Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Органы местного самоуправления. Учебное пособие
.pdf
6 Муниципальная служба
1
1
6.1 Понятие, принципы и правовое регулирование муниципальной
службы. Соотношение и взаимосвязь муниципальной службы и
государственной службы.
Муниципальная служба - один из видов служебной деятельности. В
отечественной литературе, начиная с 90-х годов XX века, к разновидностям
служебной деятельности традиционно относят различные виды
государственной службы (военную службу, службу в правоохранительных
органах и гражданскую службу), муниципальную службу, а также службу в
государственных предприятиях и учреждениях, в международных и
иностранных организациях, в общественных объединениях и в частных
организациях.
Отдельные виды служебной деятельности обладают как схожими
чертами, так и различиями. В юридической науке весьма широкое
распространение получила идея о целесообразности создания единой правовой
базы, устанавливающей общие принципы организации и функционирования
государственной и муниципальной служб. По мнению Н.М. Антоновой,
государственная и муниципальная служба уже сегодня официально
рассматриваются в Российской Федерации в определенном единстве и
взаимосвязи
.
Международная практика регулирования служебной деятельности, как
правило, развивается по пути унификации государственной и муниципальной
служб. Так, в международном праве получил широкое распространение термин
"публичное должностное лицо", который согласно Конвенции ООН против
коррупции 2003 г. включает:
Антонова Н.М. Конституционно-правовой статус публичных служащих в Российской
Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2012. – С. 2
191
- назначаемых или избираемых лиц, занимающих какую-либо должность
в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе
на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда,
независимо от уровня должности этого лица;
- лиц, выполняющих какую-либо публичную функцию (в том числе для
публичного ведомства или публичного предприятия, или предоставляющих
какую-либо публичную услугу).
В Европейской хартии местного самоуправления определение
муниципальной службы отсутствует, однако из толкования ст. 6 можно
выяснить, что муниципальный служащий обозначается как local government
employees. Англо-русский экономический словарь (ABBYY lingvo) дает точно
такой же перевод и указывает синонимичным словосочетание public employee.
Интересным является тот факт, что тот же самый словарь переводит public
employee и как муниципальный служащий, и как государственный служащий.
Также в заключении следует сказать, что само слово public можно перевести
как общественный, а слово employee означает наемный рабочий. Статья 6
Хартии не проводит разделения между лицами, занимающимися решением
вопросов местного самоуправления, на государственных служащих и
муниципальных служащих, а, скорее, относит их к категории наемных
служащих по решению общественных вопросов в локальных правительствах.
В Российской Федерации начиная с 1990-х годов законодательство о
государственной и муниципальной службах развивалось автономно. Первым
нормативным правовым актом федерального уровня, в котором законодателем
было сформулировано определение понятия "муниципальная служба", стал
Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" 1995 года. В первой статье данного Закона под
муниципальной службой понималась "профессиональная деятельность на
постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их
полномочий". Следует отметить, что указанное определение муниципальной
службы имело весьма существенные отличия по сравнению с определением
192
государственной службы, сформулированном в принятом практически
1
1
одновременно Законе "Об основах государственной службы Российской
Федерации". Законодателем в 1995 году к государственной службе была
отнесена лишь деятельность "по обеспечению исполнения полномочий
государственных органов", осуществляемая лицами, замещающими должности
категорий "Б" и "В". Вместе с тем в число должностей категорий "Б" и "В"
были включены, например, должности инспектора, заместителя министра,
руководителя федеральной службы. Лица, замещающие данные должности,
обладали статусом должностного лица и были наделены правомочиями по
самостоятельной реализации компетенции государственного органа. Данные
обстоятельства, по мнению отдельных авторов, свидетельствовали о том, что
фактически государственная служба включала в себя деятельность не только по
обеспечению исполнения полномочий государственных органов, но и по их
непосредственному исполнению
.
