Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Органы местного самоуправления. Учебное пособие
.pdf
администрации. Эта характеристика отражает понимание местной
администрации как органа управления и подчеркивает его подчиненное
значение по сравнению с представительными органами – местными Светами. В
статье 29 Закона говорилось, что местная администрация подотчетна
соответствующему местному Совету, а также вышестоящим исполнительным и
распорядительным органам в пределах их компетенции.
Статья 31 Закона закрепляла права местной администрации, но ничего не
говорила о выполняемых ею функциях. Закон определял полномочия местных
Советов и местной администрации (поселковой, районной, городской) в
различных сферах: планирования, бюджета, ценообразования, социальноэкономического развития, охраны природы и др. Выделялись контрольные
полномочия Совета, но не закреплялись как контрольная функция. Из
совокупности полномочий в жилищной сфере, а также здравоохранения,
образования, социальной защиты можно сделать вывод, что это были важные
направления деятельности местных Советов и местной администрации, но
функциями они не именовались. В то же время традиционно под функциями
понимаются направления деятельности органа, государственного или иного
института.
Сегодня можно найти и уточняющие определения. Например, «функция –
это совокупность взаимодействий, направленных на решение задач, с целью
реализации которых и учрежден данный орган».
Практически не использовал категорию «функция» и Федеральный закон
от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации». Так же, как и предыдущий Закон,
он использует термин «исполнительно-распорядительные функции», которые
выполняют должностные лица местного самоуправления. Из формулировки
части 2 статьи 1 Закона № 154-ФЗ «Основные термины и понятия» можно
сделать вывод, что органы местного самоуправления, учреждения и
организации осуществляют функции местного самоуправления. Но сами эти
функции Закон не обозначает.
11
Действующий Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об
1
1
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» также не содержит характеристику функции местного
самоуправления или его органов. Хотя иногда встречаются подобные термины,
используемые для характеристики направлений деятельности тех или иных
органов. Например, при закреплении перечня вопросов местного значения
можно обнаружить формулировку: осуществление функций по медико-
санитарному обеспечению населения. Термин «функция» применен
законодателем для обозначения направления деятельности соответствующего
органа исполнительной власти. В статье 15.1 находим формулировку
«осуществление функций учредителя муниципальных образовательных
организаций …». В этих и иных случаях речь идет об осуществлении
управленческих функций. В то же время функции есть не только у органов, они
есть и у политико-правовых институтов, каковым является и местное
самоуправление в целом
.
Анализ специальной литературы, решений Конституционного Суда РФ и
конституционных (уставных) судов субъектов РФ показывает, что применение
категории «функции местного самоуправления», «функции органов местного
самоуправления» являются востребованными и могут быть использованы для
обоснования решений судов. Это может касаться построения единой вертикали
органов, осуществляющих одну и ту же функцию, например, планирования,
контроля, обеспечения экологической безопасности и т.д.
Данное направление исследований представляется достаточно
перспективным, поскольку сформулированное Конституционным Судом РФ
положение о существовании функционального единства органов местного
самоуправления и органов государственной власти требует своего развития и
дальнейшего обоснования.
Борисов, А. Н. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» / А. Н. Борисов. – М.: Деловой двор,
2017. – С. 62.
12
1.2 Полномочия органов местного самоуправления по решению
вопросов местного значения
В соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление
обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного
значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной
собственностью.
Вопросы местного значения включают в себя основные проблемы, нужды
населения в обеспечении нормального уровня жизнедеятельности.
Большая часть вопросов местного значения, предусмотренных Законом
№131-ФЗ и законами субъектов Российской Федерации, а также ряд
вытекающих из них полномочий являются, как следует из их содержания,
совместными. Это означает, что они требуют одинакового участия в их
решении представительной и исполнительной власти муниципального
образования, разумеется, с разграничением полномочий между ними. К числу
совместных полномочий, которые реализуются на основе принципа
разделенной компетенции, в частности, относятся:
- управление и распоряжение имуществом, находящимся в
муниципальной собственности;
- создание, реорганизация и ликвидация муниципальных предприятий;
- участие муниципального образования в организациях
межмуниципального сотрудничества;
- решение вопроса о проведении местного референдума.
Как отмечает Н.В. Постовой, «полномочия органов местного
самоуправления – это закрепленный федеральными законами, законами
субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами за
органами и должностными лицами местного самоуправления комплекс прав и
обязанностей, необходимых для решения вопросов местного значения на
территории муниципального образования».
13
Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ в действующий
Федеральный закон о местном самоуправлении были внесены существенные
изменения в части правовых, территориальных, организационных и
компетенционных основ местного самоуправления.
Таким образом, органы местного самоуправления все больше
встраиваются в систему органов государственной власти.
В правовой науке довольно критически оцениваются проводимые
изменения. Ученые указывают на низкое качество юридической техники, плохо
проработанные юридические конструкции, оторванность от отраслевого
законодательства (в первую очередь от бюджетного). Субъектам РФ передано
правовое регулирование тех вопросов, которые ранее могли быть
урегулированы только Федеральным законом № 131-ФЗ. Так, ранее согласно
ст. 18 Закона перечень вопросов местного значения не мог быть изменен иначе
как путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон. И
это было довольно важной гарантией, защитой органов местного
самоуправления от чрезмерного наделения обязанностями, не обеспеченными
финансово. Согласно действующей редакции ст. 18 Закона № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» это право предоставлено субъектам РФ. Это существенно снижает
защищенность местного самоуправления, его гарантированность.
