образования из состава представительного органа
муниципального образования осуществляется на первом заседании вновь
избранного представительного органа муниципального образования, а избрание
главы муниципального образования из числа кандидатов, представленных
конкурсной комиссией по результатам конкурса, - в течение трех месяцев со
дня избрания представительного органа муниципального образования в
правомочном составе.
24 апреля 2013 года принят Государственной Думой, а 27 апреля 2013
года одобрен Советом Федерации Федеральный закон № 79-ФЗ "О запрете
отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить
наличные денежные средства и ценности в иностранных банках,
расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и
(или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами"
Данный запрет, как гласят положения Закона, установлен в целях
обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, упорядочения
лоббистской деятельности, расширения инвестирования средств в
национальную экономику и повышения эффективности противодействия
коррупции. Под отдельными категориями лиц, на которых он распространяется,
понимаются лица, принимающие по долгу службы решения, затрагивающие
вопросы суверенитета и национальной безопасности Российской Федерации, а
также их супруги и несовершеннолетние дети.
В число лиц, в отношении которых устанавливается рассматриваемый
запрет, вошли, в том числе, и лица, занимающие должности глав городских
округов, муниципальных районов, а также их супруги и несовершеннолетние
дети. Факт несоблюдения установленного запрета главой муниципального
Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях
Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного
самоуправления. М.: Издание Государственной Думы, 2015. – С. 18.
105
образования, имеющего статус городского округа или муниципального района,
1
равно как и его супругой (супругом) и (или) несовершеннолетними детьми,
влечет досрочное прекращение его полномочий как высшего должностного
лица муниципальных образований указанных типов в связи с утратой доверия.
В связи с принятием Федерального закона от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ
статья 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
была дополнена частью 6.1. В ней говорится о том, что полномочия глав таких
муниципальных образований, как муниципальный район и городской округ,
помимо общих оснований, прекращаются досрочно в связи с утратой доверия
Президента Российской Федерации. Также в ней нормативно закреплены
случаи, когда возможно досрочное прекращение полномочий указанных
выборных должностных лиц местного самоуправления. Во-первых, это
несоблюдение ими, их супругами и несовершеннолетними детьми запрета,
установленного Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 79-ФЗ. Причем
неважно, как глава муниципального района или городского округа избран на
эту должность: на муниципальных выборах либо представительным органом
муниципального образования из своего состава. Во-вторых, это установление в
отношении главы муниципального района или городского округа в период,
когда указанные лица были зарегистрированы в качестве кандидатов на
выборах главы соответствующего муниципального образования, факта
открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств
и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории
Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными
финансовыми инструментами1. Данное основание для утраты доверия
Президента действует только в отношении глав муниципальных образований,
избранных на муниципальных выборах, и не распространяется на глав,
избранных представительным органом муниципального образования из своего
Артюхов Ю.С. Удаление главы муниципального образования в отставку (законодательная
конструкция, проблемы квалификации) / Ю.С. Артюхов // Муниципальная служба: правовые
вопросы. - 2011. - № 4. - С. 2
106
состава. При этом обозначенный факт касается только выборных должностных
1
1
лиц местного самоуправления, то есть их супругам или несовершеннолетним
детям в период, когда указанные должностные лица являются
зарегистрированными кандидатами на муниципальных выборах, не запрещено
хранить наличные денежные средства в иностранных банках, расположенных
за пределами территории Российской Федерации, владеть иностранными
финансовыми инструментами.
В части 6.1 статьи 36 конкретизировано, доверие какого субъекта
утрачивает глава городского округа или муниципального района, не
соблюдающий установленный запрет. Им является Президент Российской
Федерации. Как представляется, связан данный факт со следующим
обстоятельством. Органы местного самоуправления именно муниципальных
районов и городских округов (а глава муниципального образования включен в
части 1 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ в
структуру органов местного самоуправления) осуществляют не только
полномочия по решению вопросов местного значения, но и отдельные
государственные полномочия, реализация которых подконтрольна государству.
Лица, замещающие муниципальные должности в обозначенных
муниципальных образованиях, наделены серьезными полномочиями по
решению самых различных вопросов, поэтому именно ими наиболее вероятно
использование своего должностного положения вопреки законным интересам
государства
.
При этом именно глава городского округа или муниципального района,
исходя из возложенных на него полномочий, вполне может по долгу службы
принимать решения, затрагивающие вопросы национальной безопасности
Российской Федерации. Кроме того, основными направлениями обеспечения
национальной безопасности Российской Федерации являются стратегические
национальные приоритеты, которыми определяются задачи важнейших
Кабанов П.А. Об обеспечении реализации отдельных положений антикоррупционного
законодательства на муниципальном уровне / П.А. Кабанов // Административное и
муниципальное право. - 2013. -№ 6. - С. 168.
