Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Органы местного самоуправления. Учебное пособие
.pdf
местного самоуправления» (исключив соответствующие положения из ст. 40),
где отразить статусные параметры депутата представительного органа
муниципального образования (включая основные полномочия), обеспечив тем
самым равный минимальный статус на всей территории России, и предоставив
законодателям субъектов Российской Федерации определять более детально
формы и методы осуществления указанных полномочий. Депутаты
представительных органов муниципального образования как носители
публичной власти должны иметь на всей территории России единый правовой
статус, закрепляемый в виде основных прав и обязанностей депутата в нормах
федерального законодательства, поскольку все граждане России равноправны,
и это равноправие должно распространяться также и на степень их
представительства на всех уровнях публичной власти. При этом в правовых
актах субъектов РФ и муниципальных правовых актах единый правовой статус
детализируется с учетом местных особенностей.
2.3 Полномочия представительного органа муниципального
образования. Исключительная компетенция представительного органа
муниципального образования
Говоря о полномочиях представительного органа, необходимо
предварительно заметить, что в правовых актах применяются различные
понятия в отношении категории «полномочия органов местного
самоуправления»: компетенция органов местного самоуправления, расходные
полномочия, вопросы ведения местного самоуправления, вопросы местного
значения, расходные обязательства, предметы ведения местного
самоуправления и т.д.
Данное обстоятельство порождает разное толкование данного понятия
при рассмотрении вопросов регулирования и функционирования механизма
61
муниципальной власти. На данное обстоятельство уже обращалось внимание в
1
2
литературе. Как отмечает О.В. Новиченко, такое разное толкование является
одной из причин проблемы внутренних противоречий нормативных
положений, превышения компетенции и присвоения «не своих» предметов
ведения органами государственной власти и муниципальных образований1.
Следует отметить, что это обстоятельство имеет место и в других отраслях
права.
В данном контексте необходимо подробнее остановиться на понятии
«вопросы местного значения», поскольку оно является исходным для понятия
«полномочиям органов местного самоуправления», включая и
представительные органы муниципального образования.
Под вопросами местного значения следует понимать вопросы
непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального
образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами
местного самоуправления самостоятельно (ст. 2 ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Заметим
здесь же, что в ст. 14-16.2 ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» впервые определяются вопросы
местного значения в зависимости от вида муниципального образования
(поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородской район)2.
Так, к вопросам местного значения поселения относятся, в частности:
формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за
исполнением данного бюджета; установление, изменение и отмена местных
налогов и сборов поселения; владение, пользование и распоряжение
имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;
организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения
населения, водоотведения, снабжения населения топливом; содержание и
Новиченко О.В. О природе полномочий органов местного самоуправления в Российской
Федерации / О.В. Новиченко // Государственная власть и местное самоуправление. - 2005. № 7. - С. 29
Конституционное (государственное) право России / под ред. М. Б. Смоленского. – М.:
Юристъ, 2009. - С. 138.
62
строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных
транспортных инженерных сооружений в границах населённых пунктов
поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов
и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального
значения; обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и
нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в
соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и
содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для
жилищного строительства; создание условий для предоставления транспортных
услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в
границах поселения; участие в предупреждении и ликвидации последствий
чрезвычайных ситуаций в границах поселения и т.д. Анализ этих положений
показывает, что они представляют собой пределы юрисдикции местного
самоуправления на территории соответствующего муниципального
образования, отражая компетенцию публичной власти на данном уровне
общественных отношений.
В ст. 18 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» указывается, что перечень вопросов местного
значения не может быть изменён иначе, как путём внесения изменений и
дополнений в данный закон (за малым исключением), то есть перечень
вопросов местного значения не может быть расширен путём принятия
отраслевых законодательных и подзаконных актов, возлагающих на органы
местного самоуправления дополнительные вопросы в какой-либо сфере. В
связи с этим в литературе отмечается, что любые полномочия, закрепляемые за
муниципальными образованиями, не могут выходить за круг, очерченный
вопросами местного значения. В противном случае они будут признаны
отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для
осуществления органам местного самоуправления (необходимо отметить, что в
любом случае муниципальная власть не может обладать полномочиями
63
применять государственное принуждение)1.
2
1
2
Помимо вопросов местного значения, определяющих содержательную
часть полномочий органов местного самоуправления, в ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
содержатся другие положения, непосредственно касающиеся этих полномочий.
Так, согласно ст. 17 ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» к таким полномочиям относятся:
принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и
дополнений, издание муниципальных правовых актов; установление
официальных символов муниципального образования; создание
муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных
учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;
установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными
предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными
законами и т.д. Как видим, общее понятие полномочий органа местного
самоуправления ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» не даёт, перечисляя лишь их
перечень, при этом значительная часть касается местных финансов.
