Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Органы местного самоуправления. Учебное пособие
.pdf
установленных федеральными законами запретов и ограничений. В связи с
1
этим необходимым представляется определить такой орган для
муниципального уровня публичной власти. В качестве возможного варианта
предлагается создание на уровне субъекта Российской Федерации органов со
специальной компетенцией1. Но обозначить такой орган необходимо именно в
федеральном законе, закрепив гарантии его самостоятельности и
независимости от главы муниципального образования и установив, кроме того,
единые для всех муниципальных образований порядок и сроки ее
осуществления. Тем более что часть процедурных вопросов ее проведения уже
регламентирована федеральным законодателем. Например, обозначены права
органов, подразделений и должностных лиц, осуществляющих такую проверку,
и закреплено, что полномочия, касающиеся направления ими в установленном
порядке запросов о предоставлении информации о наличии счетов (вкладов),
наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках,
расположенных за пределами территории Российской Федерации, и (или)
иностранных финансовых инструментов у лиц, которым такими ресурсами
владеть запрещено, определяются Президентом Российской Федерации.
Установлена обязанность получивших такой запрос руководителей органов и
организаций, расположенных на территории Российской Федерации,
организовать его исполнение и представить в установленном порядке
запрашиваемую информацию.
В Федеральном законе также закреплены права главы муниципального
района или городского округа, в отношении которого эта проверка
осуществляется. Кроме того, в его нормах установлено, что глава
муниципального района или городского округа, в отношении которого
осуществляется проверка, на период ее осуществления может быть в
установленном порядке отстранен от замещаемой (занимаемой) должности на
срок, не превышающий шестидесяти дней со дня принятия решения об
Фадеев В. И. Местное самоуправление в России: исторический опыт и современная
практика правового регулирования / В.И. Фадеев // Lex russica. - 2014. - № 4. – С. 72.
111
осуществлении проверки. Лицо, принявшее решение об осуществлении
проверки, вправе продлить этот срок до девяноста дней.
Таким образом, важность определения и, возможно, формирования
(назначения) самостоятельного и независимого от главы муниципального
образования органа, подразделения или должностного лица определяется еще и
возможностью для главы муниципального образования при осуществлении
проверки остаться при исполнении своих полномочий и влиять на
осуществляющих ее субъектов.
3.4 Полномочия главы муниципального образования.
Федеральный Закон № 131-ФЗ закрепил только, весьма общие моменты
правового положения главы муниципального образования. Развить указанные
положения призваны уставы самих муниципальных образований.
Таким образом, из положений Федерального Закона № 131-ФЗ
усматривается, что глава муниципального образования определяется как —
высшее должностное лицо муниципального образования, возглавляющее
деятельность по осуществлению на его территории функций местного
самоуправления, избираемое гражданами, проживающими на территории
муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого
избирательного права при тайном голосовании либо представительным
органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном
Федеральным законом и законами субъектов РФ. Глава муниципального
образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов
местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.
Согласно уставу муниципального образования избранный населением
глава муниципального образования может быть наделен правом входить в
состав представительного органа местного самоуправления,
112
председательствовать на заседаниях представительного органа местного
1
1
самоуправления.
Множество споров вызывает вопрос о том, можно ли признать Главу
муниципального образования муниципальным органом. В ряде муниципальных
образований Глава местного самоуправления курирует только часть вопросов, а
остальные распределены между заместителями. Встречаются также
муниципальные образования, в которых функции Главы местного
самоуправления и первого заместителя идентичны, в результате чего возникают
ситуации дублирования полномочий. Важным является вопрос ответственности
Главы муниципального образования. В настоящее время правовой статус Главы
муниципального образования представляет несомненный интерес в научном
плане и является предметом многочисленных споров, как среди практических
работников, так и среди ученых, специализирующихся в области
муниципального права. Рассматривая правовой статус Главы муниципального
образования, следует отметить, что, формируя правовые основы системы
местного самоуправления, законодатель определил Главу муниципального
образования как выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по
осуществлению местного самоуправления на территории муниципального
образования
. При этом очевидно, что Глава муниципального образования,
возглавляющий по сути деятельность на низовой территории в Российской
Федерации не может рассматриваться в качестве «удельного князя»,
«сюверена», выведенного за пределы классических рычагов государственноправовой ответственности. Однако в практике муниципального
строительства в отношении самостоятельности Главы муниципального
образования возникает много вопросов.
На решение этой проблемы направлены правовые механизмы
ответственности Главы муниципального образования перед государством,
которые проявляются как в их муниципально-правовой ответственности
Андреева Л.А. Глава местного самоуправления: правовой статус и полномочия // Вопросы
современной юриспруденции: сб. ст. по матер. LI-LII междунар. науч.-практ. конф. № 7-
8(48). – Новосибирск: СибАК, 2015. – С. 76.
113
(отрешение от должности), так и в административно-правовой ответственности,
1
уголовно-правовой ответственности Глав муниципальных образований.
