Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Органы местного самоуправления. Учебное пособие
.pdf
"невыполнения предвыборной программы, пожеланий избирателей,
1
1
прекращения контактов с ними" может рассматриваться вопрос об отзыве, что
вряд ли правильно. Подтверждения совершения любого из перечисленных
действий (бездействия), на наш взгляд, достаточно для постановки вопроса об
отзыве.
Таким образом, на уровне муниципальных образований отмечается
значительный дисбаланс правового регулирования института отзыва выборных
должностных лиц.
Дополнительно отметим, что кандидат-самовыдвиженец не публикует
предвыборную программу, следовательно, "юридический факт, порождающий
обязанности исполнения предвыборной программы", о котором упоминает В.А.
Черепанов, не возникает.
По поводу оценки практики применения ответственности в отношении
глав муниципальных образований следует согласиться с мнением Н.В.
Джагарян: "...сложившееся в настоящее время правовое регулирование
ответственности выборных лиц местного самоуправления перед населением,
прежде всего в порядке отзыва, труднореализуемо и не находит применения на
практике, вследствие чего связанные с его установлением правомерные
ожидания населения в отношении форм политического участия не
оправдываются"
.
Существенным фактором, обусловливающим выбор варианта замещения
должности главы муниципального образования, на основе учета особенностей и
проблем развития конкретных территорий в приложении к текущей и
перспективной работе по достижению показателей оценки эффективности
деятельности органов местного самоуправления, являются требования Указа
Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности
деятельности органов местного самоуправления городских округов и
муниципальных районов". Избрание конкретной модели замещения должности
Джагарян А. Конституционная природа муниципальных учреждений и ее отражение в
зеркале реформы бюджетной сферы / А. Джагарян // Сравнительное конституционное
обозрение. - 2013. - № 3. – С. 29.
81
главы муниципального образования в системе заданных главой государства
координат развития можно идентифицировать в качестве одного из
неотъемлемых компонентов и условия обеспечения комплексного развития
муниципального образования.
В силу отсутствия квалифицирующих нормативных критериев,
определяющих достаточность и обоснованность применения соответствующей
формы замещения должности главы муниципального образования в разрезе
текущих и прогнозных качественных характеристик конкретных территорий,
реализация модели сити-менеджера в обновленном виде прежде всего подойдет
к небольшим поселениям, прилегающим к экономически развитым городским
агломерациям. Связано это с сокращением на федеральном уровне перечня
вопросов местного значения сельских поселений (в базовом варианте в
настоящее время он включает 13 позиций) в целях приведения их в
соответствие с реальными возможностями указанного вида муниципальных
образований и наличием устойчивых экономических связей между пригородом
и городским округом.
По вопросу назначения главой муниципального образования лица,
избранного представительным органом из своего состава, и возглавляющего
местную администрацию, следует обратить внимание на следующие моменты.
Указанные изменения свидетельствуют о реализации тенденции усиления
влияния партийно-политических начал представительного органа
муниципального образования на главу муниципалитета.
Такой подход представляется закономерным продолжением интеграции
институтов местного самоуправления и политических партий,
персонификацией "заказчиков" основных направлений деятельности
муниципальной власти, средством активизации взаимодействия в проекции
избиратель - депутат - глава муниципального образования.
Базисным условием успешной реализации данных тенденций является
создание партийной системы, работающей в качестве реального ретранслятора
интересов муниципального сообщества. Изоляция интересов граждан в
82
условиях текущей концентрации инструментов и ресурсов управления
1
1
муниципалитетом в сфере ведения политических партий, равно как и
сращивание партийных и муниципальных органов, неприемлемы.
А.Е. Постников справедливо замечает, что "взаимодействие
политических партий с государством в современных условиях является
необходимым условием как формирования, так и функционирования
публичной власти"
.
В современных условиях имеют высокую степень актуальности вопросы
сохранения, расширения и укрепления каналов взаимодействия между
электоратом и членами депутатского корпуса, главой муниципального
образования. Ключевым фактором обеспечения эффективности реализации
данных каналов служит регламентация мер ответственности в отношении
депутатов, использующих свои полномочия вопреки их предназначению.
Также следует указать на необходимость нормативного определения
эффективных мер оценки качества исполняемых должностных функций,
оснований и порядка ответственности за ненадлежащую работу с
регламентацией адекватного механизма применения данных инструментов в
отношении как депутатов, так и глав муниципальных образований.
