Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Органы местного самоуправления. Учебное пособие
.pdf
главы муниципального образования). Таким образом, без внесения изменений в
1
1
действующую Конституцию РФ определение понятия "структура органов
местного самоуправления" только как внутреннего устройства органов
местного самоуправления необоснованно сужает содержание права населения,
закрепленного в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ.
Как отмечает Н.В. Джагарян, структуру органов местного
самоуправления составляют органы местного самоуправления и выборные
должностные лица местного самоуправления, обладающие определенными
правовыми свойствами, главное из которых - наличие собственных полномочий
по решению вопросов местного значения, составленных в соответствии с
некоторыми правилами, и их взаимоотношения (т.е. структура - это не совсем
перечень). В свою очередь, система органов местного самоуправления помимо
их структуры включает системообразующий фактор, которым является цель
системы
.
Несомненным достоинством данного подхода по сравнению с
определением, закрепленным в ч. 1 ст. 34 Закона N 131-ФЗ, является включение
в структуру также взаимоотношений органов местного самоуправления.
Однако неясна необходимость дополнительного выделения системы органов
местного самоуправления, отличающейся от структуры наличием цели. Не до
конца остается ясным, кто именно вправе формировать цель системы - имеется
ли подобное право у населения, либо его возможности исчерпываются
закреплением перечня органов местного самоуправления и взаимоотношений
между ними? Исходя из того, что население является субъектом
конституционного права на самостоятельное определение структуры органов
местного самоуправления, оно обладает собственным интересом при
реализации данного права. В качестве примера можно обозначить интерес
населения в наиболее эффективном решении органами местного
самоуправления вопросов местного значения. Именно этой цели и призвана
Джагарян Н.В. Муниципальная представительная демократия в России: конституционно-
правовые аспекты / Н.В. Джагарян // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - №
1. – С. 31.
21
служить формируемая структура органов местного самоуправления.
1
1
Следующим двум подходам свойственно понимание структуры органов
местного самоуправления одновременно в нескольких значениях. Исследуя
данный вопрос, Т.Е. Беджанова выделяет подход, в соответствии с которым
термин "структура органов местного самоуправления" следует рассматривать в
узком и широком смысле. В узком смысле - это система, имеющая
самостоятельный статус органов, через которые на соответствующей
территории осуществляются функции и полномочия органов местного
самоуправления. В широком смысле - это также внутренние подразделения
созданных органов местного самоуправления
.
К.Ф. Шеремет и И.И. Овчинников в узком смысле под структурой
органов местного самоуправления также понимают систему органов местного
самоуправления, имеющих самостоятельный статус, образующую конкретную
организационную модель самоуправления, через которую на данной
территории осуществляются функции и полномочия местного самоуправления.
В широком смысле анализируемое понятие охватывает и внутренние
подразделения органов, наделенных самостоятельным статусом, т.е. органы,
имеющие производный статус (подчиненные другим органам или должностным
лицам местного самоуправления). Учитывая, что сам термин "структура"
является многозначным, подобный подход, заявляющий о двойственности
определения "структура органов местного самоуправления", является
закономерным.
Можно сказать, что данное определение аналогично первому из
рассмотренных в настоящей статье подходов, поскольку совокупность органов
местного самоуправления, действующих в муниципальном образовании,
именуется системой органов местного самоуправления. Однако термины
"система" и "структура" не разграничиваются авторами в полной мере, и
поэтому подобная система органов одновременно рассматривается в качестве
Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права / О.И. Баженова. - М.:
Юридическая литература, 2015. – С. 72.
22
структуры органов местного самоуправления в узком смысле. Следовательно,
отсутствует необходимость внесения изменений в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ
и ч. 1 ст. 34 Закона N 131-ФЗ и дополнительного введения термина "система
органов местного самоуправления".