Однако, все же особый интерес в этой связи вызывает ситуация с уголовноправовой и административно-правовой ответственностью Главы
муниципального образования, наступающей за его незаконные действия,
оформленные в форме соответствующих правовых актах. Как известно, Глава
муниципального образования может издавать в пределах своей компетенции
постановления и распоряжения, которые являются правовыми актами, за
которые он отвечает непосредственно. Однако Глава муниципального
образования, также активно участвует в процессе принятия нормативных актов,
принимаемых местным представительным органом. В связи с этим, возможна
такая ситуация, когда Глава муниципального образования, имеющий
большинство сторонников в местном представительном органе и
председательствующий на его заседаниях, создает такую структуру управления
муниципальным образованием, когда все наиболее важные нормативноправовые акты оформляются в виде решений соответствующего местного
представительного органа1. Следует отметить, что при такой системе принятия
муниципальных норм Глава муниципального образования имеет реальную
возможность провести посредством решения местного представительного
органа законодательный акт, содержащий положения, несоответствующие
требованиям законодательства Российской Федерации. Глава муниципального
образования при подобной ситуации может затягивать на неопределенное
время исполнение требований и решений различных органов государственной
власти (включая судебные), ссылаясь на то обстоятельство, что все наиболее
важные решения в соответствующем муниципальном образовании должны
приниматься коллегиально на заседании местного представительного органа.
Парадокс ситуации заключается в том, что при подобной системе принятия
нормативно-правовых актов местного значения невозможно определить
Андреева Л.А. Глава местного самоуправления: правовой статус и полномочия / Л.А.
Андреева // Вопросы современной юриспруденции: сб. ст. по матер. LI-LII междунар. науч.практ. конф. № 7-8(48). – Новосибирск: СибАК, 2015. – С. 76.
114
субъекта, который будет нести административно-правовую или уголовноправовую ответственность за последствия незаконных актов, принятых
субъектами местного нормотворчества. Главу муниципального образования с
точки зрения формально-юридических позиций нельзя привлечь к уголовноправовой или административно-правовой ответственности, так как решения,
как муниципально-правовые акты, не отнесенные к его компетенции, должны
быть приняты местным представительным органом. Местный же
представительный орган также не может являться субъектом, на который
может быть возложена уголовно-правовая или административно-правовая
ответственность за последствия незаконного правового акта или за
неисполнение решения судебного органа, так как решения местного
представительного органа принимаются коллегиально, а в соответствии с
действующим как уголовно-правовым, так и административно-правовым
законодательством возможна только ответственность конкретного физического
или должностного лица, механизм же наступления уголовно-правовой или
административно-правовой ответственности местного представительного
органа за принимаемые решения не предусмотрен.
Давно назрела потребность в создании механизма реальной
ответственности за неисполнение законодательства со стороны должностных
лиц и органов местного самоуправления. Этот вопрос был достаточно слабо
проработан в ранее действовавшем законодательстве и первым реальным
шагом в этом направлении является изменения, закреплённые в Федеральном
Законе № 131-ФЗ.
Глава муниципального образования или местный представительный
орган, принявший противозаконный нормативный акт, обязан в срок,
установленный решением суда, отменить его и опубликовать информацию о
решении суда в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу. В
случае если противозаконный акт не отменен Главой муниципального
образования или местным представительным органом, что повлекло
признанное судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина,
115
или наступление иного вреда, то местный представительный орган может быть
распущен, полномочия Главы могут быть досрочно прекращены путем
отрешения его от должности. Процедура роспуска местного
представительного органа или отрешения Главы муниципального
образования схематично может быть сведена к следующим моментам: Имеется
решения суда о признании местного нормативного акта, не соответствующим
закону. Решение суда не исполняется местным представительным органом
или Главой муниципального образования.
Неисполнения судебного решения повлекло нарушение (умаление) прав и
свобод человека и гражданина, или наступление иного вреда. Отмеченные
последствия признаны судом. Законодательный орган субъекта РФ
предупреждает местный представительный орган, а высшее должностное лицо
субъекта РФ предупреждает Главу муниципального образования, о
возможности соответственно роспуска или отрешения. Местный
представительный орган или Глава муниципального образования в течение
месяца со дня объявления указанного письменного предупреждения не
принимают мер по исполнению решения суда. При соблюдении приведенного
юридического состава местный представительный орган может быть распущен
законом субъекта РФ, а Глава муниципального образования - отрешен от
должности актом высшего должностного лица субъекта РФ, не позднее шести
месяцев со дня вступления в силу соответствующего решения суда. Причем,
если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда
представительным органом не отменен незаконный нормативный акт и не
было соответствующей реакции законодательного органа субъекта РФ, то
Президент РФ вправе внести в Государственную думу проект закона о роспуске
местного представительного органа.