Большинство вопросов местного значения в той или иной степени входят
в компетенцию представительных органов муниципальных образований
. Более
детально полномочия представительного органа определены в ст. 35 ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации».
В исключительной компетенции представительного органа
муниципального образования находятся:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него
изменений и дополнений;
Турицын И.В. Теоретическая конструкция публичной власти и её конституционно-правовое
преломление в России / И.В. Турицын, И.В. Упоров // Право и практика. - 2015. - № 2. - С. 4.
Упоров И.В. Представительство народа (населения) в органах публичной власти: сущность
и политико-правовая характеристика / И.В. Упоров // Общество и право. - 2015. - № 2 (52). С. 30
64
2) утверждение местного бюджета и отчёта о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в
соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития муниципального образования,
утверждение отчётов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом,
находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и
ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на
услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за
исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;
7) определение порядка участия муниципального образования в
организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и организационного
обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и
должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению
вопросов местного значения;
10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в
отставку.
Иные полномочия представительных органов муниципальных
образований определяются федеральными законами и принимаемыми в
соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов
Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Данный
перечень, на наш взгляд, не во всём согласуется с перечнем вопросов местного
значения (ст. 14-16.2) и полномочиями органов местного самоуправления,
определенные в ст. 17 ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации». В этой связи в литературе
отмечается, что как бы ни сложна была задача определения вопросов местного
значения, её нужно решать так, чтобы создать органам местного
65
самоуправления такие координаты, в которых они действовали бы вполне
1
1
самостоятельно
.
Можно так же добавить – не только самостоятельно, но и с чёткой
определенной компетенцией. А для этого необходимо, чтобы полномочия
представительного органа муниципального образования были отрегулированы
в законодательстве и муниципальных правовых актах предельно точно и не
содержали дублирования с исполнительными органами местного
самоуправления. Кроме того, важно отметить, что в этом процессе должны
участвовать сами муниципалитеты, в частности, в рамках публичных
слушаний, что позволит сделать шаг вперёд в развитии муниципальной
демократии.
2.4 Прекращение полномочий представительного органа
муниципального образования. Досрочное прекращение полномочий
представительного органа муниципального образования
Полномочия представительного органа муниципального образования по
общему правилу прекращаются с истечением срока полномочий (со дня
избрания двух третей нового состава представительного органа). Часть 16
статьи 35 ФЗ № 131 содержит перечень случаев, в которых полномочия
представительного органа муниципального образования могут быть
прекращены досрочно:
1) в случае принятия указанным органом решения о самороспуске. При
этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом
муниципального образования;
2) в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда
республики, края, области, города федерального значения, автономной области,
Васильев В.И. Местное самоуправление: центр и регионы / В.И. Васильев // Журнал
российского права. - 2003. - № 3. - С. 16
66
автономного округа о неправомочности данного состава депутатов
1
1
представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со
сложением депутатами своих полномочий;
3) в случае преобразования и упразднения муниципального образования;
4) в случае утраты поселением статуса муниципального образования в
связи с его объединением с городским округом;
5) в случае увеличения численности избирателей муниципального
образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения
границ муниципального образования или объединения поселения с городским
округом. Уставом муниципального образования может быть предусмотрено
досрочное прекращение полномочий представительного органа
муниципального образования в случае нарушения срока издания
муниципального правового акта, требуемого для реализации решения,
принятого путем прямого волеизъявления граждан
.
Следует отметить, что ч. 16 35 ФЗ № 131 содержит исчерпывающий
перечень оснований досрочного прекращения полномочий представительного
органа муниципального образования, который не может быть самостоятельно
изменен органами местного самоуправления.
Часть 17 35 ФЗ № 131 закрепляет, что с прекращением полномочий
представительного органа муниципального образования, в том числе и
досрочным, прекращаются полномочия избранных в его состав депутатов.
Подобная норма содержится также и в уставах муниципальных образований.
Согласно ч. 18 статьи 35 ФЗ № 131 досрочные муниципальные выборы в
представительный орган муниципального образования, состоящий из
депутатов, избранных населением непосредственно, проводятся в сроки,
установленные федеральным законом.
На этот счет в п. 4 ст. 10 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ
"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
Упоров И.В. Муниципальное право Российской Федерации / И.В. Упоров, О.В. Старков. –
М.: Юристъ, 2015. - С. 116.
67
граждан Российской Федерации" указано, что в случае досрочного
прекращения полномочий органов или депутатов, указанных в п. 3 данной
статьи, влекущего за собой неправомочность органа, досрочные выборы
должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня такого
досрочного прекращения полномочий (за отдельными исключениями).
