Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Органы местного самоуправления. Учебное пособие
.pdf
– функциональные структурные подразделения, которые могут исполнять
только одну или несколько функций во всех отраслях. Их примером могут
служить: орган по управлению муниципальным имуществом, финансовый
орган, экономическая служба и т. д.;
– Отраслевые структурные подразделения, которые ведают какими-либо
отдельными отраслями муниципальной деятельности. К ним относятся:
образование, жилищно-коммунальное хозяйство, культура, транспорт,
здравоохранение и т. д.;
3) Территориальные органы (к примеру, для городов с районным
делением);
4) Аппарат администрации, который организовывает и обеспечивает её
деятельность. Например, делопроизводство, кадровая, информационная,
юридическая службы, собственная бухгалтерия, работа с обращениями граждан
и т. д.
Выделяют следующие функции местной администрации как органа
местного самоуправления:
1) Политическая функция. Она нацелена на обеспечения права граждан на
осуществление местного самоуправления.
2) Социальная функция. Она нацелена на деятельность администрации на
удовлетворение потребностей населения в социальных, культурных,
коммунально-бытовых и других необходимых услугах.
3) Экономическая функция. Она подразумевает деятельность
администрации по распоряжение и управлению собственностью
муниципалитета и местными финансами, установлению местных налогов и
сборов, исполнению и формированию местного бюджета и т. д.
4) Экологическая функция. Она заключается в решении вопросов
природопользования и охраны природы на территории муниципалитета.
Местной администрацией должны организовываться мероприятия по охране
окружающей среды, организовываться территориальное зонирование земель,
осуществлять экологический контроль за объектами производственного и
121
социального назначения и т. д.
1
1
5) Функция охраны общественного порядка. Эта функция заключается в
деятельности администрации по охране правопорядка и по обеспечению
законности на территории муниципального образования
.
Местная администрация обладает рядом полномочий. На примере города
Оренбурга можно выделить следующие:
- разработка проектов программ и планов социально–экономического
развития в города Оренбурга, внесение их на утверждение в Совет депутатов,
обеспечение их реализации;
- разработка и внесение на утверждение в Совет депутатов проекта
бюджета данного района, отчёта о его исполнении, исполнение бюджета;
внесение и готовка предложений по мероприятиям, затрагивающим интересы
города Оренбурга, которые планируют органы государственной власти; на
безвозмездной основе местная администрация может запрашивать и получать
от организаций на территории города Оренбурга проекты программ и планов,
которые связанны с развитием, образованием, преобразованием, упразднением
организаций, имеющие экологические, демографические, социальноэкономические, иные последствия для населения города Оренбурга;
- организация работы по объединению на основе договора средств и сил
муниципального образования с ресурсами организаций на территории района
для решения вопросов местного значения;
- решение вопросов, которые связаны с владением, пользованием,
распоряжением муниципальной собственностью данного района;
- осуществление контроля за реализацией решений, принимаемых
администрацией города Оренбурга, состоянием учёта, отчётности в
муниципальных организациях и учреждениях, оказание содействия органам
государственной статистики;
- организация и осуществление мероприятий по охране экологической
Авшаров А. Г. Местное самоуправление и муниципальное управление. - М.:ЮНИТИ–
ДАНА, 2015. – С. 76
122
среды, реконструкции и строительству объектов охраны природы, сохранению
1
и бережному пользованию местных природных ресурсов, родников;
- участие в обеспечении свобод и прав граждан, которые проживают на
территории города Оренбурга;
- участие в охране общественного порядка, в организации санитарноэпидемиологической и противопожарной безопасности населения района;
- содействие осуществлений мероприятий по вопросам защиты населения
и территорий города Оренбурга от чрезвычайных ситуаций, по вопросам
защиты гражданской обороны;
- осуществление полномочий по попечительству и опеке над детьми,
которые остались без попечительства родителей;
- участие в обеспечении выполнения на территории района действующего
законодательства о всеобщей воинской повинности.
Могут осуществляться и другие исполнительно-распорядительные
полномочия местной администрации.
