Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Органы местного самоуправления. Учебное пособие
.pdf
предложения по вопросам, входящим в компетенцию депутатских комиссий,
для последующего обсуждения их на пленарных заседаниях районной Думы, а
также заседаниях других комиссий районной Думы и в других органах
местного самоуправления (п. «г» ч. 1 ст. 9 Положения). Подобные нормы
содержатся в такого рода актах многих других муниципальных образований.
Следует заметить, что депутатские комиссии не являются юридическими
лицами, и, следовательно, на них не распространяются гражданско-правовые
нормы в части имущественных отношений. Такое положение комиссий
вытекает из их производного характера, о чем говорилось выше. По этой же
причине нет оснований считать депутатскую комиссию органом местного
самоуправления. Дело в том, что термин «органы местного самоуправления»
является конституционным (используется Конституции РФ). Орган местного
самоуправления - это избираемый населением на муниципальных выборах
и/или образованный представительным органом местного самоуправления
орган, который наделен собственными полномочиями, необходимыми для
решения вопросов местного значения [4, с. 227]. Такая позиция известных
ученых в сфере конституционного и муниципального права практически
совпадает с законодательной дефиницией (абз. 11 ч. 1 ст.2 «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п.
49 ч. 1 ст. 2 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
В этом контексте следует согласиться с тем, что полномочия депутатских
комиссий, не обладающих статусом органа местного самоуправления,
устанавливаются не уставами муниципальных образований, как это должно
быть и есть для органов местного самоуправления, а в актах более низкого
порядка. В муниципальной практике, как отмечает Е.С. Шугрина, были случаи,
когда решения, подписанные руководителем комитета по управлению
имуществом (как подразделение местной администрации), были признаны
судом ничтожными ввиду отсутствия статуса органа местного самоуправления.
Мы полагаем, что аналогичным образом это применимо и к депутатским
71
комиссиям.
1
1
Ранее мы отмечали, что депутатские комиссии состоят только из
депутатов представительного органа. Однако для выработки своего мнения они
могут, разумеется, привлекать различных специалистов и других депутатов, но
решение комиссии принимается только членами данной комиссии. Такое
положение отличает депутатские комиссии от иных комиссий, которые может,
а в некоторых случаях должен формировать представительный орган
муниципального образования. Так, решением Совета депутатов Красногорского
муниципального района Московской области утверждено Положение о рабочих
группах Совета депутатов Красногорского муниципального района, согласно
которому в состав групп могут включаться и недепутаты. В этом контексте в
литературе отграничиваются понятия депутатских комиссий и депутатских
групп. В другом примере согласно п. 5 ст. 37 ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»
предусмотрено формирование представительным органом муниципального
образования конкурсной комиссии в рамках проведения конкурса на
замещение должности главы местной администрации. Применительно к
сельским и городским поселениям состав конкурсной комиссии теоретически
может состоять полностью из депутатов представительного органа местного
самоуправления, однако, на наш взгляд, даже при таком варианте данная
конкурсная комиссия не может считаться «депутатской» комиссией, поскольку
конкурсная комиссия предназначена не для предварительного обсуждения и
подготовки проекта решения представительного органа муниципального
образования, а для проведения конкурса по отбору кандидатов на должность
главы местной администрации
.
Равным образом можно говорить о разного рода комиссиях, создаваемых
для организации и проведения мероприятий в связи с юбилеями городов,
поселков, сел, районов, отдельных граждан, другими событиями в жизни
Упоров И.В. Муниципальное право Российской Федерации / И.В. Упоров, О.В. Старков. –
М.: Юристъ, 2015. - С. 116.
72
муниципального образования – в состав таких комиссий, помимо депутатов
могут включаться и иные лица. Добавим еще, что само по себе участие в работе
постоянных депутатских комиссий осуществляется депутатами на
общественных началах, поскольку такое участие является частью депутатской
деятельности, и за участие в работе комиссий вознаграждение депутатам не
выплачивается.
Таким образом, правовая природа комиссий заключается в том, что они
как рабочие структуры представительного органа муниципального
образования, обладая некоторыми признаками властных отношений и отражая
демократизм местного самоуправления, используют свои полномочия для
выявления наиболее значимых интересов населения, обсуждения их для
последующего доклада на пленарном заседании представительного органом, а
также для решения ряд организационных вопросов, связанных с депутатской
деятельностью (проведение приема по личным вопросам, организация круглых
столов, проведения депутатских расследований и т.д.).
Контрольные вопросы для самопроверки
1 Каково понятие и функции представительного органа муниципального
образования?
2 Определите порядок формирования органа местного самоуправления.
Назовите его состав.
3 Как определяется численность депутатов представительного органа
муниципального образования?
4 Какие полномочия составляют исключительную компетенция
представительного органа муниципального образования?
5 Как прекращаются полномочий представительного органа
муниципального образования?
73
6 Охарактеризуйте депутатские комиссии и фракции как составные
элементы представительного органа муниципального образования.
