Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Органы местного самоуправления. Учебное пособие
.pdf
с внутригородским делением должны быть проведены не позднее чем через
шесть месяцев со дня вступления в силу указанного закона субъекта РФ.
Часть 6 ст. 35 Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ
устанавливает минимальную численность депутатов представительных органов
поселений, в том числе городских округов, следующим образом: число жителей
- количество депутатов: менее 1000 человек - 7 депутатов и более; от 1000 до
10000 человек - 10 депутатов и более; от 10000 до 30000 человек - 15 депутатов
и более; от 30000 до 100000 человек - 20 депутатов и более; от 100000 до
500000 человек - 25 депутатов и более; свыше 500000 человек - 35 депутатов и
более.
Численность депутатов представительного органа муниципального
района определяется уставом муниципального района и не может быть менее
15 человек.
Рассмотрим порядок формирования представительного органа местного
самоуправления на примере МО г. Оренбург.
Согласно ст. 26 Устава г. Оренбург «Оренбургский городской Совет
является представительным органом муниципального образования «город
Оренбург», наделенным собственными полномочиями по решению вопросов
местного значения.
Оренбургский городской Совет состоит из 40 депутатов, избираемых на
основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном
голосовании в соответствии с законодательством Российской Федерации,
Оренбургской области сроком на пять лет.
Выборы депутатов Оренбургского городского Совета проводятся с
применением смешанной (мажоритарно-пропорциональной) избирательной
системы с закрытыми списками кандидатов, при этом 20 депутатов избираются
по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных
за списки кандидатов в депутаты Оренбургского городского Совета,
выдвинутые избирательными объединениями, а 20 депутатов – по
одномандатным избирательным округам (один избирательный округ – один
51
депутат), образуемым на основе средней нормы представительства избирателей
на одномандатный избирательный округ.
Оренбургский городской Совет является правомочным после избрания не
менее двух третей от установленного числа депутатов.
Основной организационно-правовой формой деятельности
Оренбургского городского Совета являются его заседания. Заседание
Оренбургского городского Совета считается правомочным, если на нем
присутствует не менее 2/3 избранных депутатов Оренбургского городского
Совета.
Первое заседание Оренбургского городского Совета проводится не
позднее 2 недель после избрания не менее двух третей от установленного числа
депутатов.
Заседания Оренбургского городского Совета проводятся не реже одного
раза в три месяца.
Оренбургский городской Совет в пределах своих полномочий принимает
решения.
Вопросы организации деятельности, порядок проведения заседаний,
принятия решений Оренбургским городским Советом устанавливаются
регламентом, утверждаемым Оренбургским городским Советом.
Оренбургский городской Совет обладает правами юридического лица.
Расходы на обеспечение деятельности Оренбургского городского Совета
предусматриваются в бюджете города отдельной строкой в соответствии с
классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.
Оренбургский городской Совет подконтролен и подотчетен населению
города Оренбурга».
Работу Оренбургского городского Совета возглавляет и организует
председатель Оренбургского городского Совета.
Оренбургский городской Совет избирает председателя Оренбургского
городского Совета из своего состава, создает постоянные депутатские
комитеты.
52
Заместитель (заместители) председателя Оренбургского городского
Совета, председатели постоянных депутатских комитетов, их персональный
состав избираются и утверждаются Оренбургским городским Советом после
избрания председателя Оренбургского городского Совета.
Председатель Оренбургского городского Совета, заместитель
(заместители) председателя Оренбургского городского Совета избираются из
числа депутатов тайным голосованием на срок полномочий Оренбургского
городского Совета и являются должностными лицами Оренбургского
городского Совета. Председатель Оренбургского городского Совета,
заместитель (заместители) председателя Оренбургского городского Совета
считаются избранными, если в результате тайного голосования за них
проголосовало более половины от установленной численности депутатов
Оренбургского городского Совета.
Порядок избрания председателя Оренбургского городского Совета,
заместителя (заместителей) председателя Оренбургского городского Совета
определяется настоящим Уставом и регламентом Оренбургского городского
Совета.
Для организационного, правового, материально-технического и иного
обеспечения деятельности Оренбургского городского Совета и его депутатов
Оренбургский городской Совет образует аппарат.