Достаточно близким к предыдущему является четвертый подход,
согласно которому вместо понимания структуры органов местного
самоуправления в узком и широком смысле необходимо выделять внутреннюю
и внешнюю структуру органов местного самоуправления. Н.С. Бондарь к
внешней структуре органов местного самоуправления относит определение
видов органов местного самоуправления, их наименование, взаимоотношения
между ними, распределение компетенции. Внутренней структурой органов
местного самоуправления является внутреннее устройство соответствующих
органов. Использование в данном подходе терминов "внешняя" и "внутренняя
структура" отражает содержание обозначаемых понятий и соотносится с уже
упомянутыми положениями п. 1 ст. 6 Европейской хартии местного
самоуправления, предусматривающими "внутреннюю административную
структуру местных органов власти". Кроме того, Н.С. Бондарь относит к
структуре органов местного самоуправления также наименование органов
местного самоуправления и распределение компетенции между ними, что в
значительной степени увеличивает содержание соответствующего
конституционного права населения.
Анализ подходов к определению понятия "структура органов местного
самоуправления" позволяет сказать, что основным различием между ними
выступает проблема соотношения терминов "структура" и "система".
Представляется, что поскольку оба этих термина широко употребляются в
Конституции РФ и законодательстве применительно к органам публичной
власти, то вопрос об их толковании является общеметодологическим.
Используемый в понятии "структура федеральных органов исполнительной
власти" термин "структура" не должен концептуально отличаться от
используемого в понятии "структура органов местного самоуправления".
23
Напротив, термин "система" в понятии "система органов государственной
власти" не должен означать то же, что и термин "структура" в понятии
"структура органов местного самоуправления".
Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется
не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования.
Решение представительного органа муниципального образования об
изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не
ранее чем по истечению срока полномочий представительного органа
муниципального образования, принявшего указанное решение.
Основными элементами в структуре системы органов местного
самоуправления А.Н. Кокотов называет:
1) виды (организационно-правовые формы) органов местного
самоуправления и их правовое положение;
2) территориальные пределы деятельности органов местного
самоуправления (виды муниципальных образований, их границы);
3) внешнюю структуру органов местного самоуправления (варианты
перечней органов местного самоуправления в муниципальных образованиях
и соотношения названных органов между собой);
4) внутреннюю структуру отдельных органов местного самоуправления
и их должностной состав;
5) муниципальную службу в органах местного самоуправления;
6) учреждение, создание (образование) и формирование органов
местного самоуправления;
7) единые основы деятельности всех органов местного самоуправления
(цели, принципы, формы и др.);
8) соотношения органов местного самоуправления разных
муниципальных образований между собой;
9) отношения органов местного самоуправления с государственными
органами.
Это множество элементов находится в отношениях и связях друг с
24
другом, образуя определенную целостность и единство1.
1
Мы поддерживаем мнение А.Н. Кокотова и, исходя из опыта
практической деятельности, делает вывод о том, что эффективное решение
проблем населения возможно только при целостности и единстве действий всей
системы органов местного самоуправления.
Итак, суть уточнения сущности и структуры органов местного
самоуправления, дана в следующих теоретических положениях.
1. Выступая целостной системой, органы местного самоуправления
являются публичной формой решения вопросов местного значения.
2. В основе управленческой деятельности органов местного
самоуправления лежит удовлетворение или реализация общественных
(коллективных) интересов и потребностей местного сообщества, при условии
взаимодействия всех элементов этой системы.
1.4 Органы местного самоуправления и муниципальные органы:
понятие и соотношение
Термин «орган местного самоуправления» относится к конституционным
терминам — он используется в ст. 3,12,15, 24,32,40,46,97, 130, 131, 132
Конституции России. Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»
устанавливает, что органы местного самоуправления — это избираемые непос-
редственно населением и (или) образуемые представительным органом
муниципального образования органы, наделенные собственными
полномочиями по решению вопросов местного значения (ст. 2).
Следует отметить, что и Конституция РФ не предусматривает
существование муниципальных органов, не являющихся органами местного
Кокотов А.Н. Муниципальное право России / А.Н. Кокотов. - М.: БЕК, 2005. – С. 62.