Кроме того, в Федеральном законе появились нормы, идущие вразрез с
позициями Конституционного Суда РФ. Так, согласно позиции
Конституционного Суда РФ, высказанной еще в 2000 г., «из прямого
предписания статьи 130 (часть 1) Конституции РФ, устанавливающей, что
местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением
вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и
должны решать именно органы местного самоуправления или население
непосредственно, а не органы государственной власти. На органы же
государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые
правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для
14
становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие
населению в осуществлении права на местное самоуправление.
Этим, однако, не исключается взаимодействие, в том числе на договорной
основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти
Курской области для решения общих задач, непосредственно связанных с
вопросами местного значения, в интересах населения муниципального
образования».
Согласно ч. 1.2 ст. 17 Закона № 131-ФЗ законами субъекта РФ может
осуществляться перераспределение полномочий между органами местного
самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Не
допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти
субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления в сферах
управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и
исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного
порядка, установления структуры органов местного самоуправления,
изменения границ территории муниципального образования и некоторых иных
полномочий, в том числе отнесенных к исключительному ведению
представительного органа муниципального образования.
Таким образом, если раньше довольно последовательно формулировалась
и воплощалась в текстах соответствующих законодательных актов позиция о
том, что вопросы местного значения могут решать только органы местного
самоуправления, то сейчас предусматривается возможность осуществления
этой деятельности органами государственной власти. По нашему мнению, при
таком подходе возникает риск постепенной замены местного самоуправления
местным государственным управлением.
Представляется возможным согласиться с мнением В.И. Фадеева, что
подобные тенденции весьма опасны, поскольку «...отказ от нынешней
конституционной модели местного самоуправления, новая перестройка
местной власти нанесут непоправимый ущерб государственному строительству,
приведут к дезорганизации власти, утрате ориентиров ее развития и
15
демократизации»
1
2
1
2
.
Мы также согласны с мнением Т.Е. Зюзиной, которая также
высказывается в сторону демократизации процессов на муниципальном уровне.
По ее мнению, «…если действительно считать местное самоуправление формой
народовластия, то главным субъектом оценки качества решения вопросов
местного значения, эффективности деятельности органов муниципальной
власти должно выступать население соответствующего муниципального
образования
. Именно оно испытывает на себе все последствия
управленческой деятельности муниципальных органов. Поэтому органы и
должностные лица местного самоуправления должны регулярно
отчитываться прежде всего перед населением, у которого, в свою очередь,
должны быть реальные механизмы (и правовые, и организационные)
воздействия на них. Подлинная, а не декларативная возможность населения
отправить в отставку, к примеру, главу муниципального образования в случае
неудовлетворительного решения вопросов жилищно-коммунального
хозяйства, благоустройства, дорожного хозяйства, невыполнения планов и
программ развития муниципального образования (принимаемых опять-таки при
активном, деятельном участии населения), безусловно, заставит чиновника
более активно работать над вопросами усовершенствования структуры
администрации, в том числе и внимательнее подходить к вопросу подбора
кадров. В этом случае он сам будет заинтересован в помощи и рекомендациях
специалистов, в том числе и со стороны органов государственной власти. Ведь
оптимальная структура администрации есть средство достижения главного качественного решения вопросов местного значения».
Сегодня все законодательные изменения, касающиеся оценки
эффективности деятельности органов местного самоуправления, их
ответственности, направлены на усиление позиций в этих вопросах органов
Кутафин О. Е. Муниципальное право Российской Федерации / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев.
– М.: Юристъ, 2011. – С. 73.
Зюзина Т. Е. Некоторые вопросы нормативно-правового регулирования деятельности
органов местного самоуправления / Т. Е. Зюзина // Муниципальное право. – 2015. - № 18. –
С. 38.
16
государственной власти субъектов Российской Федерации.
Данный подход законодателя представляется противоречащим сущности
местного самоуправления и должен быть пересмотрен.
1.3 Структура органов местного самоуправления: понятие и
содержание
В ст. 12 Конституции Российской Федерации установлен принцип
самостоятельности местного самоуправления, обеспечивающего в пределах
своих полномочий решение населением вопросов местного значения.
Проявлением данного принципа является закрепленное в ч. 1 ст. 131
Конституции РФ право населения самостоятельно определять структуру
органов местного самоуправления.
