Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Органы местного самоуправления. Учебное пособие
.pdf
должность по контракту, по инициативе представителя нанимателя по
дополнительным основаниям для прекращения трудового договора с
руководителем организации, установленным статьей 278 ТК РФ.
Будет ли это означать перенос запятой в предложении «Казнить нельзя
помиловать» в пользу сити-менеджеров и отказ от практики досрочного
прекращения контрактов с ними по п. 2 ст. 278 ТК РФ?
Мы считаем, что во избежание произвольного применения положений
отечественного права в практической деятельности их содержание должно
формулироваться предельно четко и конкретно. В публично-правовой сфере
закон не должен допускать неоднозначного толкования. Ясность в
рассматриваемом вопросе должен внести законодатель.
Завершая настоящее исследование, дадим общую оценку юридической
конструкции расторжения контракта с главой местной администрации.
Отечественной правовой системой заимствована за рубежом схема «совет–
управляющий», однако, на наш взгляд, не доведены «до ума» порядок и
основания прекращения отношений с управляющим.
Местный совет, играющий активную роль при назначении главы
администрации на должность, лишен возможности в соответствии с
положениями ФЗ № 131 во внесудебном порядке отстранить его от управления.
Этим и вызвана «популярность» на практике ч. 2 ст. 278 ТК РФ.
Закрепляя принцип подконтрольности главы администрации
представительному органу, ФЗ № 131 не предусматривает механизма удаления
управленца в отставку по решению местной Думы в случае
неудовлетворительной оценки его деятельности.
На наш взгляд, имеет смысл установить в ФЗ № 131 нормы, аналогичные
положениям ст. 74.1 закона, применительно к главе местной администрации и
дополнить соответствующий перечень оснований расторжения контракта.
В составе администрации имеются коллегиальные органы (например,
комиссия по землепользованию), могут создаваться и временные комиссии
(например, комиссия по проведению публичных слушаний), которые являются
151
коллегиальными структурами, и это входит в противоречие с принципом
1
единоначалия. Далее, если в соответствии с уставом муниципального
образования глава муниципального образования возглавляет местную
администрацию, он должен избираться на муниципальных выборах1. Если
глава муниципального образования, также избранный населением, возглавляет
представительный орган, то глава местной администрации назначается на
должность по контракту представительным органом муниципального
образования по результатам конкурса на срок, установленный уставом
муниципального образования.
Однако в этих двух случаях полномочия главы муниципального
образования существенно разнятся, хотя он в обоих случаях получает мандат
доверия от населения. Этот вопрос в теории и тем более в практике пока не
находит своего оптимального решения. На наш взгляд, глава муниципального
образования, избираемый населением на муниципальных выборах, должен в
обязательном порядке возглавлять местную администрацию. При таком
подходе, как представляется, следует изменить формулировку п. 2 ч. 1 ст. 36 ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации». В настоящее время она имеет следующий вид: «в случае избрания
на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа
муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет
полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию». Мы
полагаем, что целесообразнее придать следующий вид: «в случае избрания на
муниципальных выборах возглавляет местную администрацию». То есть
альтернативы быть не должно. В этом случае будет повышена ответственность
избранного должностного лица за результаты своей деятельности.
Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / под ред. И. В. Бабичева, Е. С.
Шугриной. - М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2015. – С. 27.
152
4.5 Полномочия местной администрации
Структура местной администрации утверждается представительным
органом муниципального образования по представлению главы местной
администрации. В структуру местной администрации могут входить
отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной
администрации.
В правовой литературе понятия предмета и компетенции нередко
понимаются как тождественные. Однако, на наш взгляд, оснований для этого
нет – эти понятия должны соотноситься как общее и частное, то есть
находиться в иерархическом ряду. Основной аргумент здесь заключается в том,
что деятельность органов местного самоуправления, в том числе местной
администрации муниципального образования, регулируется на разных
правовых уровнях: конституционном, законодательном, подзаконном, и
полагать, что на всех уровнях должны регулироваться предметы ведения или
компетенция, было бы неправильно.
Применительно к местному самоуправлению Конституция РФ не
использует указанные термины, и причина эта, на наш взгляд, вытекает из
неоправданного терминологического разделения органов государственной
власти и органов местного самоуправления (ст. 12), поскольку и органы
государственной власти, и органы местного самоуправления составляют
единую систему публичной власти в Российской Федерации. В этом случае из
ст. 130 Конституции РФ определяется предмет ведения местного
самоуправления, а именно: самостоятельное решение вопросов местного
значения; владение, пользование и распоряжение муниципальной
собственностью. Как видно, формулировки достаточно общие, но такие и
должны быть, поскольку под предметом ведения органов местного
самоуправления как органов публичной власти на местном уровне, как нам
представляется, следует понимать те основные сферы их деятельности, которые
153
закрепляются на конституционном уровне.
