Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Органы местного самоуправления. Учебное пособие
.pdf
зависят хозяйственно-экономическая, социально-культурная, иные сферы
жизни местного сообщества, и нужны особая осторожность и выверенные
решения по ее настройке, основанные на гибких подходах, учитывающих
разнообразие условий реализации самоуправленческих отношений.
Следует согласиться, что и существующий перекос в пользу модели
неизбираемых напрямую гражданами глав муниципальных образований и
местных администраций, и прямо противоположное предложение - ввести
обязательные прямые выборы глав всех муниципальных образований могут
рассматриваться как настораживающие крайности. Представляет интерес в этой
связи весьма деликатный подход Конгресса местных и региональных властей
Совета Европы, полагающего, что в Европейской хартии местного
самоуправления "не предписывается какой-либо стандартный метод избрания
исполнительных органов" и существуют "различные методы избрания или
назначения исполнительных органов, которые отражают разнообразие
исторического опыта и институциональной практики в государствах-членах".
Прямые выборы исполнительного органа оцениваются Конгрессом как
наиболее соответствующая контексту современной местной демократии
процедура, но при ее применении, как следует из последующих рекомендаций,
должны трезво оцениваться не только преимущества этой процедуры, прежде
всего более высокие уровни легитимности, гражданского участия,
ответственности, качества управления и стабильности, но и недостатки:
политические тупики во взаимоотношениях между муниципальными органами,
чрезмерная концентрация власти в одних руках, риск популизма, ослабление
политических партий и снижение политического импульса. Исходя из этого,
Конгресс "призывает государства-члены уделять, в частности, должное
внимание системе сдержек и противовесов между представительными и
исполнительными политическими органами", учитывая культуру
политического участия среди граждан, наличие влиятельного общественного
мнения.
Итак, формирование органов местного самоуправления путем свободных
91
выборов - один из признаков демократического правового государства, но это
1
1
не единственно приемлемый способ замещения публичных, в том числе
муниципальных, должностей. Универсализация выборного принципа
сопряжена с угрозами избыточной политизации и повышения конфликтности
самоуправленческих отношений, включая не всегда плодотворную
конкуренцию легитимностей, "микширует проблему отбора на хозяйственную
деятельность профессионального управленца". Применение отличных от
прямых выборов способов замещения муниципальных должностей может
оказывать, напротив, стабилизирующий эффект, но любые подобные способы
должны отвечать природе местного самоуправления и не ставить под сомнение
его самостоятельное осуществление населением.
Наделение полномочиями главы муниципального образования (местной
администрации) не путем прямых выборов и даже замещение этой должности
лицом, не обладающим выборным мандатом, само по себе не колеблет до
степени отрицания его легитимность, поскольку основания представительства
не сводятся к непосредственно выборной легитимации. В публичном праве
представительство возникает прежде всего из нормативного
(конституционного) вменения, имеет не только организационное, но и
функционально-правовое содержание. Способ наделения полномочиями - одна
из характеристик правового статуса главы муниципального образования
(местной администрации), и его представительные начала нельзя сводить к
основаниям легитимации, характеризующим глубину обратной связи с
населением, уровень представительства. Для оценки представительно-
правового статуса существенное значение имеют и такие факторы, как
процедура приведения к должности, режим осуществления полномочий,
подконтрольность, подотчетность, ответственность
.
Логика законодательного регулирования конкурсной модели замещения
должности главы муниципального образования, местной администрации (ст. ст.
Полянский В.В. Системно-структурные процессы в самоуправлении: российский опыт /
Под ред. В.В. Полянского, В.Э. Волкова, Е.Ю. Стахановой. - Самара: Самарский
университет, 2015. – С. 61.
92
36, 37 Федерального закона N 131-ФЗ) основана на признании в местном
самоуправлении сложного, многоуровневого механизма публичного
представительства местного сообщества, в котором можно выделить основные
и периферийные институты. К основным институтам муниципального
представительства относятся выборные органы общей компетенции,
реализующие муниципальную представительную власть, в организационном
плане напрямую связанные с населением актом избрания и функционально
ориентированные прежде всего формированием воли местного сообщества
применительно к решению всего объема вопросов местного значения.
