Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Органы местного самоуправления. Учебное пособие
.pdf
мэра и переходе к "двуглавой модели" не было должного обсуждения этого
1
вопроса в местных СМИ. Все это, на наш взгляд, позволяет утверждать, что
отказ от прямых выборов мэра на практике чаще всего не продиктован
стремлением реально воплотить право граждан на участие в формировании
органов местного самоуправления1. Между тем, как показывает опыт
муниципалитетов, где была внедрена система непрямого избрания главы
муниципального образования и главы местной администрации, уровень
коррупции и неразрешенности местных вопросов, согласно опросам населения,
здесь лишь вырос, при этом стали затруднительными какие-либо контакты с
руководством муниципального образования. В свою очередь, изменение
порядка избрания мэров, связанное с отменой прямых выборов мэров и
установлением системы избрания глав местной администрации и глав
муниципальных образований представительными органами, на практике
сопровождается фактическим игнорированием позиции граждан по данному
вопросу.
Необходимо всегда учитывать, что воплощение права граждан и их
объединений на участие в формировании органов местного самоуправления
полезно в системе местного самоуправления тогда, когда способно позитивным
образом повлиять на реализацию других конституционных прав граждан на
местном уровне.
О тенденции огосударствления института местного самоуправления
пишет и Л.Г. Рагозина, руководитель проекта "Мониторинг реформы местного
самоуправления" Института экономики города. По ее мнению, этот процесс
находит выражение в отказе от прямых выборов глав местных администраций и
глав муниципальных образований в пользу утверждения сити-менеджеров и
увеличении удельного веса государственных полномочий, которыми
Елькина А.В. Органы местного самоуправления - элемент системы местного
самоуправления: общая характеристика / А.В. Елькин // Государственная власть и местное
самоуправление. - 2012. - № 9. - С. 19.
131
наполняются муниципальные образования1. Все это в совокупности приводит к
1
падению уровня легитимности местной власти в глазах населения, к снижению
электоральной активности на выборах всех уровней и к тому, что главы
местных администраций начинают функционировать как "институт управления
на местах", призванный решать в основном задачи менеджмента. При этом не
учитывается, что успешное решение задач на местном уровне возможно только
при наличии полноценного контакта с населением, с различными социальными
группами, представляющими муниципальное образование, а также при условии
защиты интересов местного населения в органах государственной власти.
В свою очередь, участие главы субъекта РФ в формировании половины
состава конкурсной комиссии по утверждению главы местной администрации
создает предпосылку воплощения субъективного фактора личности в этом
вопросе. Так, высшим должностным лицом субъекта РФ могут предлагаться
для включения в конкурсные комиссии представители социальной сферы,
ветеранских организаций и бизнеса с учетом мнения местного населения, но
могут и быть использованы возможности для продвижения в конкурсные
комиссии исключительно приближенных к нему лиц, а общественное мнение
при утверждении глав местных администраций - игнорироваться. В итоге это
может привести к снижению авторитета как местной, так и региональной
власти.
Если говорить о самой процедуре проведения конкурса на замещение
должности главы местной администрации, то на сегодня она остается
недостаточно урегулированной и прозрачной. В частности, не сформулированы
четко гарантии публичности процедуры проведения конкурса с
обнародованием выступлений кандидатов и их программ. Закрытость этих
мероприятий создает неопределенность, недоверие в обществе к названным
процедурам, что не лучшим образом сказывается на доверии к местной власти.
Кроме того, спорными и не вполне ясными являются требования к
Рагозина Л.Г. Организация местного самоуправления в России: итоги реформы // Вопросы
местного самоуправления. - 2011. - № 4. - С. 28.
132
кандидатам на должность главы местной администрации. Часто одним из
1
1
ключевых требований к кандидатам на должность главы местной
администрации является наличие высшего профессионального образования, что
представляется обоснованным. Однако требование к наличию образования
экономического или, к примеру, управленческого профиля, получение которого
стало достаточно популярным, вряд ли является уместным. Ведь получение
знаний в этих сферах не гарантирует наличия у кандидата управленческого
таланта, профессиональных качеств лидера и руководителя уровня мэрии.