Руководит местной администрацией глава местной администрации.
Руководство осуществляется на принципах единоначалия. Главой местной
администрации может являться или глава муниципального образования, или
лицо, назначенное на должность главы местной администрации по контракту,
который заключён по результату конкурса на замену данной должности на срок
полномочий, определённый уставом конкретного муниципального образования.
Такой контракт заключается на весь срок полномочий представительного
органа конкретного муниципального образования, который принял решение о
назначении должности главы местной администрации. Но стоит заметить, что
такой контракт может быть заключён не менее чем на два года1.
Следует также отметить, что структура органов местного
самоуправления, а том числе и администрации, определяется самостоятельно
населением. Администрация как орган местного самоуправления не входит в
Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: учеб.– 2–е изд., перераб. и
доп. - М.: Проспект, 2009. – С. 67.
123
систему органов государственной власти. Обо всём этом прямо сказано в
Конституции Российской Федерации.
Можно в итоге сказать, что местная администрация обладает множеством
полномочий, которые очень важны. Данные полномочия помогают
стабильному развитию муниципалитета.
Спектр полномочий местной администрации очень широк и объёмен, не
нужно пытаться расширить его, нужно лишь содействовать их правильному
выполнению. Из этого можно прийти к выводу, что местная администрация
является нужным органом муниципального образования, который обеспечивает
целостное функционирование муниципалитета.
4.2 Глава местной администрации: порядок назначения на
должность, роль в структуре органов местного самоуправления.
Политическая власть делегирована народом властным структурам и
публичной власти для разработки и осуществления стратегии, и тактики
развития государства, и общества. Уровень благосостояния государства
измеряется его социально-экономическим развитием, основой же
формирования социально-экономической политики в государстве является
низовой уровень - местное самоуправление, территориальную основу которого
составляют муниципальные образования. В свою очередь, от качественного и
результативного развития муниципального образования, расположенного на
территории соответствующего субъекта Федерации, во многом зависит
эффективность развития региона, как единой территориальной системы. В
настоящее время происходит переосмысление сущности управления - как
регионов, так и муниципальных образований, что во многом связано с
продолжающимся формированием рыночной среды в современной России.
Эффективность государственного управления напрямую зависит от
124
доверия населения к работе властных структур. Органам местного
1
самоуправления отводится важная роль в создании устойчиво развивающегося
гражданского общества, поскольку именно к ним человек чаще всего
обращается в повседневной жизни. Однако нельзя не замечать тот факт, что
одной из главных проблем, с которыми сталкивается российское общество
сегодня, - дефицит доверия власти, ее учреждениям. «Согласно различным
статистическим данным и опросам общественного мнения, на сегодняшний
день лишь небольшой процент из общего числа граждан, обращавшихся в
течение последних двух лет в государственные органы, смогли получить
интересующую их услугу приемлемого качества», - утверждает аспирант
кафедры Байкальского университета С.М. Бардакова1. По ее мнению, главной
задачей органов местного самоуправления, в том числе главы таких органов,
является предоставление населению качественных, экономически
обоснованных услуг с неукоснительным соблюдением законодательства и
принципа справедливости, что в свою очередь требует от муниципальной
власти умелого управления ресурсами и процессами, относящимися к ее
компетенции.
Статус главы местной администрации в значительной степени
определяется принятой в муниципальном образовании и зафиксированной в его
уставе структурой органов местного самоуправления.
Главой местной администрации является глава муниципального
образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной
администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на
замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом
муниципального образования (далее — глава администрации).
Способ формирования должности главы местной администрации влияет
на объем его правового статуса и возможность регулирования последнего
органами государственной власти субъектов Федерации.
Бардакова С.М. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления /
С.М. Бардакова // Известия Байкальского государственного университета. – 2011. - № 8. – С.
27.
125
В первом случае мы видим, что статус главы местной администрации
приобретает комплексный характер: он является одновременно высшим
должностным лицом и главой исполнительно-распорядительного органа
муниципального образования. В этом случае на главу местной администрации
распространяются установленные федеральным законодательством правовой
статус и гарантии выборного должностного лица местного самоуправления.