Расходы на обеспечение деятельности аппарата предусматриваются в
местном бюджете и осуществляются за счет сметы Оренбургского городского
Совета.
Непосредственное обеспечение исполнения полномочий лиц,
замещающих муниципальные должности в Оренбургском городском Совете, и
организацию деятельности аппарата Оренбургского городского Совета
осуществляет руководитель аппарата Оренбургского городского Совета,
являющийся должностным лицом Оренбургского городского Совета.
Нормативно-правовое регулирование статуса депутата представительного
органа муниципального образования основывается прежде всего на
53
конституционных положениях. Однако российская конституция не содержит
норм, регулирующих характер представительства населения в органах
публичной власти, ни на одном властном уровне из трех (федеральном,
региональном, муниципальном). Соответственно нет и норм, определяющих
правовой статус депутата, что также, очевидно, можно отнести к числу
недостатков Конституции РФ. Это касается и всей главы 8 Конституции РФ,
определяющей основные положения местного самоуправления в Российской
Федерации, где депутат муниципального уровня даже не упоминается.
С учетом изложенного конституционно-правовой нормой, определяющей
в самом общем виде правовой статус представительного органа
муниципального образования следует считать ст. 3 Конституции России, из
которой вытекает, что депутат несет в себе часть властных полномочий,
делегированную ему населением (народом), посредством которых он (депутат)
осуществляет власть населения (народа) в соответствующих представительных
органах. Из статьи вытекает также, что депутат реализует властную функцию
только путем участия в представительном органе местного самоуправления, а
сам по себе он такой функции осуществлять не может, то есть отдельный
депутат не может издавать каких-либо обязательных велений для
неопределенного круга лиц.
Федеральное законодательство определенным образом регулирует
правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления
– так, в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. имеется ст. 40 («Статус депутата,
члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного
лица местного самоуправления»). Однако, если иметь в виду содержание
правового статуса, оно отражено весьма поверхностно. Достаточно указать, в
частности, на то, что федеральный закон никоим образом не раскрывает ни
прав, ни обязанностей депутата представительного органа местного
самоуправления, и уже одно это обстоятельство ставит под сомнение название
ст. 40 закона.
54
Законодатель акцентирует здесь внимание лишь на организационных
вопросах, связанных со сроками осуществления депутатами своих полномочий,
а также на гарантиях прав депутатов (эти аспекты ниже будут рассмотрены
более подробно). Кроме того, законодатель определяет ограничения
деятельности депутата по совмещению с иными видами деятельности – в ч.6,7
ст. 40 закона. В целом же общая тенденция новелл в Законе 2003 г. (в
сравнении с законом о местном самоуправлении 1995 г.) заключается в
суживании пределов регулирования статуса депутата представительного органа
муниципального образования законодательными органами субъектов
Российской Федерации и органами местного самоуправления, поскольку закон
2003 г. устанавливает более жесткие требования (например, установление тех
же 10%, свыше которых не может быть численность депутатов, работающих на
постоянной основе, в то время как закон 1995 г. не определял такого
лимитированного количества).
В этой связи мы полагаем, что в ФЗ-№ 131 2003 г. целесообразно ввести
отдельную статью (по аналогии со ст. 36 - «Глава муниципального
образования») под названием «Депутат представительного органа местного
самоуправления», исключив одновременно ст. 40, поскольку в ней, по нашему
мнению, сделана неудачная попытка совместить регулирование сразу трех
категорий выборных лиц, которые по своим функциям существенно
отличаются друг от друга (депутат, член выборного органа местного
самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления).
И в этом случае в отдельной «депутатской» статье целесообразно
отразить статусные параметры депутата представительного органа местного
самоуправления, где помимо того, что, что уже указывается в действующей ст.
40 отразить также основополагающие содержательные полномочия депутата
(право на правотворческую инициативу, право на депутатский запрос, право
выражения своего мнения и голосования на заседаниях представительного
органа местного самоуправления, право на участие в работе депутатских
55
комитетов и комиссий)1. Причем, на наш взгляд, в федеральном законе
1
достаточно лишь перечислить эти полномочия, которые должны быть как
минимум обеспечены депутатам представительных органов муниципальных
образований на всей территории России. В противном случае, если данный
аспект передать на региональный уровень, то может получиться, что в России
правовой статус муниципальных депутатов будет резко контрастировать, что
расходится с методологией федерального законодателя, который очень
подробно и детально определил, например, полномочия представительных и
исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления; и может
получиться так, что полномочия представительных органов по всей России
примерно одинаковые, а полномочия депутатов, которые составляют эти
представительные органы, будут значительно расходиться.