Поэтому при отборе кандидатов следует отдавать предпочтение тому или
иному из них не только с учетом профиля полученного образования, но и с
учетом профессиональных достижений, а также склонности конкретного лица к
лидерству и менеджменту
.
Сама контрактная система в этом случае лишает граждан возможности не
только напрямую избирать мэра, но и инициировать процедуру голосования по
его отзыву, так как он в данной ситуации перестает быть избранным
должностным лицом. Здесь усматривается также ограничение принципа
гласности в местном самоуправлении, поскольку прозрачность предполагает
возможность осуществления реального гражданского и общественного
контроля за деятельностью органов местного самоуправления.
Говоря о нарушении принципа гласности в осуществлении местного
самоуправления в системе утверждения главы местной администрации по
контракту, следует учитывать еще один аспект. Российским законодательством
не предусмотрено никаких гарантий участия граждан и общественных
объединений в установлении существенных условий контрактов, заключаемых
с главами местных администраций.
Противники прямых выборов мэра в России часто указывают на
возможность различных манипуляций в ходе муниципального избирательного
процесса с использованием административного, финансового или иного
Костюков А.Н. Российская муниципально-правовая политика: монография / А.Н.
Костюков. - М.: Юристъ, 2012. - С. 75.
133
ресурса. Не отрицая всех этих недостатков, которые во многом понижают
авторитет выборов на всех уровнях, отметим, что во время прямого
избирательного процесса подобные нарушения выявить гораздо легче, так как
избирательная кампания проходит публично. При проведении же конкурсов
данная информация зачастую просто не доходит до граждан. В свою очередь,
изначальная зависимость кандидата от конкурсной комиссии и
представительного органа, а также зависимость последующего утверждения
или неутверждения от их воли, а не от волеизъявления граждан приводит к
тому, что в дальнейшем деятельность данных мэров становится в большей
степени подотчетна не гражданам, а государственной власти региона,
участвующей в формировании конкурсной комиссии. В этом случае, с одной
стороны, можно говорить о понижении прозрачности в деятельности местной
администрации в целом, а с другой - о тенденции огосударствления и
бюрократизации местного самоуправления. Федеральный закон предполагает
учет мнения местного населения по поводу предпочтения той или иной модели
формирования местной власти. Однако это не делает обязательным получение
согласия граждан на тот или иной способ избрания представителей местной
власти.
Таким образом, в свете изложенного нами предлагаются следующие
изменения в законодательство, направленные на повышение гласности в
процессе формирования органов местного самоуправления. Представляется
целесообразным внести изменения в статью 37 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления" и исключить положение,
допускающее утверждение главы местной администрации представительным
органом из числа кандидатур, предлагаемых конкурсной комиссией,
формируемой представительным органом муниципального образования и
высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Данный способ
не содействует прозрачности формирования местной власти. В статье 37
Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления" предлагается закрепить возможность выбора на местном
134
референдуме гражданами одной из двух нижеприведенных моделей избрания
1
главы местной администрации. В одном случае это может быть избрание
гражданами мэра путем прямого голосования абсолютным большинством
голосов. Во втором случае кандидатов на должность главы местной
администрации должны выдвигать избирательные объединения, участвующие в
выборах в представительные органы городских округов, и эти выборы
автоматически становятся выборами главы местной администрации. При
частичном или полном избрании представительного органа по мажоритарной
системе право выдвигать свою кандидатуру на пост мэра должны иметь и
независимые кандидаты, баллотирующиеся по одномандатному округу. В
случае прохождения списка избирательного объединения через 7%-ный
заградительный барьер и его представителей в депутаты через одномандатные
округа голоса всех избранных депутатов от общественного объединения
автоматически отдаются в представительном органе за их претендента на
должность мэра города1. Независимые же депутаты в этом случае должны
получить возможность самостоятельного голосования за того или иного
избранного депутатом независимого кандидата. В случае если никто из
кандидатов не набирает абсолютного большинства голосов депутатов
представительного органа, должен назначаться второй тур, победителем в
котором следует считать кандидата, получившего большее количество голосов
от депутатов, чем остальные. Процедуру применения данной системы при
выборах главы местной администрации следует закрепить в Федеральном
законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации". Представляется важным, чтобы
при любой из вышеуказанных систем избрания главы местной администрации
кандидат на эту должность формировал открытый список, в котором были бы
обозначены кандидаты на должности его заместителей и руководителей
структурных подразделений.