Представительные отношения с участием не избираемых населением органов
(местная администрация и прочие исполнительные, контрольные и иные
органы) являются нетипичными и периферийными, носят непрофильный,
косвенно-опосредованный, частичный, предметно-специализированный
характер. Муниципальное представительство может быть и опосредованным, с
разной степенью глубины обратных связей с населением.
Глава муниципального образования в силу закона представляет
муниципальное образование (п. 1 ч. 4 ст. 36 Федерального закона N 131-ФЗ),
является высшим должностным лицом и органом территориально
организованного сообщества жителей. Глава местной администрации в
формально-юридическом смысле представляет соответствующий орган
местного самоуправления. Однако местная администрация - орган не только
исполнительный, организующий исполнение воли представительного органа,
но и распорядительный, формулирующий, в том числе в нормативном виде,
собственное понимание интересов местного сообщества и способов их
обеспечения. И местная администрация, и возглавляющий ее на принципах
единоначалия глава местной администрации интегрированы в
представительную систему местного сообщества на началах определенной
автономии, обладая собственными полномочиями по решению вопросов
местного значения и участвуя сообразными способами, методами, средствами в
формировании, выражении, реализации воли населения муниципального
93
образования.
В этом плане должна быть верно понята выраженная в Постановлении
Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. N 30-П правовая позиция, в
соответствии с которой избрание главой муниципального образования по
решению представительного органа, принимаемого по итогам конкурса, хотя и
дает основания для причисления к выборным должностным лицам, не может
считаться адекватным конституционно-правовым способом легитимации для
целей вхождения в состав представительного органа муниципального
образования более высокого уровня как органа народного представительства.
Речь идет не об отрицании такого способа легитимации главы муниципального
образования или же наличия в его правовом статусе представительных начал, а
об особых, специфических формах проявления публичного представительства,
свойственных главе муниципального образования, приводимому к власти
подобным образом, поскольку его участие в представительных отношениях не
тождественно и не эквивалентно реализации выборного мандата.
Конкретизирующая ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, в которой формы
осуществления населением местного самоуправления непосредственно и через
органы местного самоуправления рассматриваются как равноценные, норма
абз. 14 ч. 1 ст. 2 Федерального закона N 131-ФЗ относит к признакам органа
местного самоуправления легитимацию путем избрания населением либо
образование представительным органом. Наделение главы муниципального
образования или местной администрации полномочиями по итогам конкурса в
силу решения представительного органа, олицетворяющего местное
сообщество и призванного выражать его волю и интересы во всей своей
деятельности, подразумевает, что полномочия соответствующего должностного
лица восходят в конечном итоге - и прежде всего - к исходному носителю права
на осуществление местного самоуправления, каковым являются объединенные
94
в местное сообщество жители муниципального образования
1
1
Представительный орган действует в данном случае как квалифицированный
субъект легитимации, что открывает более широкие возможности влияния и
контроля, но не превращает главу муниципального образования (местной
администрации) в представителя представительного органа. Все это
обязательные элементы структурной организации муниципальной власти (ч. 2
ст. 34 Федерального закона N 131-ФЗ), и во взаимоотношениях с
представительным органом глава муниципального образования как высшее
должностное лицо, обеспечивающее осуществление всеми органами местного
самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и
отдельных государственных полномочий (п. 5 ч. 4 ст. 36), а глава местной
администрации - как осуществляющий единоначальное руководство
.
исполнительно-распорядительным органом, всегда сохраняют долю
независимости как органы (должностные лица) местного сообщества,
правомочные отстаивать в пределах компетенции свое понимание его
интересов.
Хотя в Федеральном законе N 131-ФЗ для обозначения процедуры
замещения по итогам конкурса должности главы муниципального образования
используется термин "избрание" (п. 1 ч. 2 ст. 36), а главы местной
администрации - "назначение на должность" (ч. 6 ст. 37), наделение
полномочиями в обоих случаях реализуется путем голосования, притом на
альтернативной основе. Представительный орган, согласно этим
законоположениям, принимает решение "из числа кандидатов, представленных
конкурсной комиссией по результатам конкурса", и употребление слова
"кандидат" во множественном числе означает, что кандидатов не может быть
менее двух. Это позволяет говорить о выборных началах, присущих в том числе
процедуре "назначения на должность" главы местной администрации по
контракту.
Макаров И.И. О соотношении срока полномочий представительного органа
муниципального образования и срока контракта с главой местной администрации / И.И.