Типовые задачи
Задача 1
В Республике Карелия был принят Закон о местном самоуправлении, в
котором было указано, что уполномоченные Президента являются главами
местного самоуправления в районах. Группа депутатов Государственной Думы
обратилась в Конституционный суд с требованием признать Закон
неконституционным.
Задание: дайте юридическую оценку действиям сторон. Обоснуйте
законность действий участников данных правоотношений.
Задача 2
В законе «О местном самоуправлении» Краснодарского края местные
представительные органы власти были названы Советами Народных Депутатов.
Задание: обоснуйте, законно ли такое решение.
Задача 3
В Удмуртской Республике был принят Закон «О системе органов
государственной власти в Удмуртской республике» предусматривающий
упразднение местного самоуправления на уровне города и переход городов в
республиканское подчинение. В соответствии с Законом, местные,
представительные органы подлежали роспуску, а их полномочия – передаются
депутатам удмурдского парламента, избранным населением соответствующих
районов.
Задание: оцените данный нормативный акт, принятый в Удмурдской
Республике на состояние его законности.
74
3 Глава муниципального образования
3.1 Понятие, особенности статуса главы муниципального
образования. Место главы муниципального образования в структуре
органов местного самоуправления
Построение эффективной модели организации местного самоуправления
в Российской Федерации является одним из базисных условий укрепления
российской государственности, фактором демократизации социальных и
государственных институтов, средством формирования устойчивой
диверсифицированной связи между гражданами и низовым звеном публичной
власти.
Муниципальный уровень власти с точки зрения параметров
функциональности и территориальности выступает в качестве наиболее
близкого населению института публичной власти.
В.И. Фадеев справедливо отмечал, что "местное самоуправление является
важнейшим элементом демократического устройства государства и общества,
системы публичной власти, и это порождает проблемы определения
оптимального сочетания в нем государственных и общественных начал,
формирования эффективного механизма решения вопросов местного значения
с участием населения, взаимодействия местного самоуправления и государства,
местного самоуправления и гражданского общества"
В соответствии с положениями Федерального закона от 3 февраля 2015 г.
N 8-ФЗ "О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" произведены
коррективы порядка формирования института главы муниципального
образования.
75
Часть 2 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) определяет, что глава муниципального
образования в соответствии с законом субъекта РФ и уставом муниципального
образования:
1) избирается на муниципальных выборах либо представительным
органом муниципального образования из своего состава, либо
представительным органом муниципального образования из числа кандидатов,
представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении,
в котором полномочия представительного органа муниципального образования
осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования
избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной
администрации;
2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав
представительного органа муниципального образования с правом решающего
голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную
администрацию;
3) в случае избрания представительным органом муниципального
образования исполняет полномочия его председателя с правом решающего
голоса либо возглавляет местную администрацию. Полномочия депутата
представительного органа муниципального образования, избранного главой
данного муниципального образования, прекращаются;
4) не может одновременно исполнять полномочия председателя
представительного органа муниципального образования и полномочия главы
местной администрации;
5) в случае избрания представительным органом муниципального
образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по
результатам конкурса, возглавляет местную администрацию.
Как представляется, в цитируемой части в недостаточной степени
выдержаны требования формальной логики к проведению классификации по
76
одному основанию деления, а также норматива, согласно которому члены
деления должны определяться относительно друг друга по принятому
основанию деления с учетом их координации друг с другом то на одной, то на
другой плоскости.
В подпункте 1 п. 2 ст. 36 Закона N 131-ФЗ определена общая модель
избрания главы муниципального образования: на выборах или
представительным органом. В последующих подпунктах раскрывается ее
содержание в приложении к конкретным модификациям замещения указанной
должности, что, полагаем, не в полной мере корректно. Целесообразно было бы
характеризовать вариативность форм в рамках самостоятельных разделов
указанного подпункта.
Наряду с видовыми вариациями замещения должности главы
муниципального образования в подп. 4 п. 2 ст. 36 Закона N 131-ФЗ указано, что
глава муниципального образования не может одновременно исполнять
полномочия председателя представительного органа муниципального
образования и полномочия главы местной администрации. Поскольку в
остальных положениях пункт 2 названной статьи регламентирует
муниципально-правовой статус главы муниципального образования по
критерию вариаций замещения должности определенными категориями
кандидатов, данную формулировку следовало бы установить в качестве общего
требования, предъявляемого к должности главы муниципального образования.
Законодательные новеллы коснулись закрепления полномочий
представительного органа муниципального образования избирать главу
муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной
комиссией по результатам конкурса, а также избрания главы муниципального
образования представительным органом муниципального образования из
своего состава на должность главы местной администрации.
Субъектом права законодательной инициативы по законопроекту
выступило Законодательное собрание Красноярского края.
В первоначальной версии законопроекта N 447241-6 <4>, в том числе
77
принятого в первом чтении, планировалось внести изменения в ст. ст. 32 и 33
Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации" в части установления ограничений на участие в муниципальных
выборах депутатов представительных органов муниципальных образований,
действиями (бездействием) которых созданы препятствия в работе
представительного органа муниципального образования, повлекшие его
роспуск.
