Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Органы местного самоуправления. Учебное пособие
.pdf
местного самоуправления), включается в процесс управления публичными
финансами и является согласно ст. 265 БК РФ внутренним государственным
(муниципальным) финансовым контролем, то есть не является независимым, в
то время как деятельность контрольно-счетных органов выведена из процесса
управления публичными финансами, осуществляется "извне", то есть
независима и не предопределяется политикой, которая реализуется
исполнительными органами государственной власти (местной
администрацией). Именно функциональная и организационная независимость
позволяет контрольно-счетным органам вырабатывать практические
рекомендации, направленные на оптимизацию системы управления
публичными финансами.
В то же время контрольно-счетные органы должны быть независимы и от
самого законодательного (представительного) органа власти, их
сформировавшего. Подотчетность законодательному (представительному)
органу не означает возможность последнего оказывать влияние на деятельность
контрольно-счетного органа. Организационная независимость предполагает и
недопустимость включения в состав контрольно-счетного органа лиц,
замещающих какие-либо должности в иных органах государственной власти
(государственных органах, органах местного самоуправления). По вопросу о
недопустимости включения в состав коллегии контрольно-счетного органа
депутатов законодательного (представительного) органа и представителей
высшего должностного лица соответствующего субъекта РФ сформирована
соответствующая правовая позиция Верховного Суда РФ.
Между тем, регламентируя правовой статус территориальных
контрольно-счетных органов в ст. 3 Федерального закона "Об общих
принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований", в отличие от
регламентации правового статуса Счетной палаты РФ (в ч. 2 ст. 2 ФЗ "О
Счетной палате РФ" установлено, что Счетная палата обладает
организационной, функциональной и финансовой независимостью),
171
законодатель упускает их финансовую независимость. Однако некоторая
гарантия, выступающая элементом финансовой независимости, все же
присутствует в ст. 20 комментируемого Закона: контроль за использованием
бюджетных средств и государственного (муниципального) имущества может
быть осуществлен только на основании постановления законодательного
(представительного) органа.
Часть 5 ст. 3 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об
общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" закрепляет
гарантию постоянства деятельности контрольно-счетного органа: при
прекращении функционирования законодательного (представительного)
органа, сформировавшего контрольно-счетный орган, деятельность последнего
по осуществлению контрольных и экспертно-аналитических полномочий в
финансово-бюджетной сфере не прекратится. Прекращение деятельности
законодательного (представительного) органа не должно повлиять на
реализацию института внешнего, а равно независимого, государственного
(муниципального) финансового контроля. При прекращении полномочий
законодательного (представительного) органа власти нормативный правовой
акт субъекта Российской Федерации или муниципального образования о
соответствующем контрольно-счетном органе должен содержать гарантию
непрерывности деятельности контрольно-счетного органа.
Контрольно-счетная палата является органом местного самоуправления,
обладает правами юридического лица, имеют гербовую печать и бланки со
своим наименованием и с изображением герба муниципального образования.
Контрольно-счетная палата обладает правом правотворческой
инициативы по вопросам своей деятельности. Контрольно-счетная палата
образуется в составе председателя, заместителя председателя, аудиторов и
аппарата Контрольно-счетной палаты.
Председатель, заместитель председателя и аудиторы Контрольносчетной палаты замещают муниципальные должности. Срок полномочий
172
председателя, заместителя председателя и аудиторов Контрольно-счетной
палаты составляет шесть лет. Если в Контрольно-счетной палате образуется
Коллегия Контрольно-счетной палаты, то в ее состав входят председатель,
заместитель председателя и аудиторы Контрольно-счетной палаты.
В состав аппарата Контрольно-счетной палаты входят инспекторы и
иные штатные работники. На инспекторов Контрольно-счетной палаты
возлагаются обязанности по организации и непосредственному проведению
внешнего муниципального финансового контроля. Права, обязанности и
ответственность работников аппарата Контрольно-счетной палаты
определяются федеральным законодательством, законодательством
Российской Федерации и субъекта Российской Федерации о муниципальной
службе, регламентом Контрольно-счетной палаты.