Законодатель рассматривает муниципальную службу как
профессиональную деятельность лишь на некоторых должностях в органах
местного самоуправления. Во-первых, должности, создаваемые в целях
технического обеспечения деятельности органов местного самоуправления, не
отнесены к должностям муниципальной службы. Во-вторых, действующее
законодательство разделяет два понятия: "должность муниципальной службы"
и "муниципальная должность". В соответствии со ст. 2 Федерального закона от
6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-
ФЗ) к муниципальным должностям отнесены должности депутатов, членов
выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица
местного самоуправления, члены избирательной комиссии муниципального
образования.
Базовым для всей системы муниципальной службы является ФЗ «О
Абезин Д.А. Правовое регулирование государственной службы субъектов РФ: Автореф.
дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2003. – С. 4.
193
муниципальной службе в Российской Федерации», закрепляющий основные
принципы муниципальной службы, иными словами, основополагающие идеи её
формирования и функционирования. Данные принципы необходимо учитывать
и в иных законодательных и подзаконных актах и муниципальной службе. Ведь
от того, как они раскрыты в законах, напрямую зависит эффективность
правового регулирования в данной сфере. Каждый из принципов имеет своё
содержание, в котором выражается его суть, и рассматриваются особенности
применения на практике. И каждый из них по-своему важен, а вместе они
составляют единое целое. Всё это требует их детального рассмотрения, при
котором определяется их значимость.
Начнём с принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина.
Данный принцип значим не только для муниципальной службы, но и для всей
системы публичной службы Российской Федерации. Он закреплён в ряде
федеральных законов, в частности, в отдельных статьях рассматриваемого
закона. Так, в п.3 ч.1 ст.12 ФЗ «О муниципальной службе в Российской
Федерации» подчёркивается, что муниципальный служащий обязан соблюдать
при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы
граждан и организаций.
Следующим является принцип равного доступа граждан к
муниципальной службе. В основе данного принципа лежит конституционное
положение о равноправии граждан. Согласно ст.16 ФЗ «О муниципальной
службе в Российской Федерации» устанавливает общие требования к
кандидатам на замещение должности муниципальной службы: наличие у лица
гражданства Российской Федерации; достижение гражданином РФ возраста 18
лет; владение таким гражданином государственным языком РФ. Также к лицу
предъявляются определённые квалификационные требования, касающиеся
профессионального образования, стажа, профессиональных знаний и навыков,
необходимых для исполнения должностных обязанностей. Кроме
обозначенных требований комментируемый закон имеет в своём содержании и
ограничения, связанные с муниципальной службой.
194
Таким образом, данный принцип охватывает всю совокупность
1
требований, условий и ограничений, предъявляемых к лицам, претендующим
на должность муниципальной службы.
С данным принципом тесно связан принцип профессионализма и
компетентности муниципальных служащих, так как муниципальная служба
является профессиональной деятельностью, требующей для своего
осуществления специальных знаний и навыков. А реализация этого принципа
сводится к формированию стабильной и эффективной муниципальной службы,
которая способна решать вопросы местного значения, при этом учитывая
интересы и потребности населения1.
Необходимым условием функционирования местного самоуправления
является принцип стабильности муниципальной службы, который нацелен на
формирование профессиональной службы, минимизацию текучести кадров при
стабильном штатном составе.
Следующим основополагающим началом является принцип доступности
информации о деятельности муниципальных служащих, реализация которого
требует прежде всего усиления открытости деятельности органов местного
самоуправления. Должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность
ознакомления с документами и материалами, непосредственно
затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Но
вместе с тем действующий ФЗ «О муниципальной службе в Российской
Федерации» соответствует данному принципу не в полной мере, поскольку не
даёт конкретного определения служебной информации, что затрудняет порядок
и критерии отнесения информации к служебной.
Далее рассмотрим принцип единства основных требований,
предъявляемых к муниципальной службе, а также учёта исторических и иных
местных традиций нашедших отражение в первую очередь в Конституции РФ.
