Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Органы местного самоуправления. Учебное пособие
.pdf
назначается лицо, имеющее высшее юридическое образование, а также не
1
менее двух лет стажа муниципальной или государственной гражданской
службы Российской Федерации (государственной службы иных видов) или не
менее трех лет стажа (опыта) работы по специальности "Юриспруденция".
В большинстве регионов имеется дифференцированный подход к
формированию минимального стажа. Так, например, Закон Краснодарского
края от 08.06.2007 N 1244-КЗ "О муниципальной службе в Краснодарском крае"
выделяет требования к стажу муниципальной службы (государственной
службы) или стажу (опыту) работы по специальности дифференцированно - по
группам должностей муниципальной службы, где к младшим должностям
муниципальной службы требования к стажу вообще нет. Аналогичного
дифференцированного подхода придерживаются в городе Костерево
Петушинского района Владимирской области. Согласно должностной
инструкции председателя Комитета по управлению имуществом города
Костерево председатель Комитета должен иметь высшее профессиональное
образование и стаж муниципальной службы не менее 6 лет или стаж работы по
специальности не менее 7 лет, а заместитель председателя Комитета по
управлению имуществом города Костерево должен иметь высшее
профессиональное образование и стаж муниципальной службы не менее 4 лет
или стаж работы по специальности не менее 5 лет1. Согласно должностной
инструкции управляющего делами администрации муниципального
образования Георгиевского сельсовета Кочубеевского района Ставропольского
края на должность управляющего делами администрации Георгиевского
сельсовета назначается лицо, имеющее высшее профессиональное образование,
стаж муниципальной службы не менее 3 лет или не менее 4 лет по
специальности. Соответственно, можно сделать вывод, что стаж работы по
специальности разграничивается на основании занимаемого муниципальным
служащим места (руководящее или нет), что вполне закономерно.
Авакьян, С. А. Муниципальное право России: учебник / С.А. Авакьян, В. Л. Лютцер, Н. Л.
Пешин, В. А. Сивицкий, Н. С. Тимофеев / отв. ред. С.А. Авакьян. – Москва : Проспект, 2011.
– С. 88.
211
Таким образом, анализ норм регионального законодательства о
муниципальной службе позволил прийти к выводу, что действительно
квалификационные требования к кандидатам на должности муниципальной
службы в различных субъектах Российской Федерации различаются, что
позволяет выявить относительно неравное положение кандидатов при
поступлении на муниципальную службу.
С другой стороны, квалификационные требования не должны и не могут
быть одинаковыми как среди муниципальных образований различных
субъектов РФ, так и в муниципальных образованиях в пределах одного
субъекта Российской Федерации в силу того, что согласно действующему
законодательству существует пять видов муниципальных образований.
Порядок формирования органов местного самоуправления,
количественный состав населения и численность муниципальных служащих
органов местного самоуправления в муниципальных образованиях не являются
одинаковыми. Различия в развитии инфраструктуры, социально-экономическом
потенциале, человеческом ресурсе отличают одно муниципальное образование
от другого. Поэтому, например, муниципальные образования с небольшой
численностью населения и муниципальные образования, в которых
численность населения более миллиона жителей, находятся в неодинаковом
положении, в том числе в отношении вопросов формирования кадрового
состава органов местного самоуправления.
Ввиду отсутствия правового механизма оценки критериев соответствия
квалификационным требованиям, а также правовой основы его существования,
в правовом поле действующего федерального законодательства о
муниципальной службе скрыта возможность субъективного усмотрения такого
соответствия, что может повлечь за собой нарушение принципа равного
доступа к муниципальной службе.
Поскольку установление квалификационных требований федеральным
законодателем отнесено к ведению субъектов Российской Федерации,
справедливо было бы ввести норму, которая предусматривала бы установление
212
в законодательстве о муниципальной службе субъектов Российской Федерации
механизма оценки профессиональных знаний и навыков, их соответствия
конкретной должности. В целях создания и обеспечения функционирования на
муниципальной службе эффективной системы квалификационных требований
Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации в 2015 г.