Макаров // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - № 5. - С. 66
95
Отношения опосредованного представительства применительно к
1
контрактному главе местной администрации следует оценивать и в свете того,
что соответствующее должностное лицо наделяется полномочиями по общему
правилу на срок полномочий представительного органа, но не менее чем на два
года (абз. 2 ч. 2 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ). Предполагается, что
осуществление главой местной администрации полномочий на основании
волеизъявления прежнего созыва представительного органа носит характер
исключения и является краткосрочным, а ориентиром служит синхронизация
сроков полномочий, призванная обеспечить демократизм, соотносимость
исполнительно-распорядительной деятельности с определяемым и
корректируемым представительным органом во взаимодействии с главой
муниципального образования общим курсом развития муниципального
образования1. В отношении конкурсного главы муниципального образования
специальных оговорок о взаимосвязи срока полномочий и периода легислатуры
представительного органа не содержится, что объясняется особенностями его
правового статуса как высшего должностного лица, непосредственного
субъекта формирования муниципальной политики.
Как прямо предусмотрено Федеральным законом N 131-ФЗ, глава
муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и
представительному органу (ч. 5 ст. 36), а глава местной администрации,
осуществляющий полномочия на основе контракта, - представительному
органу муниципального образования (п. 1 ч. 6.1 ст. 37). Подобное различие в
регулировании, основанное на идее профессионализации и деполитизации
хозяйственно-управленческой деятельности главы местной администрации,
предполагает, что его подконтрольность и подотчетность непосредственно
населению не относится к общим принципам организации местного
самоуправления, а оценку его деятельности дает квалифицированный субъект в
лице представительного органа. Но это не означает, что контрактный глава
Джагарян Н.В. Конституционное правосудие как фактор формирования и развития
конституционно-правовой концепции представительной демократии / Н.В. Джагарян //
Конституционное и муниципальное право. - 2015. -№ 2. - С. 49
96
местной администрации вообще выведен из сферы реализации основанной на
демократическом контроле взаимосвязи с местным сообществом, а ее
конкретное содержательное наполнение может определяться в рамках общих
принципов на субфедеральном уровне с учетом исторических и иных местных
традиций.
Поскольку контрактный глава местной администрации наделяется
полномочиями представительным органом, состоящим из избранных
депутатов, жители могут оценить качество работы лица, замещающего эту
должность, и выразить отношение к ней как в ходе избирательной кампании,
так и в акте голосования на выборах коллегии депутатов очередного созыва, а
вновь избранный представительный орган не может не учитывать итоги
состоявшегося волеизъявления. Вместе с тем, хотя непосредственную
подотчетность населению контрактного главы местной администрации
федеральный законодатель не обозначает, она проявляется в определенной
мере в рамках: а) института обращений к главе местной администрации,
включая организацию на регулярной основе личного приема граждан; б)
регулярных публичных слушаний по вопросам местного бюджета (подготовка
проекта бюджета, его исполнение и отчет об исполнении - одна из основных
функций местной администрации); в) отчета главы о деятельности местной
администрации на заседании представительного органа, в котором могут
участвовать и местные жители. Граждане не лишены возможности ставить
перед главой муниципального образования, депутатами вопрос о невыполнении
(ненадлежащем выполнении) главой администрации возложенных на него
задач и на этой основе в том числе требовать досрочного расторжения
контракта (п. 1 ч. 11 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ).
Важно учитывать и то, что согласно Федеральному закону N 131-ФЗ
условия контракта с главой местной администрации в соответствующих частях
определяются представительным органом муниципального образования,
федеральными законами и законами субъектов РФ (ч. 3 ст. 37), а
подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, включая
97
местную администрацию и ее руководителя, определяются уставом
муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ (ч. 3 ст.
34). Это позволяет на уровне регионального законодательства и
муниципального нормотворчества предусмотреть в развитие федеральных норм
муниципального права те или иные формы реализации подотчетности,
подконтрольности главы местной администрации во взаимоотношениях с
населением, в том числе в составе конкретизированных условий заключаемого
контракта, а населению муниципального образования дает возможность
настаивать на введении соответствующих механизмов. Так, в типовых формах
контракта с главой местной администрации, утверждаемых региональными
законами, в ряде случаев специально обозначаются такие обязанности, как
регулярное информирование населения о деятельности местной
администрации, организация личного приема граждан, рассмотрение
обращений граждан, принятие по ним решений. В некоторых случаях на
муниципальном уровне отдельно оговаривается обязанность главы
администрации по рассмотрению и учету предложений органов
территориального общественного самоуправления. Проявлением лучшей
практики можно считать специальное урегулирование в муниципальном
образовании проведения выездных встреч главы местной администрации с
населением и отчетов глав территориальных (районных) администраций
муниципального образования перед населением.