Менее чем через год после принятия Конституции РФ в
Конституционный Суд РФ обратилась Московская областная Дума с просьбой
разъяснить, что означает термин "структура органов местного
самоуправления". Конституционный Суд РФ при проверке соответствующего
запроса в Определении от 16 июня 1995 г. N 67-О указал, что такое
ходатайство, по сути, требует создания новых правовых норм и, исходя из
основополагающего принципа осуществления государственной власти на
основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную,
Конституционный Суд РФ не может подменять законодателя при правовом
регулировании местного самоуправления
Следовательно, задача определения понятия "структура органов местного
самоуправления" лежит именно на законодателе в рамках установления общих
принципов организации местного самоуправления. На уровне федерального
законодательства основным нормативно-правовым актом, регулирующим
общественные отношения, возникающие при осуществлении местного
17
самоуправления, является Федеральный закон "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации". Всего в
России было принято два таких Закона - в 1995 г. и в 2003 г.
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" лишь
дублировал положения Конституции РФ, указывая в ч. 6 ст. 14, что структура
органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, не
раскрывая содержания данного понятия.
Согласно ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «под
структурой органов местного самоуправления, по сути дела, понимается
система имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на
территории муниципального образования функции и полномочия местного
самоуправления. Именно самих органов, а не их внутренних подразделений».
Согласно данному закону, в структуру органов местного
самоуправления входят представительный орган муниципального
образования, глава муниципального образования, местная администрация
(исполнительно-распорядительный орган муниципального образования),
контрольный орган муниципального образования, а также иные органы и
выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные
уставом муниципального образования и обладающие собственными
полномочиями по решению вопросов местного значения.
Структура органов местного самоуправления закрепляется в уставе
муниципального образования.
В законе предусмотрено, что структура органов местного
самоуправления определяется населением на местном референдуме или
представительным органом муниципального образования и закрепляется в
уставе муниципального образования. Если численность населения последнего
составляет менее 100 человек, этот вопрос решается на сходе граждан.
Такая необходимость возникает, например, в случае образования на
межселенных территориях нового муниципального образования или в случае
18
преобразования существующего муниципального образования.
1
Назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода
граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления
вновь образованного муниципального образования осуществляются органами
государственной власти субъекта РФ при наличии соответствующей
инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.
В решении о структуре органов местного самоуправления
муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе
граждан), устанавливаются: структура (перечень) и наименования органов
местного самоуправления; порядок избрания и полномочия главы
муниципального образования, в соответствии с ч. 2 ст. 36 Федерального закона
«Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[2].
По мнению Е.С. Шугриной, такой подход к раскрытию термина
"структура органов местного самоуправления" посредством их перечисления
полностью соответствует правовой позиции Конституционного Суда РФ,
изложенной в Постановлении от 27 января 1999 г. N 2-П, согласно которой
структура федеральных органов исполнительной власти включает перечень
этих органов. Действительно, используемое лишь дважды в Конституции РФ
слово "структура" употребляется также в понятии "структура федеральных
органов исполнительной власти" (ч. 1 ст. 112)1. Утверждаемая указом
Президента РФ, данная структура представляет собой перечень федеральных
органов исполнительной власти. В то же время данный перечень изложен не
случайным образом, а в определенном порядке, отражающем подконтрольность
федеральных органов исполнительной власти Президенту РФ либо
Правительству РФ. Исходя из единства используемой в Конституции РФ
терминологии, стоит предположить, что и население, устанавливая структуру
органов местного самоуправления, должно иметь возможность определять их
взаимоотношения. И, как справедливо отмечает Н.А. Антонова, "структура как
Шугрина Е. С. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по главе
8 Конституции России «Местное самоуправление» / Е.С. Шугрина // Муниципальная власть.
- 2013. - № 5. – С. 28.
19
простой набор элементов, без установления их функциональной и
1
1
компетенционной зависимости, перестает быть собственно действующей
структурой"
.
Следует сказать, что не все ученые-правоведы согласились с легальным
определением, предложив иное толкование понятия "структура органов
местного самоуправления". Анализ их работ позволяет говорить о том, что в
науке муниципального права сложилось как минимум четыре самостоятельных
подхода.
Первый подход характеризуется критикой использования законодателем
в ч. 1 ст. 34 Закона N 131-ФЗ в отношении перечня органов местного
самоуправления понятия "структура". Как отмечают Е.А. Холодилова и А.В.
Елькина, совокупность органов, которые действуют в муниципальном
образовании и взаимодействуют между собой, правильнее назвать системой,
структурой же является внутренняя организация каждого отдельного органа.
Возможность самостоятельного определения местными органами власти
своей внутренней административной структуры установлена п. 1 ст. 6
Европейской хартии местного самоуправления в развитие принципа
организационной автономии местного самоуправления. Представляется, что и
закрепленное в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ право населения, являющееся
проявлением принципа самостоятельности местного самоуправления, также
должно включать возможность определения внутреннего строения органов
местного самоуправления. Однако неверным будет сведение указанного
конституционного права исключительно к данной возможности.
Исходя из определения структуры как совокупности внутренних
элементов объекта, И.В. Выдрин полагает, что конституционное и текущее
законодательство должно закреплять право местных сообществ самостоятельно
определять не структуру, а систему органов местного самоуправления
(состоящую, например, из представительного и исполнительного органов,
Антипьев К.А. Процесс встраивания местного самоуправления в вертикаль власти / К.А.
Антипьев // Местное право. - 2012. - № 1. – С. 37.
20
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]