И в этом контексте вполне логичным будет предоставление
законодателям субъектов Российской Федерации определять более детально
формы и методы осуществления указанных полномочий депутатами
представительных органов местного самоуправления, установив, как
отмечалось, минимум «неприкосновенных» депутатских полномочий.
В настоящее время статус депутата представительного органа
муниципального образования находит определенное развитие в региональном
нормотворчестве. При этом в субъектах РФ ранее функционировали
законодательные акты, посвященные не только непосредственно статусу
депутата представительного органа местного самоуправления, но и его отзыву.
Надо обратить внимание, что существовало несколько разновидностей таких
законов: специальные законы, регламентирующие порядок отзыва депутата
представительного органа муниципального образования, избирательное
законодательство субъектов Российской Федерации, где, среди прочего,
регулировался и вопрос выборов муниципальных депутатов (эти акты,
Кидяев В.Б. Самоуправление - общее дело (вопросы совершенствования законодательства и
проблемы правоприменения в сфере организации местного самоуправления в Российской
Федерации / В.Б. Кидяев // Самоуправление. – 2015. - № 1. - С. 6.
56
приводимые ниже, затем утратили свою юридическую силу, причем, как нам
представляется, новые акты в содержательной части стали менее
содержательными).
Однако в целом статус депутата на региональном уровне отражен очень
слабо.
Что касается муниципального уровня регулирования статуса депутата
представительного органа местного самоуправления, то в большинстве случаев
уставы муниципальных образований дублируют нормы федерального и
региональных законов (которые, в свою очередь, чаще всего также дублируют
федеральные нормы). Это неудивительно, если учесть, что федеральный
законодатель регулирование всех основных вопросов взял на себя (не забудем
при этом и то обстоятельство, что избирательные нормы всех уровней власти,
включая муниципальный, также в основном регулируются федеральным
законодателем).
Вместе с тем в уставах муниципальных образований достаточно
подробно регулируются процедурные и другие вопросы, связанные с
осуществлением муниципальными депутатами своих полномочий. Заслуживает
внимания Устав Ростова-на-Дону, где дается следующее определение депутата:
«Депутат городской Думы - полномочный представитель городского
сообщества, наделенный полномочиями участвовать в осуществлении функций
местного самоуправления посредством различных организационно-правовых
форм деятельности городской Думы и создаваемых ею органов». В Уставе
Краснодара содержится довольно объемная статья 31 («Депутат городской
Думы Краснодара»), в которой регулируются основные параметры правового
статуса депутата представительного органа местного самоуправления, а именно
отражены следующие вопросы: кто может быть избран депутатом городской
Думы Краснодара; срок полномочий депутата городской Думы Краснодара;
основные принципы выборов депутатов в городскую Думу Краснодара и
указании органа, которым утверждается схема избирательных округов по
выборам депутатов городской Думы Краснодара, и сроки этого утверждения;
57
перед кем ответствен депутат городской Думы Краснодара; в каком объеме
депутат городской Думы Краснодара принимает участие в решении вопросов,
отнесенных к компетенции городской Думы Краснодара; на какой основе
депутат осуществляет свои полномочия; количество депутатов,
осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и какие для них
имеются ограничения по совмещению с иной профессиональной
деятельностью; права депутата в осуществлении своей депутатской
деятельности; гарантии депутатской деятельности; социальные гарантии для
городских депутатов.
Мы полагаем указанный подход регулирования статуса местного
депутата вполне целесообразен. Он применяется в уставах большинства
муниципальных образований, причем объем регулирования деятельности
депутата местного самоуправления различен. Так, в Уставе Нальчика он еще
больше, чем в Уставе Краснодара – и по количеству статей (их две – ст. 46 и
47), и по объему. В последней редакции Устава этого города определено, что
депутат Совета местного самоуправления городского округа Нальчик - член
представительного органа городского округа Нальчик. В предыдущей редакции
определение было более содержательным - «лицо, избранное населением,
проживающим на территории города, наделенное полномочиями,
предусмотренными федеральным и республиканским законодательством, а
также настоящим Уставом».