Но на федеральном уровне единые основные требования, предъявляемые к
Братановский С.Н. Проблемы совершенствования муниципальной службы в России / С.Н.
Братановский. - Саратов: Наука, 2008. – С. 18
195
муниципальной службе и муниципальным служащим, закрепляют, наряду с
вышеуказанным законом, следующие законодательные акты: ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации».
Общие положения о муниципальной службе содержатся в уставах
муниципальных образований. Иные вопросы организации муниципальной
службы могут регулироваться решениями представительного органа,
постановлениями и распоряжениями главы муниципального образования и
главы местной администрации и другими муниципальными правовыми актами.
Следует особо подчеркнуть, что указанные законами предусматривается
самостоятельное регламентирование регионами отдельных вопросов
муниципальной службы, учитывая при их решении исторические и иные
местные традиции.
Проанализируем суть принципа правовой и социальной защищённости
муниципальных служащих. Этот принцип делает акцент на том, чтобы в
первую очередь оградить муниципальных служащих от политической
конъюнктуры, произвола руководителей, а также предоставить гарантию на
необходимые условия работы, ежемесячное денежное вознаграждение,
пенсионное обеспечение и т. п. гарантии. Это подчёркивает его значимость для
всей системы муниципальной службы.
Помимо вышеизложенных принципов, существует принцип
ответственности муниципальных служащих за неисполнение или
ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Согласно ст.27
ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», неисполнение или
ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине
возложенных на него должностных обязанностей является дисциплинарным
проступком и влечёт применение к нему мер дисциплинарной ответственности.
Предупреждение коррупционного поведения муниципальных служащих
есть предупреждение низовой коррупции. Данная проблема получила широкое
освещение на страницах журнала «Муниципальная служба: правовые
196
вопросы». Участниками обсуждения, продолжавшегося несколько лет, были
1
1
выделены специфические черты российской коррупции на муниципальном
уровне. Среди них: клановость, монополизм и несменяемость местной власти,
невысокий размер коррупционного вознаграждения и подверженность
коррупционной деятельности влиянию региональных особенностей, восприятие
большинством населения коррупции на муниципальном уровне как обычного
(допустимого) явления; «то, что было стыдно ранее, теперь стало нормой и
предметом бахвальства».
Таким образом, каждый из рассмотренных выше принципов имеет свою
значимость как для муниципальной, так и для гражданской службы, ведь они
направлены на то, чтобы более результативно осуществлять работу указанных
учреждений, тем самым способствуя повышению эффективности местного
самоуправления.
6.2 Муниципальные должности и должности муниципальной службы.
Реестр муниципальных должностей муниципальной службы.
Классификация должностей муниципальной службы.
Публичная должность определяет границы деятельности служащего и
зависит от сферы применения его компетенции. Права и обязанности
муниципального служащего непосредственно связаны с удовлетворением
публично-правовых интересов местного сообщества.
Именно этот факт должен быть определяющим при понимании такой
категории, как "муниципальная должность".
Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской
Федерации" начинается определением муниципальной должности, подчеркивая
Гусев А.В. Реформа законодательства о муниципальной службе / А.В. Гусев // Научный
ежегодник Института философии и права УрО РАН. - 2017. - № 7. - С. 27
197
тем самым, что реализация потенциала муниципальной службы связана с
муниципальной должностью: "должность, предусмотренная уставом
муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской
Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного
значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также
должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с
уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей
по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного
самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей" (пункт
1 статьи 1). Так, в соответствии с законом Самарской области "О
муниципальной службе в Самарской области" муниципальная должность - есть
"должность, включенная в Единый реестр муниципальных должностей
Самарской области, с установленным кругом обязанностей по исполнению и
обеспечению полномочий муниципального органа, денежным содержанием и
ответственностью за исполнение этих обязанностей". Трактовка
муниципальной должности законом Самарской области отражает тенденцию,
свойственную многим субъектам Федерации.