1
1
Что касается иных направлений деятельности, указанных в ст. 132
Конституции РФ, то это уже скорее относится не к предмету ведения, а к
компетенции органов местного самоуправления, и вряд ли их перечисление в
Конституции РФ уместно.
В данном смысле в ФЗ «Об общих принципах органиазции местного
самоуправления в Российской федерации» (далее - ФЗ 2003 г.) из трех
обязательных органов местного самоуправления (представительный орган,
глава муниципального образования, местная администрация) меньше всего
«повезло» как раз местной администрации, для которой ни компетенция, ни
конкретные полномочия законодатель не выделяет
.
Всего получается 38 вопросов местного значения. Абсолютное
большинство из них входит в компетенцию местной администрации поселения.
Для реализации компетенции местной администрации она наделяется
необходимыми полномочиями. Эти полномочия разбросаны во множестве
правовых актов, в том числе (без выделения местной администрации) они
указаны в ст. 17 ФЗ 2003 г., причем это сделано, на наш взгляд, бессистемно.
Как нам представляется, в ст. 17 ФЗ 2003 г. необходимо классифицировать
полномочия органов местного самоуправления, а именно:
а) в первом разделе указать все полномочия, относящиеся к местному
самоуправлению (принятие устава муниципального образования; установление
официальных символов муниципального образования; создание
муниципальных предприятий и учреждений и др.);
б) во втором разделе указать все полномочия, закрепленные в отраслевых
федеральных законах.
Указанный второй раздел (отраслевые полномочия местной
администрации муниципального образования), который мы предлагаем ввести
в ФЗ 2003г., является в настоящее время наиболее проблемным.
Упоров И.В. Муниципальное право Российской Федерации / И.В. Упоров, О.В. Старков. –
М.: Юрист, 2015. - С. 116.
154
Полномочия органов местного самоуправления поселений, закрепленные
в отраслевых федеральных законах.
В Земельном кодексе Российской Федерации (ст. 11):
1) К полномочиям органов местного самоуправления в области
земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие, в том числе
путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с
учетом требований законодательства Российской Федерации правил
землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений,
территорий других муниципальных образований, разработка и реализация
местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия
на решение вопросов местного значения в области использования и охраны
земель.
2) Органами местного самоуправления осуществляются управление и
распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной
собственности.
В Основах законодательства Российской Федерации о культуре (ст.40) К
полномочиям органов местного самоуправления поселения в области культуры
относятся: организация библиотечного обслуживания населения,
комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек
поселения; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей
поселения услугами организаций культуры; сохранение, использование и
популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и
культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов
культурного наследия (памятников истории и культуры) местного
(муниципального) значения, находящихся на территории поселения; создание
условий для развития местного традиционного народного художественного
творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных
художественных промыслов в поселении.
В Водном кодексе Российской Федерации (ст. 27):
1) К полномочиям органов местного самоуправления в отношении
155
водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований,
относятся: 1) владение, пользование, распоряжение такими водными
объектами; 2) осуществление мер по предотвращению негативного воздействия
вод и ликвидации его последствий; 3) осуществление мер по охране таких
водных объектов; 4) установление ставок платы за пользование такими
водными объектами, порядка расчета и взимания этой платы и т.д.
В общей сложности полномочия местных администраций содержатся в 44
федеральном законе, где закреплены 224 полномочия.
Контрольные вопросы для самопроверки
1 Определите место исполнительно-распорядительного органа
муниципального образования в структуре органов местного самоуправления.
2 Как законодательно закреплен порядок назначения на должность главы
местной администрации?
3 Каковы полномочия главы местной администрации.
4 Назовите основания прекращения полномочий главы местной
администрации и расторжения контракта с главой местной администрации.
5 Какими полномочиями наделена местная администрация?.
Типовые задачи
Задача 1
В структуре системы управления городом отсутствует отдел по работе с
населением, поэтому население не информировано о деятельности органов
местной власти и не имеет возможности участвовать в решении проблем
156
местного значения.
Задание: ваши варианты возможности решения данной ситуации (не
менее 2-х с обоснованием эффективности).
Задача 2
Администрация района своим решением обязала инспекцию по делам
несовершеннолетних при РОВД содержать у себя в течение суток
доставленных малолетних детей, оставшихся без присмотра родителей.
Правомерно ли такое решение?