Во втором чтении законопроект был существенно доработан. Согласно
заключению комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по
федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправления
и делам Севера от 27 января 2015 г. N 3.2-05/91 рассматриваемые изменения
способствуют расширению вариативности при определении порядка
формирования органов местного самоуправления и позволяют более полно
учитывать особенности конкретных территорий при выборе оптимальной для
конкретного муниципального образования модели организации местного
самоуправления.
По вопросу избрания главой муниципального образования лица,
представленного комиссией по результатам конкурса, необходимо отметить,
что предусмотренный ранее действующей редакцией Закона N 131-ФЗ вариант,
когда сити-менеджер был уполномочен возглавлять местную администрацию, а
главой муниципального образования являлся председатель представительного
органа муниципального образования, содержал объемный потенциал для
возникновения противоречий между указанными должностными лицами.
В.В. Невинский указывает, что "в этой схеме конфликты между сити-
менеджером и председателем представительного органа не редкость. А иногда
дело доходит до курьезных ситуаций: например, местный управляющий
поощряет за работу главу муниципального образования, т.е. нанятый местным
представительным органом глава местной администрации поощряет главу (он
же председатель муниципального представительного органа) за трудовые
78
успехи"
1
2
3
1
2
3
.
В научной литературе содержатся различные оценки отмены прямых
выборов глав муниципальных образований и внедрения института ситименеджеров.
А.Н. Костюков полагает, что "сложившаяся муниципально-правовая
политика, предусматривающая повсеместное внедрение модели сити-
менеджера, несет в себе колоссальный деструктивный заряд, способный свести
местное самоуправление в Российской Федерации к декларации"
.
По мнению В.И. Васильева, "существующий конкурсный порядок
назначения сити-менеджеров может иметь положительные результаты, если
освободить его от элементов формализма, расширить состав соревнующихся
кандидатов на должность за счет самовыдвиженцев. При этом важно, чтобы
конкурсные комиссии учитывали и деловые, и личные качества тех, кто будет
заниматься административными делами"
.
Доминирующими позитивными факторами, характеризующими
выборную модель главы муниципального образования, традиционно
постулируются симпатия избирателей, зависимость и прямая ответственность
перед ними.
Из анализа указанных нормативных положений В.А. Черепанов делает
вывод о том, что "тем самым предвыборная программа конституируется как
юридически значимый документ, а ее опубликование - как юридический факт,
порождающий обязанности исполнения предвыборной программы. Утверждать
иное - значит считать, что федеральный законодатель дозволяет кандидату
злоупотреблять своим правом на предвыборную агитацию и вводить
Невинский В. В. Местное самоуправление в России: между конституционной идеологией и
политико-правовой практикой / В.В. Невинский // Конституционное право и политика: сб.
матер. меж-дунар. науч. конф.: юридический факультет МГУ им. М. В. Ломоносова, 2012. –
С. 82.
Костюков А. Н. Муниципально-правовая политика и ее метаморфозы / А.Н. Костюков //
Конституционное и муниципальное право. - 2011. - № 6. – С. 56.
Васильев В. И. Борьба с коррупцией и местное самоуправление / В.И. Васильев // Журнал
российского права. - 2012. - № 4. – С. 83
79
избирателей в заблуждение"
1
1
.
Соглашаясь с В.А. Черепановым, полагаем необходимым обратить
внимание на то, что отсутствие в федеральном законодательстве норм,
недвусмысленно устанавливающих меры ответственности выборного
должностного лица за невыполнение пунктов предвыборной программы,
позволяет усомниться в эффективности применения данного инструмента
электоральной демократии на практике.
Реализация института отзыва в связи с несоблюдением предвыборной
программы согласно п. 2 ст. 24 Закона N 131-ФЗ напрямую зависит от
регламентации данного вопроса в уставе муниципального образования. Между
тем уставы далеко не всех муниципальных образований регулируют указанный
вид непосредственной демократии в рассматриваемом аспекте. Так, в уставах
муниципальных образований Алтайского края, Хабаровского края, Тульской
области не содержатся нормы об отзыве за отказ от выполнения содержащихся
в программе предвыборных обещаний. В некоторых регионах (Удмуртская
Республика, Амурская область, Ярославская область и др.) в одних
муниципальных образованиях предусмотрен отзыв выборных должностных
лиц, в других нет.
В отдельных случаях правовым актом муниципалитета устанавливаются
оговорки, подлежащие учету при реализации института отзыва в связи с
утратой доверия, составным элементом которой признается невыполнение
предвыборной программы. Так, ст. 55 Устава города Сердобска Пензенской
области закрепляет, что утрата доверия избирателей не может быть
использована в качестве основания отзыва, если невыполнение предвыборной
программы и пожеланий избирателей, прекращение контактов с ними имели
место по объективным, не зависящим от депутата, выборного должностного
лица причинам. Исходя из буквального анализа дефиниции цитируемого
правового акта следует, что только при одновременном наступлении фактов
Черепанов В. А. К вопросу об отзыве депутата законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта Российской Федерации / В.А. Черепанов //
Конституционное и муниципальное право. - 2013. - № 5. – С. 71.
80
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]