Анализируя нормы регионального законодательства, определяющие
классификацию должностей муниципальной службы, необходимо отметить,
что иерархия государственных должностей переносится на муниципальную
почву в большинстве случаев без каких бы то ни было корректив, что не всегда
оправдано, учитывая отмеченные выше существенные различия содержания
государственной и муниципальной службы. В тех же случаях, когда
региональные законодатели отступают от текста закона о государственной
службе, они, как правило, не предлагают взамен внятных принципов
классификации муниципальных должностей.
Так, закон "Об основах государственной службы Российской Федерации"
подразделяет государственные должности на:
- должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации,
федеральными законами (государственные должности Российской Федерации),
198
конституциями, уставами субъектов Российской Федерации (государственные
должности субъектов Российской Федерации) для непосредственного
исполнения полномочий государственных органов (Президент Российской
Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, председатели
палат Федерального Собрания Российской Федерации, руководители органов
законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
депутаты, министры, судьи и другие), - государственные должности категории
"А".
- должности, учреждаемые в установленном законодательством
Российской Федерации порядке для непосредственного обеспечения
исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории "А", государственные должности категории "Б".
- должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и
обеспечения их полномочий, государственные должности категории "В".
Точно такие же категории муниципальных должностей выделяются в
большинстве региональных нормативных актов о муниципальной службе.
Конечно, мы согласны с делением муниципальных должностей на три
категории в целях учета различий в источнике полномочий муниципальных
должностей и вытекающих отсюда различий их правового статуса. Так, на
должности категории "А", т. е. выборные должности, - законодательство о
муниципальной службе в принципе не распространяется.
Однако анализ регионального законодательства показывает, что его
создатели не всегда правильно понимают критерии деления должностей на
категории, ошибочно полагая, что должности категории "В" заведомо ниже
должностей категории "Б". Между тем основанием деления должностей на
категории является различия не в объеме, а в источнике полномочий.
Учитывая, что должности категории "А" объективно являются высшими,
создается впечатление, что должности категории "В" ниже должностей
категории "Б". Если при этом к категории "А" относить лишь выборные, а не
все высшие муниципальные должности, получается, что референт или
199
руководитель пресс-службы главы местной администрации, лишенный
1
независимых полномочий, воспринимается как лицо вышестоящее по
сравнению с главой того или иного подразделения местной администрации. К
должностям категории "В" относятся должности, связанные с обеспечением
исполнения полномочий органов местного самоуправления и руководством
лицами, замещающие старшие и младшие должности муниципальной службы
(заместители руководителей структурных подразделений исполнительных
органов местного самоуправления (местной администрации), заместители
руководителя аппарата органа местного самоуправления, руководителя
структурных подразделений исполнительных органов местного
самоуправления, осуществляющих информационно-аналитическое и
организационное обеспечение их деятельности).
Как видим, по сравнению с федеральным законом "Об основах
государственной службы Российской Федерации", содержание понятия
"должность категории «Б»" расширено, а содержание понятия "должность
категории «В»" сужено.
Расширение перечня должностей категории "Б" таит в себе определенную
угрозу. Так, в федеральном законе "Об основах государственной службы"
выделение в отдельную категорию "Б" должностей, производных от выборных,
оправдано спецификой поступления на службу и прекращения службы в
данном случае. Здесь не действует один из основных принципов
государственной службы - принцип несменяемости, так как доверительный
характер обязанностей этих должностных лиц подразумевает возможность их
замены при смене вышестоящего должностного лица. Расширительное
толкования понятия "непосредственное обеспечение полномочий должностных
лиц категории «А»" может привести к тому, что гарантий несменяемости
лишится значительная часть муниципальных служащих1.
Региональное законодательство о муниципальной службе (вслед за
Гусев А.В. Реформа законодательства о муниципальной службе / А.В. Гусев // Научный
ежегодник Института философии и права УрО РАН. - 2017. - № 7. - С. 27
200
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]