25
самоуправления. В числе органов публичной власти Конституция называет
1
только органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2
ст. 3).
Вполне естественно, что появление в законодательстве термина
«муниципальный орган» повлекло в юридической муниципально-правовой
науке за собой достаточно много попыток прояснить этот феномен, причем, как
правило, публикации по данной тематике носили преимущественно
критический характер. Суть их сводилась в общем к следующему.
Во-первых, критике подверглось само решение законодателя ввести
муниципальный орган в муниципальное законодательство внесистемно, что
называется, ad hoc, без каких-либо теоретических обоснований их
обособленности от органов местного самоуправления. Как справедливо
замечает П.А. Астафичев, «если законодатель усматривает какие-то различия
между муниципальными органами и органами местного самоуправления, то
следует указать, в чем именно они заключаются»1.
Во-вторых, сомнения вызвала возможность существования отличных от
органов местного самоуправления муниципальных органов в том виде, в
котором это было сделано в Федеральном законе «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», с учетом
других его положений. Ведь «если избирательная комиссия — не орган
местного самоуправления, то как это сопрягается с тем, что ст. 39
комментируемого закона, закрепляющая статус муниципальной избирательной
комиссии в системе местного самоуправления, помещена в главу об органах и
должностных лицах местного самоуправления?» Кроме того, в соответствии с
ч. 2 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» понятия «местный» и
«муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания
должны применяться в законодательстве в одном значении в отношении
Астафичев П.А. Муниципальное право России: учеб. пособие / П.А. Астафичев. - М.:
РИОР, 2010. - С. 188.
26
органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной
1
1
собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся
осуществления населением местного самоуправления. Соответственно, по
мнению ряда исследователей, чисто терминологически понятие
«муниципальный орган» должно быть равно понятию «орган местного
самоуправления».
В-третьих, наиболее серьезные претензии предъявлялись
исследователями к попытке «обойти» некоторые конституционные запреты,
создав не предусмотренный Конституцией Российской Федерации орган власти
муниципального уровня. Несложно заметить, что путем введения термина
«муниципальный орган» формально обходятся большинство норм Конституции
Российской Федерации. В частности, А.А. Сергеев обоснованно указал, что
«федеральное законодательство допускает формирование избирательных
комиссий муниципальных образований и отмену их решений избирательной
комиссией субъекта РФ, что не соответствует конституционному статусу
органа местного самоуправления, не входящего в систему органов
государственной власти. Введение понятия «муниципальный орган»
обеспечило легальный обход предписаний Конституции»
.
В итоге рядом специалистов делался общий вывод о том, что
«использование категории «муниципальный орган» лишено какого-либо
практического смысла, поскольку обозначаемый с ее помощью субъект
муниципального общения имеет только виртуальное отличие от органов
местного самоуправления, что позволяет усомниться в необходимости
законодательного проектирования подобных юридических химер фантомного
характера». Согласиться с ним, однако, достаточно сложно, так как, как раз
практическое значение введения термина «муниципальный орган» в
федеральное законодательство о местном самоуправлении вполне очевидно:
тем самым снимается проблема несоответствия места занимаемого
Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. И.В. Бабичева, Е.С. Шугриной. - М.:
Норма, 2016. - С. 348
27
избирательными комиссиями муниципальных образований в вертикали всех
избирательных комиссий ст. 12 Конституции Российской Федерации. Другой
вопрос: насколько такой путь решения проблемы соответствует духу
Конституции Российской Федерации (букве он, вполне очевидно,
соответствует)? Вот здесь нельзя не согласиться с А.А. Сергеевым о
желательности проверки данного законодательного решения Конституционным
Судом Российской Федерации.