были подготовлены Методические рекомендации по установлению
детализированных квалификационных требований к претендентам на
замещение должностей муниципальной службы и муниципальным служащим,
организации отбора и оценки указанным требованиям. На основании
рекомендаций оценку предусмотренных базовыми квалификационными
требованиями знаний и навыков претендентов, включая знание русского языка,
основ Конституции РФ, основ законодательства о противодействии коррупции,
Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "О местном
самоуправлении в Российской Федерации", Федерального закона N 25-ФЗ,
навыков работы на компьютере, в том числе в сети Интернет и
информационно-правовых системах, рекомендуется осуществлять в форме
тестирования. Посредством тестирования рекомендуется также проводить
оценку знаний, предусмотренных функциональными квалификационными
требованиями. Для этого уполномоченному органу субъекта Российской
Федерации также рекомендуется сформировать единую базу тестовых заданий
по направлениям деятельности, реализуемым в органах местного
самоуправления соответствующего субъекта Российской Федерации, исходя из
определенных в рамках разработки квалификационных требований знаний.
До окончания разработки уполномоченными органами субъектов
Российской Федерации указанных комплексов тестовых заданий органам
местного самоуправления (кадровым службам с привлечением профильных
структурных подразделений органов местного самоуправления) следует
разрабатывать тестовые вопросы на соответствие базовым и функциональным
квалификационным требованиям в части знаний и навыков и поддерживать их
в актуальном состоянии самостоятельно.
213
В целях проведения объективной, единообразной и прозрачной оценки
1
1
знаний русского языка и знаний в области законодательства уполномоченным
органам субъектов Российской Федерации рекомендуется разработать единый
комплекс тестовых заданий и организовать его применение органами местного
самоуправления при отборе кадров на муниципальную службу. В дальнейшем
следует поддерживать данный комплекс тестовых заданий в актуальном
состоянии.
Основываясь на данных Методических рекомендациях, муниципалитеты
уже на стадии объявления конкурсов на замещение вакантных должностей
муниципальной службы предоставляют в общем доступе сведения, по которым
будет идти оценка соответствия кандидатов. Например, администрация
Тюменского муниципального района при проведении конкурса на замещение
должности начальника отдела разрешительной документации Управления
градостроительства будет применять следующие формы: тестирование,
представляющее собой методы оценки профессиональных качеств участников
конкурса на основе тестов; индивидуальное задание, включающее в себя
выполнение поручения, связанного с направлением деятельности по вакантной
должности муниципальной службы; индивидуальное собеседование
.
Последним из рассматриваемых требований является отсутствие
ограничений, связанных с муниципальной службой. Такие ограничения,
установленные ст. 13 Федерального закона "О муниципальной службе в
Российской Федерации" от 2 марта 2007 г., препятствуют как нахождению на
муниципальной службе, так и поступлению на должность муниципальной
службы.
Согласно действующему федеральному законодательству о
муниципальной службе все ограничения, касающиеся муниципальных
служащих, можно классифицировать:
- на ограничения, связанные с поступлением на муниципальную службу
Муниципальное право России: учебник для бакалавров / под ред. А. Н. Кокотова. – М. :
Издательство Юрайт, 2012. – С. 72.
214
(условия, указанные в ст. 16 Федерального закона "О муниципальной службе в
Российской Федерации", при которых допускается возможность поступления
на муниципальную службу, - возраст, владение государственным языком и
т.д.);
- ограничения, связанные с принятием на муниципальную службу и
нахождением на муниципальной службе, прямо указанные в ст. 13
Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации".
Правовым основанием возможности закрепления правоограничений и для
муниципальных служащих является ст. 55 Конституции РФ,
предусматривающая возможность ограничения прав и свобод человека и
гражданина федеральными законами в целях защиты основ конституционного
строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц,
обеспечения обороны и безопасности государства.
Ограничения, установленные нормой ст. 13 Федерального закона "О
муниципальной службе в Российской Федерации", являются обоснованными с
точки зрения конституционного регулирования.
Проведя анализ требований, ограничивающих поступление кандидатов на
муниципальную службу, и норм действующего федерального законодательства
о муниципальной службе, можно сделать вывод о том, что поступление на
муниципальную службу возможно при условии правовой реализации равного
доступа к муниципальной службе внутри определенной категории лиц,
отвечающих основным требованиям федерального законодательства,
соответствия квалификационным требованиям, установленным
муниципальными правовыми актами к уровню профессионального
образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по
специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для
исполнения должностных обязанностей, при условии отсутствия ограничений,
препятствующих поступлению на муниципальную службу.