Однако следует при этом отметить, что сам по себе объем нормативного
регулирования статуса депутата в уставах муниципальных образований отнюдь
не означает негативной или положительной оценки его содержания. Так, в
Уставе города-курорта Геленджик объем регулирования значительно меньше,
но при этом муниципальный правотворец ограничивается ссылками на иные
правовые акты.
Например, в ст. 26 Устава города-курорта Геленджик указывается, что
гарантии прав депутатов Думы при привлечении их к уголовной или
административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе,
58
совершении в отношении депутатов иных уголовно-процессуальных и
административно-процессуальных действий, а также при проведении
оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутатов, занимаемого ими
жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных
транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи,
принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами.
И в целом уставы муниципальных образований в абсолютном
большинстве норм, регулирующих правовой статус депутата
представительного органа местного самоуправления, лишь дублируют нормы
федеральных (в основном) и региональных (в меньшей степени) законов – со
ссылками на таковые и без ссылок на таковые – в зависимости от правовой
грамотности, правовой культуры и понимания юридической техники депутатов,
принимающих такие уставы (это касается и ряда других сфер местного
самоуправления, но мы их не рассматриваем). Это касается и специальных
положений о статусе депутата, которые принимаются в ряде муниципальных
образований, где соответствующие нормы регулируются более подробно, чем в
уставе (например, в Положении о статусе депутата представительного органа
местного самоуправления, выборного должностного лица местного
самоуправления муниципального образования городской округ «Долинский»
(Сахалинская область). При этом винить местных правотворцев в столь
упрощенном подходе нельзя – у них просто нет выбора.
Ведь чисто теоретически если убрать из уставов муниципальных
образований все дублирование федеральных и региональных норм (которые в
любом случае действуют, независимо от того, продублированы они в уставах
муниципальных образований или нет), то останется весьма и весьма куцее
содержание.
В этом проявляется чрезвычайно важный и сложный вопрос, связанный с
тем, могут ли депутаты представительных органов местного самоуправления
разных регионов и разных муниципальных образований иметь разные права и
обязанности? На наш взгляд, депутаты как носители публичной власти в своей
59
основе должны иметь на всей территории России единый правовой статус.
Главный довод здесь заключается в том, что все граждане России равноправны,
и это равноправие должно распространяться также и на степень их
представительства на всех уровнях публичной власти (федеральном,
региональном, муниципальном).
Вместе с тем на местах – на региональном и местном уровнях - могут
формировать свои процедуры реализации этого единого правового статуса
депутата представительного органа местного самоуправления, но опять же не
посягая на те правомочия, которые должны иметь все без исключения депутаты
на всей территории России и не освобождая от ответственности, которую они
должны нести. В этом контексте проанализированные нами уставы
муниципальных образований и другие муниципальные правовые акты содержат
относительно немного норм, которые дополняют нормы федерального и
регионального уровней. Так, в упомянутом выше Положении о статусе
депутата представительного органа местного самоуправления, выборного
должностного лица местного самоуправления муниципального образования
городской округ «Долинский» имеется норма (п. 7.1), согласно которой «в
случае неучастия выборного лица местного самоуправления в работе
выборного органа местного самоуправления без уважительных причин либо
умышленного уклонения от исполнения полномочий выборного лица местного
самоуправления, соответствующий орган местного самоуправления вправе
довести до сведения избирателей объективную информацию о его
деятельности, в том числе через средства массовой информации». Такой
подход, на наш взгляд, не противоречит п. «н» ст. 72 Конституции России.
Таким образом, в содержание статуса депутата представительного органа
муниципального образования включаются правовые принципы, права и
обязанности депутата муниципального образования, юридические гарантии их
реализации, юридическую ответственность депутата в его взаимодействии с
другими субъектами муниципально-правовых отношений. В Закон 2003 г.
целесообразно ввести отдельную статью «Депутат представительного органа
60
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]