Прежде всего, в таком случае необходимо определить: если
муниципальные органы отличаются от органов местного самоуправления, то в
чем может заключаться это отличие? В связи с этим представляется до-
пустимым обратиться к теориям конституционного и административного права,
в которых также используются два разных термина, характеризующих
организацию субъекта государственного управления: «орган государственной
власти» и «государственный орган». Разумеется, аналогия между органами
государственной власти и государственными органами, а также органами
местного самоуправления и муниципальными органами соответственно не
является прямой, однако проведение ее вполне возможно. Для установления
критериев отграничения органов местного самоуправления от муниципальных
органов необходимо задаться вопросом: в чем же заключается отличие органов
государственной власти от государственных органов?
Большинство специалистов в настоящее время полагают, что «понятие
«государственные органы» следует трактовать шире, нежели понятие «органы
государственной власти»; «понятие государственного органа является родовым
по отношению к понятию органа государственной власти»; «существуют
категории — «государственный орган» и «орган государственной власти»,
которые соотносятся как общее и частное». Аналогичного мнения
придерживается и ряд других специалистов. Об этом также свидетельствует
позиция Верховного Суда Российской Федерации, изложенная в
Постановлении Пленума от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения
судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов
28
государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц,
государственных и муниципальных служащих». В нем говорится, в частности,
о возможности оспаривания по правилам гл. 25 ГПК РФ решения, действия
(бездействия) лиц, выступающих от имени федеральных органов
государственной власти, а также иных федеральных государственных органов.
Что касается отличий государственных органов от органов
государственной власти, то здесь позиции несколько расходятся. Некоторые
исследователи указывают, что «государственно-властными полномочиями
обладают не все государственные органы, а только органы государственной
власти». Другие полагают, что и органы государственной власти, и
государственные органы могут осуществлять властные полномочия, однако
последние, «в частности, не обладают правом принятия правовых актов
внешнего действия, распространяющихся на граждан, их негосударственные
объединения». Наконец, третьи, основываясь на том, что «согласно
Конституции Российской Федерации федеральную государственную власть в
России осуществляют: Президент Российской Федерации; Федеральное
Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума); Правительство
Российской Федерации; суды Российской Федерации», указывают, что к
государственным органам относятся органы, не входящие в триаду разделения
власти в России.
Перенеся указанные особенности государственных органов на
муниципальные (исходя из действующего законодательства, согласно которому
единственным муниципальным органом прямо названа избирательная комиссия
муниципального образования), можно убедиться в том, что к ним вполне
применимы второй и третий признаки. Муниципальные избирательные
комиссии, хотя и обладают властными полномочиями контрольного характера,
вместе с тем не наделены правом принятия нормативных правовых актов.
Кроме того, муниципальные избирательные комиссии, так же как и другие
избирательные комиссии, «организационно обособлены от других ветвей
власти».
29
Таким образом, можно сделать вывод, что признаками муниципальных
органов, отличающих их от органов местного самоуправления, является, во-
первых, невхождение в систему представительной и исполнительной власти на
местном уровне, во-вторых, наличие только у органов местного
самоуправления возможности издавать нормативные правовые акты.
Представляется, что в случае закрепления четкого определения понятия
муниципального органа в федеральном законодательстве о местном
самоуправлении с указанием выделенных признаков отпадет возможность
бесконтрольного расширения их перечня. Вместе с тем здесь нельзя не
отметить, что при использовании такого подхода статус муниципальных
органов, по-видимому, получат и контрольные органы муниципальных
образований. Собственно же органами местного самоуправления в таком
случае будут считаться представительный орган муниципального образования,
а также местная администрация и иные исполнительные органы
муниципального образования, наделенные собственной компетенцией по
изданию муниципальных нормативных правовых актов.
1.5 Органы местного самоуправления как юридические лица
В современный период одной из актуальных задач науки является
легальное определение статуса юридического лица публичного права, к
которому относятся и органы местного самоуправления. Если в начале
двухтысячных годов эта проблема носила теоретический характер, то в
настоящее время появляются законы, которые предполагают введение в частно-
публичный оборот новых юридических лиц. Примером может послужить
Федеральный закон от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ "О внесении изменений в
статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]