215
6.4 Правовой статус муниципального служащего. Основные права и
обязанности муниципального служащего. Ограничения и запреты,
связанные с муниципальной службой
В настоящее время многие исследователи отмечают, что под правовым
статусом муниципального служащего следует понимать правовое положение
муниципального служащего в системе органов местного самоуправления,
регламентированное правовыми нормами и совокупностью его полномочий,
закрепленных в правовых актах. Так Осиночкина Е.В. представляет статус
муниципального служащего, как совокупность предстатусных
(правоспособность, дееспособность и гражданство) и статусных (обязанностей,
прав, ограничений, поощрений) элементов и отмечает, что для муниципальных
служащих основной задачей является решение вопросов местного значения.
Что дает основание считать, что правовой статус муниципального служащего
определяют его обязанности.
Считаю необходимым отразить основные права, обязанности,
ограничения и запреты, с которыми сталкиваются муниципальные служащие
при поступлении на службу и прохождении ее.
За муниципальными служащими в соответствующем Федеральном законе
закреплены материальные (денежное вознаграждение за труд, выполнение иной
оплачиваемой работы и пенсионное обеспечение), организационные
(создание организационно-технических условий представителем нанимателя),
информационные (защиту своих персональных данных, ознакомление с
документами, определяющими обязанности и права, критериями оценки
эффективности, условиями продвижения по службе) и иного характера права.
При наделении муниципальных служащих правами законодатель
возложил на них и обязанности по соблюдению и исполнению Конституции
Российской Федерации, федеральных конституционных и федеральных
законов, и иных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской
216
Федерации и муниципального образования; соблюдению законных прав
граждан, трудового распорядка, должностных обязанностей, ограничений и
запретов; представлению сведений о себе и членах своей семьи, о выходе или
приобретении гражданства и другие.
Необходимо отметить, что Федеральный закон «О муниципальной
службе в Российской Федерации» конкретизировал ограничения для
муниципальных служащих. Недопустимо нахождение на должности
муниципальной службы гражданина в случае признания недееспособным,
ограниченно дееспособным; осуждения к наказанию; прекращения гражданства
Российской Федерации; отказа от прохождения процедуры оформления
допуска к сведениям, составляющим тайну; наличия гражданства иностранного
государства, заболевания, препятствующего поступлению на службу;
представления подложных или заведомо ложных сведений; не прошедшим
военную службу по призыву, не имеющих законных оснований, достижения
предельного возраста и других ограничений.
В научной литературе достаточно широко описан перечень запретов,
связанных с муниципальными служащими и он довольно широк. Санеев В.А.
отмечает, что запреты предусмотрены для того, чтобы муниципальные
служащие обеспечили соблюдение правовых норм с учетом современных
принципов. Муниципальный служащий не может осуществлять свои
полномочия в случае назначения его на иную оплачиваемую должность;
занятия предпринимательской деятельностью; представления интересов в
органах местного самоуправления по делам третьих лиц; использования
материально-технического, финансового и иного обеспечения, не связанных с
выполнением должностных обязанностей; разглашения сведений
конфиденциального характера; допущения публичных высказываний,
суждений и оценки о деятельности органов местного самоуправления;
принятия наград, почетных и специальных званий, за исключением научных от
иностранных государств, международных организаций и иных запретов.
Михнева С.В. отмечает, что в субъектах Российской Федерации права и
217
обязанности муниципального служащего могут дополняться и
1
1
конкретизироваться с учетом политических, экономических, национальных,
социальных и прочих условий в том или ином регионе России с учетом
требований федерального законодательства
.
Из вышеизложенного считаю необходимым отметить, что Федеральный
закон в сфере муниципальной службе регламентирует элементы правового
положения муниципальных служащих (права, обязанности, ограничения прав и
запреты). В настоящее время, например, Закон Республики Башкортостан «О
муниципальной службе в Республике Башкортостан» не содержит определения
правового положения муниципального служащего, а лишь направляет ссылкой
на соответствующий Федеральный закон. Нам хорошо известно, что
Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «О муниципальной
службе в Российской Федерации», устанавливающие права и обязанности
муниципальных служащих, имеют большую юридическую силу, чем законы
субъектов России. В Законе «О муниципальной службе в Республике
Башкортостан» отсутствуют права, обязанности муниципального служащего и
можно говорить о «ненадлежащей» реализации законодателем субъекта России
полномочий Федерального закона «О муниципальной службе в Российской
Федерации».