При объективно неизбежных противоречиях, закономерно
предопределяющихся разностью взглядов избирателей и членов депутатского
корпуса, в том числе особенностями партийной дисциплины, неодинаковую
оценку подходов к решению вопросов местного значения со стороны
указанных субъектов муниципальных правоотношений исключить невозможно.
В связи с этим аргументация обоснованности принятия решения об учете или
отклонении позиции электората требует максимально полного изложения
актуальных фактов, свидетельствующих о целесообразности и основательности
сформулированных выводов. Широкое применение современных форм
передачи информации предопределяет необходимость повсеместного
Постников А. Е. Конституционно-правовые основы взаимодействия политических партий и
государства / А.Е. Постников // Журнал российского права. - 2013. - № 5. – С. 45.
83
внедрения максимально упрощенной процедуры представления доводов и
контрдоводов и проведения всестороннего исследования рабочих гипотез на
стадиях разработки решений.
Неоднозначную оценку с точки зрения организации эффективного
взаимодействия между субъектами муниципально-правовых отношений
приобретают факты личного вмешательства главы муниципального
образования в вопросы, делегированные им для исполнения подчиненным
структурам.
Так, 26 апреля 2015 г. главой муниципального образования "город
Краснодар" В.Л. Евлановым по результатам встречи с жителями города
принято решение об отмене разрешения на строительство жилого комплекса.
Как отмечается в средствах массовой информации, "против застройки в районе
озера Карасун жители поселка Пашковского города Краснодара выступали
неоднократно. В середине апреля провели митинг. И вот протестующих
услышали, заодно на встрече граждан активисты попросили мэра решить
другие проблемы микрорайона".
Надо полагать, что описанная ситуация возникла в связи с
недостаточностью принимаемых мер по формированию конструктивного
диалога общественности, представительных и исполнительно-
распорядительных органов муниципального образования, созданию реальных
инструментов их практического делового сотрудничества.
Особую остроту вопросы прозрачности и публичности деятельности
органов местного самоуправления и их должностных лиц приобретают в
аспектах проработки планируемых решений по развитию муниципального
образования, например, в рамках установления нормативных требований об
обязательном учете мнения местных жителей, интересы которых
затрагиваются, в ходе и по результатам проведения публичных слушаний.
Между тем, как указывает В.В. Комарова, "несмотря на обязательность
проведения публичных слушаний, механизма учета мнений и рекомендаций,
84
высказанных в процессе их проведения, в законодательстве нет"
1
2
1
2
.
В отмеченных законодательных условиях затруднительно обеспечить
эффективность муниципального управления и организацию конструктивного
диалога субъектов муниципальных правоотношений. Уровень взаимного
доверия зависит от множества факторов, в том числе смежного характера,
опосредующих нормативную правовую платформу компетенции органов
местного самоуправления.
Так, О.А. Дементьева отмечает: "Анализ динамики изменений положений
ГсК РФ показывает, что за последнее десятилетие на федеральном уровне в
градостроительной сфере были созданы правовые условия снижения
прозрачности подготовки и принятия градостроительных решений"
.
Отсюда следует, что если градостроительное законодательство вводит
ограничения участия местного сообщества в рассмотрении и решении вопросов
местного значения, то в этой области нормативно обеспечивается и
поддерживается интенсификация процессов самоустранения и закономерно
следующая взаимная изоляция.
Навстречу друг другу идут процессы реализации институциональной
самостоятельности местного самоуправления и размывания граней этой
самостоятельности в аспекте вопросов оказания медицинской помощи
населению.
А.А. Джагарян указывает, что "наличие стремления законодателя
сократить сферу непосредственно муниципального обслуживания населения
выражается, в частности, в передаче на уровень субъектов РФ основного
объема полномочий в области оказания медицинской помощи населению и,
Комарова В. В. Формы непосредственной демократии в муниципальном нормотворчестве //
Конституционное и муниципальное право. - 2014. - № 6. – С. 21.
Джагарян Н. В. Институт отзыва выборных лиц в системе демократического контроля и
ответственности местного самоуправления: отдельные вопросы теории / Н.В. Джагарян //
Конституционное и муниципальное право. - 2013. - № 6. – С. 37.
85
соответственно, упразднении муниципальных учреждений здравоохранения"
1
1
По его мнению, "подобный подход не укладывается в конституционные
принципы и требования, предъявляемые к организации публичного
обслуживания населения и характеризующие роль в этом процессе местного
самоуправления".
