Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Органы местного самоуправления. Учебное пособие
.pdf
контроля - бюджетный контроль
1
1
. Контроль в иных сферах финансовой
деятельности осуществляется исключительно на федеральном уровне. Таким
образом, можно говорить о том, что муниципальный финансовый контроль
представляет собой контроль за действиями должностных лиц, финансово-
хозяйственной деятельностью получателей бюджетных средств либо иных
субъектов, использующих средства или собственность муниципального
образования, осуществляемый представительными и (или) исполнительными
органами местного самоуправления, а также специально уполномоченными
учреждениями по проверке законности, целесообразности и эффективности
действий в образовании, распределении и использовании фондов, находящихся
в их ведении, в целях выявления резервов увеличения доходных поступлений в
бюджет и укрепления финансовой дисциплины.
Следует отметить, что Бюджетный кодекс РФ фактически отождествляет
понятия "государственный (муниципальный) финансовый контроль" и
"бюджетный контроль", в связи с чем в науке финансового права абсолютно
справедливо было указано на необоснованность такой позиции законодателя. В
то же время исходя из вышесказанного можно сделать вывод о том, что
применительно к муниципальным образованиям понятия "муниципальный
финансовый контроль" и "бюджетный контроль" будут совпадать, поскольку
бюджетные отношения - это единственная сфера, в которой осуществляется
финансовый контроль местными органами власти.
Переходя непосредственно к рассмотрению вопросов правового
регулирования муниципального финансового контроля, следует отметить, что
проведенная в 2013 году реформа государственного (муниципального)
бюджетного контроля имела своим следствием его разделение на внутренний и
внешний финансовый контроль. По сути внутренний финансовый контроль -
это контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, главными
распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств на
Черников Ю.С. Правовое регулирование государственного финансового контроля / Ю.С.
Черников, О.Г. Геймур // Молодой ученый. - 2014. - № 20. - С. 50.
161
стадиях исполнения бюджета и составления бюджетной отчетности. Внешний
1
2
финансовый контроль - это контроль независимых контрольно-счетных органов
за законностью и эффективностью использования бюджетных средств. При
этом, по справедливому замечанию А.Б. Пронина, "регулирование порядка
осуществления внешнего контроля относится к полномочиям законодательного
органа, а внутреннего - исполнительного"1.
Как отмечает В. Волков, "к органам внутреннего финансового контроля
относятся местные администрации, подразделения внутреннего финансового
аудита (внутреннего контроля) в структуре местных администраций,
финансовые органы муниципальных образований, главные распорядители и
распорядители бюджетных средств"2. Полагаем, что данный перечень можно
дополнить главами местных администраций. В свою очередь, внешний
финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами
муниципальных образований.
В соответствии с ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об
общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" контрольно-
счетный орган муниципального образования является постоянно действующим
органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется
представительным органом муниципального образования. Указанный орган
подотчетен представительному органу муниципального образования, обладает
организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою
деятельность самостоятельно. При этом не следует смешивать понятия
"контрольный орган представительного органа муниципального образования" и
"контрольно-счетный орган муниципального образования". Первый из
названных контрольных органов не обладает самостоятельностью - он
образуется в структуре представительного органа муниципального
Пронин А.Б. Финансово-правовое регулирование бюджетного контроля в субъектах
Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2015. - С. 67
Волков В. Правовое регулирование статуса органов внешнего муниципального
финансового контроля. Механизмы формирования и некоторые проблемы / В. Волков //
Муниципальная власть. - 2012. - № 1. - С. 78.
162
образования, в то время как контрольно-счетный орган - независимый
самостоятельный субъект бюджетно-контрольных правоотношений.
Отметим, что до 2011 г. в Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ
"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) вместо контрольно-счетного органа
муниципального образования использовался иной термин - контрольный орган
муниципального образования. Интересно, что такой орган мог быть
сформирован на муниципальных выборах или представительным органом
муниципального образования - это зависело от того, какой вариант был
закреплен в уставе муниципального образования. К контрольным органам
относились контрольно-счетные палаты, ревизионные комиссии и др. В то же
время Федеральным законом от 30.11.2011 N 361-ФЗ в ст. 38 Закона N 131-ФЗ
были внесены изменения, в соответствии с которыми муниципальные
образования были наделены правом образовывать контрольно-счетный орган в
целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля.