Многие специалисты в области местного самоуправления отмечают, что в
приведенном механизме ответственности Глав муниципальных образований
ряд недостатков, а именно:
1) не предусмотрена ответственность Глав муниципальных образований
116
за систематическое издание незаконных нормативных актов, в последствии
своевременно отменяемых ими;
2) основанием ответственности Глав муниципальных образований
является не издание незаконных актов, а только лишь неисполнение в срок
судебных решений об их отмене;
3) в случае отсутствия в муниципальном образовании выборного Главы
муниципального образования, назначаемый по контракту Глава местной
администрации не подпадает под действие указанного механизма
ответственности перед государством.
Помимо вышеуказанных аргументов, ставящих под сомнение значимость
существующего механизма ответственности Глав муниципальных образований,
следует отметить, что косвенным подтверждением его недостаточной
эффективности является тот факт, что приведенный механизм не имеет
практики применения, позволяющей оценить его проработанность.
Однако в целях совершенствования анализируемого механизма
ответственности, следовало бы значительно упростить приведенную процедуру
за счет делегирования судам субъектов Российской Федерации права отрешать
Глав муниципальных образований в случае систематического издания
нормативных актов, не соответствующих требованиям законодательства и
повлекших нарушение прав и свобод гражданина, или наступление иного
вреда, признанного судом.
Как показывает практика, вмешательство представителей
государственной власти возможна и без законных оснований. Подобное
вмешательство государственной власти в дела муниципального образования
непозволительно, так как противоречит действующему законодательству РФ.
Проблема государственного вмешательства в дела органов местного
самоуправления существует, утверждают многие исследователи. В своей
практической деятельности органы государственной власти зачастую
представляют муниципальные образования как объекты прямого
управленческого воздействия.
117
Таким образом, по мнению автора, должен быть принят единственный
правовой акт, определяющим на федеральном уровне принципы организации
местного самоуправления, в том числе структуру управления. Это и послужило
бы одной из причин усиления федерального участия в правовом регулировании
системы публичной власти на уровне местного самоуправления.
Состояние местного самоуправления характеризует развитие демократии
в обществе. Именно местное самоуправление выступает в роли наиболее
важного связующего звена между гражданским обществом и государством.
Вопрос о природе власти, воплощенной в местном самоуправлении, до сих пор
остается дискуссионным.
Контрольные вопросы для самопроверки
1 Какое место занимает глава муниципального образования в структуре
органов местного самоуправления?
2 Охарактеризуйте порядок занятия должности главы муниципального
образования. На какой срок назначается глава муниципального образования?
3 Определите порядок прекращения полномочий главы муниципального
образования.
4 Назовите основания досрочного прекращения полномочий главы
муниципального образования.
5 Какими полномочиями наделен глава муниципального образования.
Типовые задачи
Задача 1
Статья Устава Костромской области предусматривает, что глава
муниципального образования назначается на должность Губернатором области
118
по согласованию с представительным органом местного самоуправления.
Задание: обоснуйте, не противоречит ли это федеральному
законодательству?
Определите особенности управления на местном уровне.
Задача 2
В городе Н. Нижегородской области был принят Устав, содержащий
положение о том, что мэр, назначается представительными органами местного
самоуправления из числа кандидатов, предложенных губернатором области, и
имеет право входить в состав представительного органа.
Оцените данное решение, принятое в Нижегородской области на основе
действующего законодательства?
Не противоречит ли это законодательству Нижегородской области?
Задача 3
Глава администрации города назначил на должность главного врача
городской больницы Игнатьева которому исполнилось 60 лет, и продлил ему
срок нахождения на муниципальной службе на один год.
Прокурор внес главе администрации города представление об
освобождении Игнатьева от занимаемой должности, так как он ранее являлся
государственным служащим, и не состоял на муниципальной службе. Кроме
того, по его мнению на муниципальной службе в данном возрасте не может
идти речи.
Дайте характеристику данному казусу.
119
4 Местная администрация (исполнительнораспорядительный орган муниципального образования)
4.1 Место исполнительно-распорядительного органа
муниципального образования в структуре органов местного
самоуправления.
Местная администрация – это исполнительно-распорядительный орган
муниципального образования, наделённый уставом муниципального
образования полномочиями по решению вопросов местного значения и
полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий,
которые переданы органам местного самоуправления федеральными законами
и законами субъектов Российской Федерации. Об этом говорится в
Федеральном законе «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации».
У местной администрации есть структура, под которой понимается
соподчинённость и состав взаимосвязанных организационных единиц или
отдельных должностей, которые наделены определёнными ответственностью и
правилами для выполнения соответствующих функций управления.
Структура местной администрации представлена в виде динамичной
системы, которая подвергается нововведениям при изменении условий жизни
граждан муниципального образования, стоящих перед муниципальным
образованием задач или иных факторов.
Итак, структура местной администрации следующая:
1) Руководящее звено (глава администрации, его заместители);
2) Структурные подразделения. Они могут находиться в подчинении
главы, его заместителя. Они также могут находиться между собой в
соподчинении. Выделяют следующие структурные подразделения местной
администрации:
120
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]