Институт сити-менеджеров концентрирует положительный потенциал
возможностей подбора управляющего, обладающего необходимыми навыками
и знаниями, имеющего значительный опыт работы в конкретных отраслях
народного хозяйства, достаточный для скоординированного и оперативного
решения накопившихся проблем конкретного муниципального образования.
В модели, при которой главой муниципального образования является
депутат представительного органа, на передний план его правового статуса
.
выступает компонент репрезентативности. Однако в условиях, когда ключевая
демократическая составляющая, представленная в виде ответственности перед
населением, в системе действующего законодательного регулирования и
правоприменительной практики не имеет эффективных обеспечительных
нормативных инструментов для материализации, выборная правовая природа
утрачивает свое первостепенное значение.
Формы замещения должности главы муниципального образования
являются одним из необходимых средств (условий) решения вопросов местного
значения вне зависимости от установленных законодательством вариантов.
Использование института выборов ради достижения избирательного эффекта в
виде констатации факта получения мандата напрямую от избирателей вряд ли в
полной мере позволит эффективно решать вопросы местного значения и,
соответственно, отвечать истинным потребностям избирателей. Во главе угла
должна быть развернутая диверсифицированная система критериев оценки
качества проводимой органами местного самоуправления работы с
эффективным механизмом реализации ответственности за нее.
Джагарян Н. В. Институт отзыва выборных лиц в системе демократического контроля и
ответственности местного самоуправления: отдельные вопросы теории / Н.В. Джагарян //
Конституционное и муниципальное право. - 2013. - № 6. – С. 37.
86
3.2 Порядок занятия должности главы муниципального образования.
1
1
Срок полномочий главы муниципального образования
Одной из тенденций начатого в мае 2014 г. нового этапа муниципальной
реформы стало сужение выборных начал местного самоуправления в пользу
конкурсного принципа. Избрание главы муниципального образования путем
прямых выборов предусмотрено (по данным на конец 2015 г.) не более чем в
30% муниципалитетов, а после вступления в силу региональных законов,
меняющих порядок замещения этой должности (с истечением сроков
полномочий ранее избранных глав), их число снизится до 20%. В 43%
муниципальных образований главы избираются представительными органами
из своего состава, а главы местных администраций назначаются по контракту
по результатам конкурса. В 28% муниципальных образований порядок
замещения должности главы предполагает его избрание представительным
органом из числа представленных конкурсной комиссией кандидатов,
которыми могут быть и лица без выборного мандата; глава муниципального
образования в этом случае исполняет полномочия главы местной
администрации
.
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 1 декабря 2015 г. N 30-П
подтвердил конституционность регулирования способа замещения должности
главы муниципального образования (местной администрации) законом
субъекта РФ, оговорив, что для сельских поселений всегда, а для городских - по
общему правилу должна обеспечиваться альтернативность выбора
предпочтительной модели, включая возможность проведения прямых выборов.
На более высоком территориальном уровне дискреция субъектов РФ шире и, в
частности, позволяет воспроизводить единственный вариант замещения этой
должности, в том числе отличный от прямых выборов, для муниципального
Фадеев В. И. Местное самоуправление в России: исторический опыт и современная
практика правового регулирования / В.И. Фадеев // Lex russica. - 2014. - № 4. – С. 72.
87
образования, отвечающего формализованным общим критериям.
1
1
Хотя Конституционный Суд РФ не оценивал конкретные способы
формирования органов местного самоуправления, решая в основном
компетенционные вопросы, Постановление от 1 декабря 2015 г. N 30-П имеет
весомое значение для развития организационного механизма муниципальной
власти. Прежде всего это связано с общей направленностью на повышение
правовой определенности во взаимоотношениях регионов и муниципалитетов
посредством конституционного обоснования необходимости формирования
нормативных критериев и использования, по возможности, согласительных
процедур решения организационных вопросов. Особое значение имеет
усиление гарантий прямой выборной демократии на поселенческом уровне.
Вполне можно говорить о конституционно-судебном признании "нормативного
императива", предполагающего "недопустимость навязывания поселенческим
муниципальным образованиям безальтернативной модели местного
самоуправления", который, по мысли Н.С. Бондаря, определяется не столько
формально-юридическим, сколько социологическим потенциалом ч. 1 ст. 131
Конституции РФ: именно прямые выборы глав администраций традиционно
пользуются в поселениях безусловным и абсолютным приоритетом
.