Задача 3
ИП Иванов С.И. с разрешения органов местной власти и управления
города Арзамас, установило киоск на земле железной дороги (перрон). Земля
находится в пользовании органов местного самоуправления.
Узнав об этом органы железнодорожного транспорта потребовали у
Иванова плату за использование земли под торговлю.
Задание: вправе ли железная дорога взимать плату за землю под киоском?
Задача 4
Глава рабочего поселка Дальнее Константинове Нижегородской области
А. Матросов за время пребывания в должности за совершение мелкого
хулиганства был подвергнут судьей административному взысканию в виде
ареста на пятнадцать суток.
Задание: - верно ли было вынесено решение судьи? Обоснуйте ответ со
ссылкой на нормативные правовые акты;
- определите соотношение данной ситуации принципу организационной
самостоятельности осуществления местного самоуправления.
Задача 5
Территория Российской Федерации распространяется не только на
157
сухопутные и морские границы, но и на континентальный шельф, воздушное
пространство, морские суда, дипломатические консульства и т.п.
Муниципальные образования также обладают определенной территорией.
Задание: - возможно ли осуществление местного самоуправления на
территории дипломатического консульства или на территории космического
комплекса «Мир»?
- входит ли воздушное пространство в территорию муниципального
образования?
- предложите структуру модельного закона «О территории
муниципального образования в Российской Федерации».
158
5 Контрольно-счетный орган муниципального образования
1
5.1 Место контрольно-счетного органа муниципального образования
в структуре органов местного самоуправления. Цель создания контрольносчетного органа муниципального образования.
Финансовый контроль - неотъемлемый элемент финансовой деятельности
публично-правовых субъектов, и в том числе муниципальных образований.
Говоря исключительно о муниципальном финансовом контроле, следует
заметить, что он является не только одной из завершающих стадий управления
муниципальными финансами и материальными ресурсами, но также выступает
необходимым условием эффективности управления ими. Так, по
справедливому замечанию Е.Ю. Грачевой, "публичные интересы в области
финансового контроля состоят в успешной реализации финансовой политики,
эффективном использовании публичных финансовых ресурсов... Выделение и
формулирование в законодательстве реализации публичных интересов как
важнейшей составляющей политики социального государства в качестве
основной цели осуществления финансового контроля является
принципиальным в современных условиях"1. Полагаем, что все
вышеперечисленное в полной мере относится и к муниципальному
финансовому контролю.
Муниципальный контроль не является исключительно финансовым
контролем, он также включает в себя и иные направления контрольной
деятельности. Так, Т.М. Бялкина выделяет следующие четыре группы
муниципального контроля:
1) виды контроля, которые Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
непосредственно закрепляет как вопросы местного значения и которые
Грачева Е.Ю. Основные тенденции развития бюджетного контроля в РФ / под общ. ред.
Е.Ю. Грачевой и Н.П. Кучерявенко. - М.: Право. 2012. - С. 204.
159
закрепляются также в соответствующем отраслевом законе (муниципальный
1
1
финансовый контроль, земельный контроль, лесной контроль, контроль на
территории особой экономической зоны и т.д.);
2) виды контроля, являющиеся составной частью вопроса местного
значения и напрямую закрепленные в отраслевых законах (контроль за
использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда,
соответствием жилых помещений данного фонда, установленным санитарным
и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства и т.д.);
3) виды контроля, не имеющие нормативных оснований среди вопросов
местного значения, установленные в отраслевом законодательстве (контроль за
использованием и охраной недр при добыче полезных ископаемых, контроль за
соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной
продукции и т.д.);
4) виды контроля, являющиеся частью конкретных вопросов местного
значения и не имеющие оснований в отраслевых законах (контроль исполнения
нормативных правовых актов в сфере рекламы, муниципальный экологический
контроль, муниципальный контроль в сфере благоустройства и т.д.)
.
При рассмотрении вопросов финансово-правового регулирования
муниципального контроля следует подробнее остановиться на рассмотрении
направлений его осуществления. Как известно, финансовый контроль - это
собирательное понятие, включающее в себя бюджетный, налоговый, валютный
контроль, банковский и страховой надзор, надзор за профессиональными
участниками рынка ценных бумаг, контроль в сфере денежного обращения,
контроль в сфере противодействия (легализации) отмыванию доходов,
полученных преступным путем, и финансированию терроризма и т.д.
Системный анализ положений Конституции Российской Федерации
показывает, что органы муниципального образования в силу закрепленной за
ними компетенции осуществляют лишь один из названных видов финансового
Васильева М.В. Комплекс принципов организации государственного и муниципального
финансового контроля / М.В. Васильев // Финансы и кредит. - 2011. - № 16. - С. 54.
160
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]