Штатная численность Контрольно-счетной палаты устанавливается
представительным органом муниципального образования по предложению
председателя Контрольно-счетной палаты.
Структура и штатное расписание Контрольно-счетной палаты
утверждаются председателем Контрольно-счетной палаты исходя из
возложенных на Контрольно-счетную палату полномочий. В соответствии с
решением XVII конференции Ассоциации контрольно-счетных органов
Российской Федерации от 17 марта 2011 г. Комиссия Ассоциации по
муниципальному финансовому контролю разработала проект методики
расчета штатной численности контрольно-счетного органа муниципального
образования.
Штатная численность контрольно-счетного органа муниципального
образования определяется как сумма минимальной штатной численности и
увеличений минимальной штатной численности по каждому из факторов для
соответствующего вида (типа) муниципального образования.
Создание контрольного органа, входящего в структуру органов
местного самоуправления муниципального образования и имеющего статус
юридического лица, обладающего самостоятельностью как на стадии
173
формирования и принятия организационных решений, так и при утверждении
планов работы и ежегодных объемов финансирования деятельности
контрольного органа, позволит осуществить объективный внешний контроль.
5.3 Порядок назначения на должность председателя, заместителя
председателя и аудиторов контрольно-счетных органов. Требования к
кандидатурам на должности председателя, заместителя председателя и
аудиторов контрольно-счетных органов
Председатель, заместитель председателя и аудиторы контрольносчетного органа субъекта Российской Федерации назначаются на должность
законодательным (представительным) органом государственной власти
субъекта Российской Федерации.
В ФЗ №6 устанавливаются единые принципы внесения кандидатур
председателя, заместителя председателя и аудиторов счетной палаты.
Для региональных и местных счетных палат сохранена возможность
внесения кандидатуры председателя счетной палаты в законодательное
собрание не только губернатором или главой муниципалитета, но также
председателем или депутатами законодательного собрания. Право внесения
предложений о кандидатурах на должность председателя контрольносчетного органа субъекта Российской Федерации в законодательный
(представительный) орган государственной власти субъекта Российской
Федерации в соответствии с законом субъекта Российской Федерации может
быть предоставлено также комитетам и комиссиям законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской
174
Федерации
1
1
2
. Предложения о кандидатурах на должности заместителя
председателя и аудиторов контрольно-счетного органа субъекта и
муниципального образования вносятся в законодательный орган в порядке,
установленном законом субъекта или муниципального образования.
В данном перечне указаны председатель представительного органа,
депутаты, глава муниципального образования. Однако в соответствии с
Федеральным законом № 131-ФЗ глава муниципального образования может
исполнять либо полномочия председателя представительного органа
муниципального образования, либо возглавлять местную администрацию. В
связи с этим требует дополнительного обсуждения вопрос о
целесообразности включения главы муниципального образования,
исполняющего полномочия главы местной администрации, в указанный
перечень, поскольку в полномочия контрольного органа входит проверка в
том числе и деятельности местной администрации.