Значительное влияние в становлении правового статуса главы
администрации должны иметь как органы государственной власти субъектов
Федерации, так и представительный орган местного самоуправления. В
соответствии с ч. 3, 4 ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131
условия контракта для главы администрации муниципального района
(городского округа) утверждаются представительным органом муниципального
района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по
решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской
Федерации в части, касающейся осуществления отдельных государственных
полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными
законами и законами субъектов Российской Федерации. В случае, если лицо
назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом
поселения, а в отношении должности главы местной администрации
муниципального района (городского округа) — уставом муниципального
района (городского округа) и законом субъекта Федерации, могут быть
установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы
местной администрации.
Также федеральным законодательством предусмотрен институт
ответственности главы администрации перед государством. По мнению автора,
настоящий вид конституционно-правовой ответственности не действенен, и
практическое применение теоретической конструкции, закрепленной ст. 74
Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 затруднено, поскольку «можно
ежедневно издавать незаконные акты и в случае своевременного исполнения
судебных решений не бояться ответственности в виде прекращения
126
полномочий. Можно, исполнив судебное решение об отмене незаконного акта,
1
1
в тот же день издать новый акт с другим названием и спокойно ждать
несколько месяцев нового судебного решения»
.
Из актуальных проблем, возникающих на уровне федерального
регулирующего правового статуса главы администрации, можно выделить
следующее:
- основания досрочного прекращения полномочий, а именно в п. 8 ч. 10
ст. 37 добавить такое основание прекращения полномочий, как выезд за
пределы субъекта Федерации на постоянное место жительства;
- установить зависимость между сроками полномочий главы
администрации и представительного органа, поскольку отсутствие такой
зависимости является пробелом и порождает проблемы как
правоприменительного, так и практического характера, особенно в случае
досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования или
представительного органа местного самоуправления. Данный вопрос является
предметом регулирования устава муниципального образования и не находит
своего отражения в его тексте;
- установление федеральным законодательством «системы сдержек
против необоснованных действий как представительного органа власти» в лице
главы муниципального образования, «так и главы администрации, закрепление
разумных, цивилизованных процедур разрешения возможных разногласий
между ними»;
- возможность законного влияния органов государственной власти на
процессы назначения и освобождения главы местной администрации, что «в
условиях переходного периода муниципальной реформы и наличия проблем в
процессе эффективного осуществления местного самоуправления» вполне
оправданно. Да и практика наделения отдельными государственными
полномочиями муниципальных районов и городских округов подчеркивает
Васильев В.И. Местное самоуправление: центр и регионы / В.И. Васильев // Журнал
российского права. - 2003. - № 3. - С. 16
127
государственную природу указанного уровня власти.
Если субъектами Федерации будет создана совершенная нормативно-
правовая база, которая учитывает исторически сложившиеся традиции, можно
будет говорить о соблюдении гарантий, предусмотренных Конституцией РФ, и,
в значительной степени, о создании необходимых правовых и организационных
условий для становления правового статуса главы администрации.
Отметим, что предъявляемые субъектами Федерации квалификационные
требования к главе администрации во многом аналогичны с рассмотренным
выше законом Республики Дагестан.
Правовой анализ уставов муниципальных образований Республики
Дагестан показал, что:
- ни в одном муниципальном образовании, где предусмотрена должность
главы администрации, не говорится о сроке полномочий, предусмотренных ч. 2
ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131;
- не установлены дополнительные требования к кандидатам на замещение
должности главы администрации, что является упущением представительных
органов местного самоуправления;
- недостаточно регламентирован вопрос разграничения полномочий
главы муниципального образования и главы администрации.
Представляется, что от правильного понимания и подхода к этому
вопросу в конечном счете зависит уровень обеспеченности прав и интересов
каждого гражданина. Требуется более детальная регламентация на
федеральном уровне правового статуса главы администрации, поскольку
субъекты Федерации не имеют такого права (по значительным вопросам), а
органы местного самоуправления «не умеют» либо не хотят вводить себя в
какие-либо правовые рамки.