Следует подчеркнуть, что образование контрольно-счетного органа - право, а
не обязанность представительного органа.
Важное практическое значение имеет проблема наделения контрольно-
счетного органа правами юридического лица. Так, если в соответствии с ч. 7 ст.
3 Закона N 131-ФЗ контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации
обладает правами юридического лица, то на основании ч. 8 указанной статьи
Закона N 131-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования в
соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным
правовым актом представительного органа муниципального образования может
обладать правами юридического лица. Таким образом, контрольно-счетный
орган муниципального образования не обязательно будет обладать правами
юридического лица. На наш взгляд, представляется более целесообразным
наделять КСО муниципальных образований соответствующими правами, без
которых тяжело обеспечить организационную и функциональную
независимость органов внешнего финансового контроля.
163
Между тем на практике достаточно часто встречаются случаи, когда
контрольно-счетные органы местного самоуправления не обладают статусом
юридического лица. Так, например, в соответствии с п. 1 ст. 1 Положения о
контрольно-счетной палате города Дубны Московской области контрольно-
счетной палатой признается постоянно действующий орган внешнего
муниципального финансового контроля города, который является органом
местного самоуправления города Дубны, создаваемым Советом депутатов
города Дубны в целях осуществления полномочий, определяемых Уставом
города Дубны. Упоминание о наделении данного органа правами юридического
лица отсутствует. Для сравнения: контрольно-счетная палата Коломенского
муниципального района признается органом местного самоуправления,
обладающим правами юридического лица.
На наш взгляд, положения Закона N 131-ФЗ не предусматривают
необходимости закрепления за контрольно-счетными органами определенной
организационно-правовой формы. Например, согласно п. 12 Положения о
Министерстве финансов Российской Федерации указанный орган тоже
признается юридическим лицом. Однако Минфин не является казенным
учреждением, равно как и бюджетным учреждением или автономной
некоммерческой организацией. Равным образом и иные министерства, службы
и агентства признаются юридическими лицами - они являются органами
государственной власти.
Считаем, что правильнее говорить о том, что контрольно-счетные органы
муниципальных образований осуществляют права юридического лица,
образованного в форме казенного учреждения. Данный подход, в частности,
был реализован в нормативных правовых актах, закрепляющих правовое
положение контрольно-счетных органов города Лобни, городского поселения
Дмитров Дмитровского района и некоторых других муниципальных
образований Московской области. В соответствии с п. 2.4 Положения о
контрольно-счетной палате города Лобня контрольно-счетная палата данного
муниципального образования "как юридическое лицо действует на основании
164
общих положений, установленных федеральным законодательством для
1
муниципальных казенных учреждений". КСП городского поселения Дмитров
Дмитровского района Московской области на основании п. 1.4 Положения о
данном органе "действует на основании общих для организаций данного вида
положений Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации",
Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах
организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований" в соответствии с
Гражданским кодексом Российской Федерации применительно к казенным
учреждениям".
Как уже было отмечено, образование контрольно-счетного органа - это
право, а не обязанность муниципального образования. Его реализация должна
быть подчинена принципу целесообразности: контрольно-счетные органы
муниципальных образований должны создаваться только там, где в этом есть
реальная необходимость. Основными критериями должны выступать величина
территории муниципального образования, количество населения и объемы
денежных потоков. Очевидно, что наибольшие затруднения в создании и в
обеспечении деятельности контрольно-счетных органов возникают у городских
и сельских поселений. Специально для них в ч. 11 ст. 3 Закона N 131-ФЗ
закреплено правило, согласно которому представительные органы поселений,
входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с
представительным органом муниципального района о передаче контрольносчетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного
органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового
контроля1. Надо заметить, что многие городские и сельские поселения
пользуются предоставленным им правом передавать полномочия по внешнему
муниципальному финансовому контролю муниципальному району. Так, в
Бялкина Т.М. Правовые основы муниципального контроля в Российской Федерации //
Муниципальный контроль в Российской Федерации: материалы научно-практической
конференции. - Воронеж, 2012. - С. 18
165
Московской области 78 из 101 городского поселения и 149 из 157 сельских
поселений передали соответствующее право муниципальному району.