Квалификационные требования к кандидатурам на должности
председателя, заместителя и аудиторов контрольно-счетного органа
муниципального образования, в том числе к уровню образования
установлены законом. Предлагается закрепить норму, устанавливающую, что
на указанные должности назначаются граждане Российской Федерации,
имеющие высшее образование и опыт работы в области государственного,
муниципального управления, государственного, муниципального контроля
(аудита), экономики, финансов, юриспруденции2. Такие и аналогичные
рекомендации можно найти в различных нормативно-правовых актах и
многих работах по проблемам бизнеса и финансового контроля,
подготовленных экспертами и сотрудниками контрольно-счетных органов и
представителями научной общественности. По мнению Счетной палаты РФ,
высказанному в ходе обсуждения закона № 6-ФЗ, указанные
Бялкина Т.М. Правовые основы муниципального контроля в Российской Федерации //
Муниципальный контроль в Российской Федерации: материалы научно-практической
конференции. - Воронеж, 2012. - С. 18
Пронин А.Б. Финансово-правовое регулирование бюджетного контроля в субъектах
Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2015. - С. 67
175
квалификационные требования не соответствуют особому статусу
председателя, заместителя и аудиторов контрольно-счетного органа
муниципального образования. Эти требования ниже требований,
установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 6
ноября 2004 г. № 608 «О квалификационных требованиях, предъявляемых к
руководителю финансового органа субъекта Российской Федерации и к
руководителю финансового органа местной администрации». В этом
документе говорится, что квалификационные требования предъявляются к
руководителю финансового органа субъекта Российской Федерации в
отношении уровня его профессиональной подготовки, стажа и опыта работы
по специальности, знания Конституции Российской Федерации, федеральных
законов, конституций, уставов, законов субъектов Российской Федерации и
иных нормативных правовых актов применительно к исполнению
соответствующих должностных обязанностей.
Эти квалификационные требования включают:
а) наличие высшего профессионального образования по направлению
подготовки «экономика» или по специальности «экономика и управление»,
удостоверенного дипломом государственного образца, либо наличие ученых
степеней кандидата или доктора экономических наук;
б) наличие опыта профессиональной деятельности в области
государственного или муниципального управления, экономики, финансов и
кредита – не менее 5 лет, в том числе стажа работы на руководящих
должностях в органах государственной власти Российской Федерации либо в
органах государственной власти субъектов Российской Федерации, в органах
местного самоуправления или организациях, деятельность которых связана с
экономикой, управлением, осуществлением финансово-кредитных операций,
организацией
бюджетного процесса бюджетов всех уровней, налогообложением,
банковским делом, бухгалтерским учетом, анализом, аудитом и статистикой,
– не менее 3 лет;
176
в) знание Конституции Российской Федерации, федеральных законов,
конституций, уставов, законов субъектов Российской Федерации, бюджетного
законодательства и иных нормативных правовых актов применительно к
исполнению соответствующих должностных обязанностей.
Развитие антикоррупционного законодательства в Российской
Федерации, в частности, появление Федерального закона от 25 декабря 2008
г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Указа Президента РФ от 19
мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции», а также иных
нормативных правовых актов привели к внесению изменений в целый ряд
законов.
В законе для лиц, замещающих государственные должности в
контрольно-счетном органе субъекта Российской Федерации, также
устанавливаются определенные ограничения (часть 5 статьи 7) и основания
для досрочного освобождения от должности (часть 4 статьи 8).
В настоящее время в субъектах РФ сложились квалификационные
требования к работникам КСО в соответствии с требованиями
законодательства о государственной гражданской службе.
Вот, например, какие квалификационные требования сформулированы в
законодательстве города Оренбурга.
На должность председателя и заместителя председателя Счетной палаты
назначаются граждане Российской Федерации, имеющие высшее образование и
опыт работы в области государственного, муниципального управления,
государственного, муниципального контроля (аудита), экономики, финансов,
юриспруденции.
Гражданин Российской Федерации не может быть назначен на должность
председателя и заместителя председателя Счетной палаты в случае:
- наличия у него неснятой или непогашенной судимости;
- признания его недееспособным или ограниченно дееспособным
решением суда, вступившим в законную силу;
- отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям,
177
составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом
тайну, если исполнение обязанностей по должности, на замещение которой
претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;
- выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения
гражданства иностранного государства либо получения вида на жительство или
иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание
гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.
Председатель и заместитель председателя Счетной палаты не могут
состоять в близком родстве или свойстве (родители, супруги, дети, братья,
сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с
Главой города Оренбурга, главой администрации города Оренбурга,
руководителями судебных и правоохранительных органов, расположенных на
территории города Оренбурга.