Для того чтобы местное самоуправление не превратилось в фикцию, а
было реально работающей системой, необходимо, чтобы население имело
возможность добиваться от органов власти на местах работы в интересах
граждан. Крайне важно здесь и обеспечение контроля местных сообществ за
128
деятельностью органов местного самоуправления, в особенности местной
администрации и главы муниципалитета. Важнейшей частью контроля граждан
за деятельностью местной власти является реализация их права на участие в
формировании органов власти в муниципалитетах. В этом находит свое
отражение и принцип гласности - одна из основных составляющих в системе
местного самоуправления. В свою очередь, необходимость обеспечения
ответственной перед гражданами, а также понятной им системы органов
местного самоуправления неоднократно обозначалась Президентом РФ В.В.
Путиным последние два года в ежегодных Посланиях Федеральному Собранию
РФ. В этой связи возникает закономерный вопрос: соответствует ли данным
заявленным приоритетам государственной политики в области местного
самоуправления нынешнее правовое регулирование порядка избрания наиболее
значимых должностных лиц муниципальных образований?
Важно понять, насколько та или иная тенденция в установлении модели
избрания главы местной администрации соответствует фундаментальным
принципам организации управления на местах, заложенным в федеральном
законодательстве. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ население
самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления.
Реальное наполнение этой законодательной нормы зависит от того, какие
возможности имеют жители муниципальных образований в изъявлении своей
воли относительно выбора того или иного способа формирования местной
власти, а также непосредственного участия в этом процессе.
Нам представляется, что именно во исполнение упомянутого выше
конституционного принципа местного самоуправления Указом Президента РФ
В.В. Путина от 7 мая 2012 г., в частности, было закреплено положение,
согласно которому должны прорабатываться законопроекты, направленные на
расширение перечня избираемых напрямую населением муниципальных
должностей. Соответственно, вектором законодательной политики власти в
этой сфере должно являться создание такого правового регулирования, которое
обеспечит гражданам максимальные возможности участия в формировании
129
местной администрации и избрании главы муниципального образования, а
1
1
также непосредственного влияния на установление способа формирования этих
органов местного самоуправления
. Что же происходит на деле?
В 2014 - 2015 гг. подобным образом были отменены прямые выборы глав
местных администраций в Самарской, Омской, Костромской и многих других
областях. Во всех случаях мнение населения по вопросам изменения способов
избрания местной власти фактически не было учтено в какой-либо форме, не
были проведены ни местные референдумы, ни опросы граждан.
На практике принятие представительными органами решения об
изменении системы избрания мэра города чаще всего осуществляется даже без
какого-либо подробного информирования населения и разъяснения сути этих
изменений, не говоря уже об отсутствии попыток выявить его мнение по этим
вопросам. Так, в Ставрополе многие жители узнали о наличии в
муниципальном образовании главы администрации, утвержденного по
контракту, лишь после его отстранения от должности в связи с возбуждением
уголовного дела. В последующем за пять лет в Ставрополе сменились три
главы администрации, утверждаемых по контракту.
Отметим, что при данной системе избрание главы муниципального
образования из числа депутатов представительного органа также не
гарантирует честности и объективности по сравнению с избирательным
процессом, предполагающим прямые выборы мэра. В том же Ставрополе при
избрании действующего главы муниципального образования из числа
депутатов городской думы кандидатам вопреки положенному регламенту не
предоставили слова для выступления: это позволяет усомниться в том, что
избрание главы муниципального образования осуществлялось именно
посредством выражения воли местного населения через представляющих их
депутатов.
Во многих муниципальных образованиях при отказе от прямых выборов
Усманова Р.М. Влияние политических традиций на организацию муниципальной власти /
Р.М. Усманова // Государственная власть и местное самоуправление. - 2012. - № 9. - С. 13.
130
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]