Досрочные выборы проводятся с учетом сроков назначения выборов,
предусмотренных п. 7 данной статьи, в ближайшее второе воскресенье
сентября после такого досрочного прекращения полномочий, а в год
проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации очередного созыва - в день голосования на указанных
выборах. В п. 7 ст. 10 указанного Закона, в свою очередь, отмечено, что
решение о назначении выборов в орган местного самоуправления должно быть
принято не ранее чем за 90 дней и не позднее чем за 80 дней до дня
голосования. Решение о назначении выборов подлежит официальному
опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять
дней со дня его принятия. При назначении досрочных выборов указанные
сроки, а также сроки осуществления иных избирательных действий могут быть
сокращены, но не более чем на одну треть.
В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального
образования избрание главы муниципального образования, избираемого
представительным органом муниципального образования из своего состава или
из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам
конкурса, осуществляется не позднее чем через шесть месяцев со дня такого
прекращения полномочий.
При этом если до истечения срока полномочий представительного органа
муниципального образования осталось менее шести месяцев, избрание главы
муниципального образования из состава представительного органа
муниципального образования осуществляется на первом заседании вновь
избранного представительного органа муниципального образования, а избрание
главы муниципального образования из числа кандидатов, представленных
68
конкурсной комиссией по результатам конкурса, - в течение трех месяцев со
дня избрания представительного органа муниципального образования в
правомочном составе.
2.5 Депутатские комиссии как рабочая структура представительного
органа местного самоуправления. Фракции в представительном органе
муниципального образования.
Одной из форм работы муниципального депутата в представительном
органе муниципального образования является его участие в рабочих структурах
этого органа, которые формируется из числа депутатов. Прежде всего речь идет
о постоянных комиссиях (комитета). В практике в последние годы значимость
постоянных депутатских комиссий еще больше возрастает.
Данная тенденция объясняется несколькими причинами. Во-первых,
сказывается расширение объема задач представительных органов
муниципального образования, что видно по постоянно расширяющемся
перечне вопросов местного значения для всех видов муниципальных
образований, закрепляемых в федеральном муниципальном законе – ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации». Во-вторых, рассмотрение вопросов на пленарном заседании
представительного органа должно основываться на тщательной его
предварительной проработке, для чего, собственно, в первую очередь нужны
депутатские комиссии. В-третьих, комиссии выполняют также
организационные функции (прием избирателей, проведение «круглых столов» и
др.), выполняют аналитическую работу и т.д. Указанные обстоятельства
определяют необходимость более детального осмысления правовой природы
таких комиссий.
В этом контексте нужно заметить, что депутатские комиссии связаны с
69
различными институтами публичной власти, поскольку члены комиссий (а
1
1
постоянные комиссии формируются только из депутатов) являются
одновременно членами представительного органа, то есть органа публичной
власти, избираемого народом, а значит депутатские комиссии в определенной
степени вбирают в себя признаки этого органа власти, но, разумеется, со своей
спецификой, то есть депутатские комиссии имеют представительский характер
и обладают властным специфическим властным полномочием. Вместе с тем
депутатская комиссия не имеет статуса, равного статусу органа местного
самоуправления, и соответственно их полномочия являются производными от
полномочий создавших их органов местного самоуправления
. При этом
специфика комиссий в том, что сами они непосредственно не принимают
властных решений, поскольку таковые осуществляется всеми депутатами и
только коллегиально на его пленарном заседании. Комиссии же состоят из
нескольких депутатов, поэтому их властный потенциал выше, чем у отдельного
депутата, но ниже, чем у всего представительного органа.
Создание депутатских комиссий осуществляется путем голосования на
пленарном заседании представительного органа, соответственно депутатские
комиссии по своей сути отражают демократизм местного самоуправления. При
этом депутатские комиссии являются независимыми в своих решениях, что
основывается на независимости самих депутатов представительного органа.
Вместе с тем, будучи структурным подразделением представительного органа,
депутатская комиссия руководствуется планом работы самого
представительного органа, выполняет его поручения, осуществляет иные меры
во взаимодействии с общественными организациями, хозяйствующими
органами и гражданами. Например, согласно Положению о постоянных
депутатских комиссиях одного из районов Кировской области [3] комиссии по
поручению районной Думы, других комиссий, просьбе депутатов,
председателя районной Думы готовят справки, рекомендации, обзоры,
Новиченко О.В. О природе полномочий органов местного самоуправления в Российской
Федерации / О.В. Новиченко // Государственная власть и местное самоуправление. - 2005. № 7. - С. 29
70
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]