Председатель и заместитель председателя Счетной палаты не могут
заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской,
научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская,
научная и иная творческая деятельность не может финансироваться
исключительно за счет средств иностранных государств, международных и
иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если
иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или
законодательством Российской Федерации.
Председатель и заместитель председателя Счетной палаты, а также лица,
претендующие на замещение указанных должностей, обязаны представлять
сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного
характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних
детей в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальными
нормативными правовыми актами.
Председатель и заместитель председателя Счетной палаты обязаны
178
представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги
(супруга) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном
нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов
Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.
5.4 Гарантии статуса должностных лиц контрольно-счетных органов.
Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа
муниципального образования.
Итак, элементами правового статуса любого органа государства
выступают: правосубъектность государственного органа; цели и принципы его
деятельности; организационно-правовая структура; ответственность
(политическая и государственно-правовая); место в общегосударственной
системе, дифференциация систем, подсистем и видов органов, их соотношение;
виды правовых актов, издаваемых данным органом.
Помимо вышеуказанных элементов одной из составляющих правового
статуса любого государственного органа являются гарантии его деятельности.
Термин «гарантия» (от фр. garantee – обеспечивать, ручаться) подразумевает
«условие и средство, обеспечивающее возможность пользоваться
установленными конституцией и другими законами правами и свободами».
Словарь В. И. Даля трактует слово «гарантия» следующим образом:
«обеспечивать, охранять как ручательство, обеспечение, заверение и
безопасенье».
В юридической литературе высказываются различные мнения о видах
гарантий. Например, Т. Б. Шубина определяет: 1) общие, 2) организационные и
3) специально-юридические гарантии. Н. В. Постовой рассматривает
179
политические, экономические, организационные и правовые гарантии
1
2
1
2
.
Е. В. Рыбинцева дополнительно выделяет такой вид, как финансовые
гарантии. Однако, какие бы виды гарантий не выделялись учеными, для
каждого юриста бесспорным является тот факт, что наибольшее значение
имеют те гарантии, которые зафиксированы в нормативных актах и исполнения
которых, следовательно, можно потребовать. Юридические гарантии
закреплены в нормативных актах и представляют собой средства и способы,
направленные на непосредственное обеспечение осуществления и защиты
прав
.
Контрольно-счетные органы обладают собственной системой
юридических гарантий, направленных на обеспечение беспрепятственного и
качественного выполнения ими своих полномочий, закрепленных в
Федеральном законе № 6-ФЗ и других нормативных актах.
Рассматривая правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных
органов муниципальных образований, Е. Н. Кондрат делает вывод о том, что,
несмотря на закрепление гарантий деятельности контрольно-счетных органов в
законе, «к сожалению, положения о государственной защите должностных лиц
субфедеральных контрольно-счетных органов в настоящее время не имеют
достаточного механизма реализации в федеральном законодательстве». Мы не
можем согласиться с данным утверждением, так как считаем, что система
гарантий работы контрольно-счетных органов муниципальных образований и
их должностных лиц достаточно разработана и функционирует. Гарантии,
закрепленные в законе № 6-ФЗ, условно можно разделить на две группы:
гарантии независимости деятельности контрольно-счетного органа в целом и
гарантии деятельности его должностных лиц. Федеральный закон № 6-ФЗ в п.
4, 5 ст. 3 определяет гарантии контрольно-счетных органов субъектов в целом,
устанавливая, что данные органы осуществляют свою деятельность
Постовой Н. В., Таболин В. В., Черногор Н. Н. Муниципальное право России: учеб. / под
ред. Н. В. Постового. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: БЕК, 2015. – С. 76.
Рыбинцева Е. В. Финансовые гарантии прав граждан в Российской Федерации / Е.В.
Рыбинцев // Административное и муниципальное право. - 2014. - № 12. – С. 65.
180
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]