Вместе с тем предложенная Конституционным Судом РФ система
аргументации свидетельствует о прагматизме в оценках перспектив
муниципального устройства и оставляет простор для усмотрения в поиске
механизма согласованной реализации ценностей демократизма и
управленческой эффективности на этом уровне. Это вполне естественно, если
иметь в виду, что важнейшей задачей в условиях местного самоуправления, как
верно замечено, является выбор необходимой глубины обратной связи, т.е.
нахождение оптимума, обеспечивающего точность управления (максимальное
совпадение воли органов и интересов населения) и устойчивость
самоуправляемой системы (способность надлежащим образом выполнять свои
Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие:
конституционализация муниципальной демократии в России / Н.С. Бондарь. - М.: Норма,
2009. - С. 5.
88
функции в условиях меняющихся внешних воздействий). Другое дело, что
организационный механизм муниципальной власти во многом зависит и от
внешнесистемных факторов, реальное значение которых может преобладать.
Конституционный Суд РФ, пожалуй, впервые достаточно определенно
включил в конституционно-правовой дискурс, касающийся формирования
статусных характеристик и порядка замещения должности главы
муниципального образования (местной администрации), вопрос о
концентрации публичных функций и задач, имеющих государственное
значение, на конкретном уровне (территории) осуществления местного
самоуправления. Предполагается, что балансировка конституционных
ценностей, получающих выражение в конкретной модели формирования
муниципальной власти, должна учитывать и интересы, направленные на
эффективную реализацию органами государственной власти субъектов РФ
своих задач и обеспечение политической стабильности, и применение
отвечающих прежде всего интересам субъектов РФ опосредованных способов
легитимации муниципальной власти не отступает от требований
конституционно приемлемого баланса. Границы, до которых можно дойти при
целесообразном повышении степени централизации местного самоуправления
без утраты конституционных оснований, выглядят весьма широкими,
поскольку субъект РФ самостоятельно: а) воспроизводит способ замещения, в
том числе единственный, должности главы муниципального образования
(местной администрации) верхнего территориального уровня, а также
определяет городские поселения (с учетом концентрации публичных функций),
на которые распространяется та же модель правового регулирования; б)
воспроизводит конкретные альтернативные способы замещения указанной
должности для иных городских, сельских поселений, обладая немалыми
административно-финансовыми и иными, в том числе неформальными,
возможностями влияния на предпочтения той или иной модели в конкретном
поселении; в) при применении конкурсной модели в муниципальных районах,
городских округах представлен на паритетной основе агентами губернатора в
89
составе конкурсных комиссий. Очевидно, усиление зависимости во
1
взаимоотношениях с субъектом РФ муниципальных районов не может не
сказываться и на поселенческом самоуправлении в виде рефлекторных
процессов централизации.
Характерная для сложившейся нормативно-правовой конструкции
конкурсного замещения должности главы муниципального образования
(местной администрации) и практики ее применения ориентация на
государственно-политические цели служит фактором критики подобной
модели в целом. К этому еще добавляются сомнения относительно
принципиальной совместимости с конституционными началами
муниципальной демократии самой возможности приведения к руководству
исполнительным органом муниципального образования лица, не обладающего
выборным мандатом1. Подразумевается в конечном итоге убежденность, что
глава местной администрации должен безусловно избираться самим
населением.
Оценивая эти подходы, следует, прежде всего, отметить, что процессы
становления и развития местного самоуправления не только вобрали в себя всю
сложность, противоречивость масштабных конституционно-правовых
преобразований российской государственности на новом этапе, но и от
успешности этих процессов во многом зависит реальное повышение качества
управления государством, создание условий достойной жизни и свободного
развития человека. Местное самоуправление образует базовый уровень
народовластия и одновременно служит институционной основой совместного
пользования многими правами и свободами, которые в значительной мере
реализуются по месту жительства. В связи с этим в сегодняшних условиях
процессы реформирования местного самоуправления приобретают значение
важнейшей тенденции развития всей системы российской государственности.
От состояния организационной основы местного самоуправления существенно
Авакьян С.А. Публичная власть и представительство: организационные, социальные и
персоналистские начала (конституционно-правовой взгляд) / С.В. Акопов //
Конституционное и муниципальное право. - 2014. - № 11. - С. 20
90
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]