Основные права, обязанности, ограничения, запреты, связанные с
прохождением муниципальной службы, регламентируют статьи 10 - 15 главы 3
Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ.
Муниципальная служба отражает практическое участие гражданина в
реализации целей и функций местного самоуправления на основе исполнения
обязанностей и реализации полномочий по муниципальной должности.
В обязанности муниципального служащего входит не только исполнение
своих обязанностей в течении рабочего дня, но и создание властно-
управленческих взаимоотношений, которые возникают между органом
Братановский С.Н. Проблемы совершенствования муниципальной службы в России / С. Н.
Братановский. - Саратов: Наука, 2008. – С. 62.
218
местного самоуправления и населением которое проживает на территории
1
1
данного муниципального образования. То есть перед муниципальным
служащим стоит задача формирования отношений, которые направлены на
достижение интересов каждого члена общества, при условии, что эти интересы
являются значимыми для общества в целом. Именно такого рода общественные
отношения должны формироваться в демократическом правовом государстве.
Только такой подход к муниципальной службе дает возможность понять
специфику правоотношений в сфере местного самоуправления. Только с этой
точки зрения необходимо рассматривать и развивать систему муниципальной
службы в стране.
На правовое положение муниципального служащего оказывают влияние
нормы, закрепленные в федеральных законах Российской Федерации, а так же
законами и нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации, а
также уставами и другими правовыми актами муниципальных образований.
Обязательным условием возможности лица занимать муниципальные
должности является правосубъектность данного лица. В качестве основы
правового статуса муниципального служащего выступают права и обязанности,
которые связаны с выполнением им его профессиональной деятельности.
Одной из основных проблем муниципальной службы является то, что в
федеральных законах отсутствует полный перечень всех прав и обязанностей
муниципальных служащих. Он определяется законодательством субъектов
Российской Федерации. Но и этот перечень не является исчерпывающим. Он
устанавливает только основные виды прав и обязанностей муниципальных
служащих. Остальные права и обязанности определяются на основе учета
местных условий и традиций, специфики муниципального образования
.
Административно-правовой статус муниципального служащего
характеризуется следующими особенностями: права и обязанности
муниципального служащего, которые определяются исходя из пределов
Братановский С.Н. Проблемы совершенствования муниципальной службы в России / С. Н.
Братановский. - Саратов: Наука, 2008. – С. 62.
219
компетенции органа местного самоуправления; носит производный характер.
Вся профессиональная деятельность муниципального служащего
направлена на реализацию задач и функций органа местного самоуправления,
служащим которого он является; права и обязанности характеризуются
единством.
Следовательно, права являются так же обязанностью и должны
реализовываться во благо населения муниципального образования и
государства; предписания муниципальных служащих являются обязательными
для исполнения на всей территории данного муниципального образования,
осуществление прав и обязанностей гарантируется государством; ограничения
общегражданских прав, а так же особая дополнительная ответственность,
которая способствует повышению эффективности муниципальной службы.
Правовое положение муниципального служащего определяется
общегражданскими и служебными правами и обязанностями. В качестве
должностных обязанностей муниципального служащего выступают
производные от задач, функций и полномочий органа местного
самоуправления. Это связано с тем, что муниципальная служба направлена на
то, чтобы обеспечить исполнение основных задач органа местного управления.
Выделяют следующие семь видов основных прав и обязанностей
муниципального служащего: обязанности, которые являются общими для всех
муниципальных служащих:
- обязанности, относящиеся к сути служебной деятельности направленной
на реализацию местного самоуправления; обязанности, сопутствующие статусу
муниципального служащего.
- специальные обязанности, которые связаны с конкретными
должностями и сферами деятельности органа местного самоуправления.
К наиболее значимым правам муниципального служащего, которые
установлены Законом можно отнести следующие права:
- знакомиться с документами, которые относятся к их непосредственной
деятельности, а так же получать всю необходимую информацию и материалы,
220
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]