107
социальных, политических и экономических преобразований для создания
безопасных условий реализации конституционных прав и свобод граждан
Российской Федерации, осуществления устойчивого развития страны. Как
представляется, в их реализацию свой посильный вклад должен сделать и
муниципальный уровень публичной власти.
Порядок досрочного прекращения полномочий главы муниципального
района или городского округа в связи с утратой доверия по причине
несоблюдения установленного Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-
ФЗ запрета осуществляется в соответствии с федеральным законом,
определяющим правовой статус данного лица. Но в являющемся таковым
Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ ничего не говорится
именно о порядке досрочного прекращения полномочий главы муниципального
района, главы городского округа в связи с утратой доверия Президента
Российской Федерации. В нем названы лишь основания для этого. Кроме того,
не понятно, что представляет собой досрочное прекращение полномочий главы
муниципального района или городского округа в связи с утратой доверия
Президента Российской Федерации: форму их ответственности перед
государством в лице его главы или просто основание досрочного прекращения
полномочий указанных лиц, вызванное констатацией факта нарушения ими
установленного запрета? Данный вопрос вызван тем, что в Федеральном законе
от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ есть специальная глава, регулирующая
ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления (глава 10). Но такое основание для прекращения
полномочий главы муниципального района или городского округа, как утрата
доверия Президента Российской Федерации, названо только в статье 36,
регулирующей статус главы муниципального образования.
При этом обозначенные в этой же статье такие основания досрочного
прекращения полномочий главы муниципального образования, как его
удаление в отставку или отрешение от должности, конкретизируются как
формы ответственности данного лица в соответствующей главе Федерального
108
закона. Например, в статье 74.1 говорится, что глава любого муниципального
образования может быть удален с занимаемой должности в отставку за
несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые
установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О
противодействии коррупции" и другими федеральными законами. В этом
случае правом удалить главу муниципального образования в отставку наделен
представительный орган муниципального образования.
Как представляется, досрочное прекращение полномочий глав
муниципальных образований в связи с утратой доверия Президента Российской
Федерации является формой ответственности указанных лиц за нарушение ими
(равно как их супругами и (или) несовершеннолетними детьми) установленных
федеральным законодательством запретов. В научной литературе отмечается,
что "в форме установления запретов законодатель препятствует субъекту права
выйти за рамки установленных им пределов субъективных прав. Если же это
происходит, вступают в силу нормы об ответственности".
В связи с этим порядок досрочного прекращения полномочий в связи с
утратой доверия Президента Российской Федерации обязательно должен быть
конкретизирован, причем сделать это необходимо именно в рамках главы
Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ об ответственности
органов и должностных лиц местного самоуправления.
Факт нарушения установленного запрета открывать и иметь счета
(вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных
банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации,
владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами
может быть выявлен при осуществлении проверки его соблюдения.
Федеральный закон от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ устанавливает, что основанием
для принятия решения об осуществлении такой проверки является достаточная
информация о том, что главой муниципального района, главой городского
округа, супругами и (или) несовершеннолетними детьми указанных лиц не
соблюдается данный запрет (статья 5). Эта информация может быть
109
представлена в письменной форме в установленном порядке достаточно
широким кругом субъектов, в числе которых государственные органы и органы
местного самоуправления, Центральный банк Российской Федерации,
российские кредитные организации, иностранные банки и международные
организации, общероссийские средства массовой информации. Такую
информацию вправе предоставить также постоянно действующие руководящие
органы политических партий и зарегистрированных в соответствии с
Федеральным законом от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ "Об общественных
объединениях" иные общероссийские общественные объединения.
Информация анонимного характера не может служить основанием для
принятия решения об осуществлении проверки.
На основании обозначенной информации должностное лицо,
уполномоченное принимать решение об осуществлении проверки соблюдения
главой муниципального района, главой городского округа установленных
запретов и ограничений, инициирует такую проверку. Например, в статье 13.4
Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии
коррупции" установлено, что проверка соблюдения лицами, замещающими, в
том числе, должности глав городских округов и муниципальных районов, их
супругами и несовершеннолетними детьми установленных запретов и
ограничений, может быть начата по решению Президента Российской
Федерации, руководителя Администрации Президента Российской Федерации
либо специально уполномоченного ими должностного лица Администрации
Президента Российской Федерации. Осуществляет ее в этом случае
уполномоченное подразделение Администрации Президента Российской
Федерации, причем независимо от проверок, осуществляемых
подразделениями, должностными лицами либо комиссиями иных органов и
организаций.
В статье 7 Федерального закона от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ говорится о
том, что проверка осуществляется органами, подразделениями и должностными
лицами, уполномоченными на осуществление проверки соблюдения лицом
110
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]