Подводя итоги, еще раз остановимся на основных выводах:
- понятия "финансовый контроль" и "бюджетный контроль" совпадают
применительно к местному уровню власти, что обуславливается
ограниченностью полномочий муниципальных образований;
- создание контрольно-счетного органа является правом, а не
обязанностью муниципального образования, а его реализация подчинена
принципу целесообразности. Основными критериями, обуславливающими
необходимость создания контрольно-счетного органа муниципального
образования, являются величина территории муниципального образования,
количество населения и объемы денежных потоков;
- контрольно-счетные органы муниципального образования могут
обладать правами юридического лица, что, однако, не означает необходимости
закрепления за контрольно-счетными органами организационно-правовой
формы. Более того, признание контрольно-счетного органа казенным
учреждением противоречит его правовой природе, поскольку он является
органом муниципальной власти.
5.2 Основы статуса контрольно-счетных органов. Состав и структура
контрольно-счетных органов
Правовую основу дальнейшего развития муниципальных контрольносчетных органов заложило принятие федерального закона от 7 февраля 2011 г.
№ 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-
счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований».
Контрольно-счетный орган муниципального образования является
166
постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового
контроля и образуется представительным органом муниципального
образования.
Часть 1 ст. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации и
деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований" закрепляет несколько признаков контрольно-
счетного органа субъекта РФ. Совокупность этих признаков и формирует его
правовой статус. К ним относятся:
1) непрерывность деятельности контрольно-счетного органа, его
постоянный характер. Это означает, что контрольно-счетный орган не
формируется на определенный срок для решения конкретных задач, а
функционирует непрерывно без ограничения срока его полномочий. Данный
элемент правового статуса контрольно-счетного органа предопределяет
законодательное положение о том, что деятельность контрольно-счетного
органа не может быть приостановлена, в том числе в связи с досрочным
прекращением полномочий законодательного (представительного) органа
2) отнесение контрольно-счетного органа субъекта РФ к органам
внешнего государственного финансового контроля.
Дифференциация государственного финансового контроля на внешний и
внутренний закреплена в ст. 265 БК РФ. В данном случае БК РФ выступает
законом общего характера. Классификация государственного финансового
контроля (аналогично - муниципального финансового контроля) основана на
включенности органа контроля в систему органов исполнительной власти
(систему исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления).
Отнесение контрольно-счетных органов субъектов РФ к органам внешнего
государственного финансового контроля позволяет законодательно закрепить в
ч. 4 комментируемой статьи их организационную и функциональную
независимость при реализации своих полномочий. Именно этот принцип
деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации позволяет
определить их статус емким термином "аудит". Впервые данный термин
167
применительно к контрольно-счетному органу был применен в ФЗ "О Счетной
палате РФ". Однако в комментируемом Законе законодатель не нашел
целесообразным определить правовой статус территориальных контрольносчетных органов (контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных
образований) через понятие "аудит".
Контрольно-счетный орган субъекта РФ является именно органом
государственного финансового контроля, а не органом, осуществляющим
государственный финансовый контроль. Это означает, что контрольная
деятельность в сфере публичных финансов является основной, профильной
деятельностью данного органа. В то же время Федеральное казначейство, к
примеру, является органом, осуществляющим государственный финансовый
контроль (ст. 269.1 БК РФ), что говорит о том, что Федеральное казначейство
наделено и иными не менее значимыми полномочиями.
В ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих
принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований" основополагающих
элементов правового статуса контрольно-счетного органа, устанавливается
механизм формирования данного органа: контрольно-счетный орган субъекта
РФ формируется законодательным (представительным) органом
соответствующего региона. Эта норма отражает общие, концептуальные начала
формирования контрольно-счетных органов публично-правовых образований:
- контрольно-счетные органы публично-правовых образований
формируются законодательными (представительными) органами как
"носителями" контрольных полномочий в бюджетной сфере. При
формировании специализированного органа в области публичного финансового
контроля осуществляется наделение его данными контрольными
полномочиями. Именно это положение предопределяет правовое
регулирование деятельности контрольно-счетных органов: их деятельность
может быть регламентирована исключительно учредительными и текущими
законами (решениями) публично-правового образования, запрещается
168
регламентировать деятельность контрольно-счетных органов подзаконными
актами органов исполнительной власти и актами местных администраций
соответственно;
- контрольно-счетные органы публично-правовых образований не
формируют между собой иерархию. Каждый контрольно-счетный орган
независим от другого контрольно-счетного органа, что не исключает
возможное их сотрудничество на основе соглашений в целях проведения
совместных контрольных мероприятий. Данное положение обусловлено
принципом самостоятельности бюджетов, закрепленным в ст. 31 БК РФ.
Согласно ст. 12 Конституции РФ в России гарантируется местное
самоуправление, закрепляется самостоятельность органов местного
самоуправления в своей деятельности и их автономность от системы органов
государственной власти. Однако в силу единства экономического пространства
(ст. 8 Конституции РФ) и отнесения финансового регулирования к предметам
исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции)
Российская Федерация закрепила в ст. 29 БК РФ принцип единства бюджетной
системы, означающий единство правового регулирования бюджетных
отношений и единство бюджетного процесса и государственного
(муниципального) финансового контроля. Данные положения предопределили
аналогию в правовом регулировании деятельности контрольно-счетных
органов муниципальных образований. В силу этого все вышеуказанные
элементы правового статуса контрольно-счетных органов субъектов РФ
присутствуют в правовом статусе контрольно-счетных органов муниципальных
образований.
Территориальные контрольно-счетные органы подотчетны
исключительно законодательным (представительным) органам, их
сформировавшим. Подотчетность не означает нахождение в ведении и не
ограничивает принцип независимости контрольно-счетных органов: в своей
деятельности контрольно-счетные органы руководствуются исключительно
законами или решениями представительных органов местного самоуправления,
169
которые устанавливают круг их полномочий. Подотчетность означает
1
2
формирование и представление отчетов в соответствующие законодательные
(представительные) органы власти с той периодичностью, которая
устанавливается законами (решениями) о территориальных контрольно-
счетных органах1. Представление таких отчетов выполняет информационную и
контрольную функции: законодательный (представительный) орган, обладая
предоставленной информацией об имеющихся правовых пробелах и
противоречиях, выявленных в ходе контрольной и экспертно-аналитической
деятельности контрольно-счетных органов, вправе принять соответствующее
законодательное решение (решение), которое бы скорректировало правовую
регламентацию бюджетных отношений.
Часть 4 ст. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации и
деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований" закладывает важнейшую основу деятельности
территориальных контрольно-счетных органов - их независимость и
самостоятельность. Законодатель детализирует принцип независимости
контрольно-счетных органов, выделяя организационную и функциональную
независимость.
Организационная и функциональная независимость в финансовоконтрольной деятельности обеспечивается невключенностью контрольносчетных органов в процесс управления публичными финансами. В свою
очередь управление публичными финансами включает этап планирования
бюджетов, их исполнения и контроля. Процесс управления публичными
финансами в узком смысле реализуется системой органов исполнительной
власти (исполнительно-распорядительными органами местного
самоуправления)2. Соответственно, контроль, который проводится органами
исполнительной власти (исполнительно-распорядительными органами
Грачева Е.Ю. Основные тенденции развития бюджетного контроля в РФ / под общ. ред.
Е.Ю. Грачевой и Н.П. Кучерявенко. - М.: Право, 2012. - С. 162
Гриценко В.В. Муниципальный финансовый контроль: проблемы и перспективы развития //
Муниципальный контроль в Российской Федерации: материалы научно-практической
конференции. - Воронеж, 2012. - С. 71
170
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]