Что касается оценки деятельности конкурсного главы муниципального
образования с участием населения, то она предполагает необходимость
закрепления прежде всего на муниципальном уровне порядка отчетности главы
муниципального образования (например, с участием института собраний), а
также может осуществляться косвенным путем - в рамках ежегодного отчета
перед представительным органом (ч. 5.1 ст. 36 Федерального закона N 131-ФЗ),
в том числе в связи с обращениями, поступающими от жителей. Не
исключаются возможность постановки в связи с обращениями граждан вопроса
об удалении главы муниципального образования в отставку (ст. 74.1), отзыв
98
населением замещающего должность, в том числе по итогам конкурса, главы
1
1
муниципального образования, являющегося выборным должностным лицом
местного самоуправления (абз. 17 ч. 1 ст. 2, ч. 1 ст. 24).
Сказанное позволяет в свете широкой трактовки публичного
представительства оценить перспективы использования конкурсной модели
замещения должности главы муниципального образования (местной
администрации) как имеющей - с учетом принципа многообразия
организационных форм реализации муниципальной власти - потенциал для
развития, что, однако, предполагает усилия прежде всего в рамках
муниципального нормотворчества и правоприменительной практики в
направлении демократизации и углубления обратных связей во
взаимоотношениях с населением исполнительно-распорядительного органа
местного самоуправления, повышения его подконтрольности и ответственности
перед местным сообществом.
Важно в методологическом плане принимать во внимание, что вопросы
организационного устройства муниципальной власти в конкретном
муниципальном образовании имеют сугубо местный характер, а к уровню
государственного значения восходят лишь общие принципы, характеризующие
реализацию в рамках организационной основы местного самоуправления
конституционных начал народовластия. Учет государственных интересов в
рамках функционирования организационного механизма муниципальной
власти не должен обеспечиваться на основе односторонних решений органов
государственной власти, тем более придания им решающей позиции в
процедурах формирования органов местного самоуправления
.
Хотя внедрение начал конкурсного отбора в механизм наделения
полномочиями главы муниципального образования (местной администрации)
оправдано характером этой должности, равночисленное участие в отборе
представителей региональной власти во многом нивелирует ценность этой
Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие:
конституционализация муниципальной демократии в России / Н.С. Бондарь. - М.: Норма,
2009. - С. 1.
99
модели как способа самоорганизации населения. Зависящее целиком от
субъектов РФ, ее применение как альтернативы прямым выборам может
служить фактором недоверия во взаимоотношениях с муниципальной властью
населения, мнение которого не учитывается, невзирая на сопряженное с этой
мерой известное обеднение представительно-правовых связей и возможность
слияния муниципальных органов на партийной основе. Концентрация
полномочий муниципального управления в одном лице в рамках модели
конкурсного главы муниципального образования углубляет интеграцию
политических и хозяйственно-экономических начал муниципальной
деятельности в централизованную исполнительную вертикаль.
В сложившейся системе правового регулирования глава муниципального
образования (местной администрации), во всяком случае на верхнем
территориальном уровне местного самоуправления, рассматривается по
существу в системе двойного подчинения: а) как представитель интересов
местного сообщества; но прежде всего б) как агент региональной
государственной власти. Однако, если и признать, что сам характер
компетенции муниципальных образований определенного вида с существенной
долей концентрации государственных по характеру задач влияет определенным
образом на организационный механизм осуществления муниципальной власти,
нет поводов сомневаться в понимании главы городского округа,
муниципального района (их администраций) как должностных лиц именно
данных муниципально-территориальных единиц. Даже если территориальная
организация местного самоуправления не предполагает его распространения на
высокий территориальный уровень - районов, городов, непосредственно
входящих в состав субъекта РФ, то и в этом случае глава администрации
района, города, его заместители будут "должностными лицами
самостоятельного исполнительного органа государственной власти именно
данной административно-территориальной единицы", их назначение и
освобождение от должности нельзя отнести к компетенции государственной
100
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]