Михеева Т.Н. Новеллы в правовом регулировании местного самоуправления / Т.Н. Михеева
// Конституционное и муниципальное право. - 2014. - № 9. - С. 65
135
Высказанные предложения, по нашему мнению, направлены на
демократизацию избирательного процесса, повышение активности и
заинтересованности граждан на местном уровне, что в конечном счете влияет
на улучшение диалога власти и общества. Именно от эффективности
функционирования общественных институтов на муниципальном уровне
зависит развитие демократии.
4.3 Полномочия главы местной администрации
Федеральный законодатель четко обозначил, что в каждом
муниципальном образовании должны быть три обязательных органа местного
самоуправления (возможно и более при наличии достаточных средств
финансирования в муниципалитете): глава муниципального образования,
представительный орган и местная администрация (исполнительнораспорядительный орган). Причем глава муниципального образования может
быть как руководителем местной думы, так и руководителем местной
администрации. А в случае сельского поселения позволяется правовое
положение «три в одном»: когда глава муниципального образования
одновременно может являться и главой местной думы, и главой местной
администрации.
Рассматривая правовые факторы, влияющие на юридическое положение
органов местного самоуправления и их должностных лиц, следует выделить и
проанализировать следующие конституционные положения и установления
федерального законодательства.
Обращая внимание на положение органов местной власти в структуре
муниципального управления, можно заметить, что важным основополагающим
принципом их формирования и функционирования является конституционное
положение, закрепленное в статье 12 Конституции Российской Федерации о
136
том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов
1
1
государственной власти. Учитывая данное обстоятельство как основание,
следует определить, что принцип разделения властей не распространяется на
местный уровень власти. Что в целом представляет собой важный фактор,
влияющий на эффективность местного самоуправления, так как позволяет главе
муниципального образования в зависимости от вида муниципалитета
совмещать две должности, что недопустимо на уровне органов федеральной и
региональной государственной власти.
Следующим вторым фактором, влияющим на оптимальность
осуществления муниципальной власти является отсутствие на местах
законодательных органов. Как следствие, местные думы и советы, являясь
представительными органами, не обладают правом принятия законов, издавая
только подзаконные акты, последние, как известно, обладают меньшей
юридической силой и не противоречат федеральному и региональному
законодательству. Следует отметить, что на местном уровне так же не
существует и местных судов, исходя из статьи 12 Конституции Российской
Федерации.
Как представляется, вводя единообразные четко закрепленные формы
осуществления муниципального управления на всей территории Российской
Федерации, законодатель унифицировал основы местного самоуправления, с
одной стороны, а, с другой, предоставил важную возможность местному
населению учитывать собственные интересы, местные нужды и потребности,
исторические и национальные обычаи и традиции в процессе формирования
органов местного самоуправления
. Это является немаловажным фактором
эффективности деятельности муниципалитетов в современных политических
правовых и демократических условиях, а также непосредственно влияет на
формирование гражданского общества.
Сегодня, подводя первые итоги функционирования местных органов в
Елькина А.В. Органы местного самоуправления - элемент системы местного
самоуправления: общая характеристика / А.В. Елькина // Государственная власть и местное
самоуправление. - 2012. - № 9. - С. 18.
137
новых правовых, экономических и политических условиях, нельзя однозначно
1
утверждать о стабильности и эффективности в сфере муниципального
управления, являющиеся основными целями проводимой реформы местного
самоуправления и муниципальной службы. Можно выделить ряд
несовершенств в организации местной власти, в определении правового статуса
институтов, требующих скорейшего разрешения. В этой связи представляется
важным акцентировать внимание на появление и довольно скорое внедрение в
новых сформированных видах муниципальных образований западной модели
назначаемого главы местной администрации – так называемого «сити-
менеджера», по поводу места и роли которого отсутствует единство мнений как
в юридической научной и правоприменительной сфере, так с позиции
социально-политических наук. Для ряда городских поселений и городских
округов институт назначения сити-менеджера относительно новый и подводить
итоги эффективности данного нововведения еще рано ввиду неоднозначности
толкования и определения его правового положения, а также места и роли в
системе как муниципального, так и государственного управления1. Так, в
системе местной власти и ее органов важное значение приобретает политикоправовой и должностной институт сити-менеджера или главы местной
администрации, назначаемого по контракту. Учитывая возникший новый
категориальный аппарат, непосредственно термин «сити-менеджер»
законодатель в нормативно-правовых актах не использует.
Такая формулировка, применяемая к данному должностному лицу
местного самоуправления, была вызвана скорее попыткой использовать
зарубежный опыт построения структуры местной власти, а также смысловым
значением и сложившейся практикой, нежели правовым определением.
Сити-менеджер – это лицо, являющееся главой местной
администрации (исполнительно-распорядительного органа местного
Белоусова Е.В. О соотношении категорий «компетенция», «полномочия» и «предметы
ведения» в системе местного самоуправления / Е.В. Белоусова // Административное и
муниципальное право. - 2013. - № 2. - С. 124.
138
самоуправления), назначенное по контракту главой муниципального
образования, который, в свою очередь, избирается руководителем
представительного местного органа из числа депутатов муниципального
образования. Таким образом, напрашивается вывод о том, что невозможность
влияния государственного управления посредством исполнительной системы
(как в случае модели регионального назначения глав субъектов федерации),
компенсируется юридически и политически (учитывая представительство
политических партий в местных думах) через представительную
муниципальную власть, лишенную законодательных полномочий.
Однако, на наш взгляд, данный институт сити-менеджера является, с
одной стороны, умалением значимости руководителя местной администрации в
муниципальных образованиях, а, с другой, способствует укреплению вертикали
власти и усилению влияния государственной власти на местную систему
управления.
Учитывая значимость проправительственной политической партии,
возрастающую в последнее время в органах власти федерального,
регионального и местного уровней, позиция, диктуемая «сверху» федеральным
законодателем, позволяет проводить политику контроля государственной
власти за муниципальным управлением, что противоречит принципам
самостоятельности и независимости местного самоуправления в соответствии
со статьей 12 Конституции Российской Федерации.
Следующим немаловажным моментом юридического значения является
вопрос о том, является ли глава местной администрации в качестве ситименеджера муниципальным служащим. Несмотря на то, что фактически его
роль как звена муниципального управления заключается в руководстве
самостоятельным органом местного самоуправления, эта проблема однозначно
разрешается Федеральным законом № 25-ФЗ 2007 г. «О муниципальной службе
в Российской Федерации». На основании ст. 11 вышеуказанного закона глава
местной администрации, замещающий должность по контракту, является
муниципальным служащим. В соответствии с законом муниципальным
139
служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном
1
муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами
и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности
муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет
средств местного бюджета1. Таким образом, муниципальный служащий – это
сотрудник органа местного самоуправления или его руководитель, являющийся
гражданином государства, замещающий должность муниципальной службы,
деятельность которого направлена на обеспечение исполнения полномочий
органов местного самоуправления в целях осуществления народовластия.
Учитывая положения закона о муниципальной службы № 25-ФЗ 2007 г.,
правовому положению главы местной администрации, назначенному по
контракту главой муниципалитета, следует уделить довольно пристальное
внимание. Как представляется, отнесение любого сотрудника органа местного
самоуправления к категории должностного лица или служащего должно
определяться не способом поступления на должность, а функциональным
назначением конкретной должности в муниципальном органе власти. При этом
следует исходить из общего действующего законодательства, которое делит
сотрудников органов власти на лиц, замещающих муниципальные должности и
лиц, замещающих должности муниципальной службы. В соответствии с
законом, муниципальная должность предназначена для непосредственного
исполнения полномочий органа местного самоуправления, а должность
муниципальной службы – для обеспечения исполнения их полномочий.
На наш взгляд, в современных условиях проведения местной реформы,
осуществления муниципальных выборов как формы местной демократии,
требуется научное осмысление правового положения главы исполнительно-
распорядительного органа местного самоуправления или местной
администрации, назначенного по контракту. Правовой статус данного субъекта
муниципального управления определяется рядом нормативно-правовых актов,
Кандрина Н.А. О полномочиях главы муниципального образования / Н.А. Кандрина //
Гражданское общество и правовое государство. - 2013. - № 2. - С. 17.
140
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]