Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Органы местного самоуправления. Учебное пособие
.pdf
Министерство образования и науки Российской Федерации
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение
высшего образования
«Оренбургский государственный университет»
М.А. Иванова
ОРГАНЫ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
Учебное пособие
Рекомендовано ученым советом федерального государственного бюджетного
образовательного учреждения высшего образования «Оренбургский
государственный университет» для обучающихся по образовательной
программе высшего образования по направлению подготовки 40.03.01
Юриспруденция
Оренбург
2017
УДК 342.553
И 21
Иванова, М.А.
Органы местного самоуправления: учебное пособие /
М. А. Иванова; Оренбургский гос. ун-т. - Оренбург: ОГУ, 2017. -
271 с.
ISBN978-5-7410-1884-2
ББК 67.400.7
И 21
Рецензент – кандидат юридических наук, доцент Л.И. Носенко
Учебное пособие посвящено актуальным вопросам организации и
деятельности органов местного самоуправления. Анализируются вопросы
структуры и организации работы органов местного самоуправления,
полномочий органов местного самоуправления, вопросы муниципальной
службы.
Учебное пособие предназначено для студентов, обучающихся по
программе высшего образования по направлению подготовки 40.03.01
Юриспруденция.
©Иванова М.А., 2017
ISBN 978-5-7410-1884-2 © ОГУ, 2017
2
УДК 342.553
ББК 67.400.7
Содержание
Введение ................................................................................................................... 6
1 Структура и организация работы органов местного самоуправления ............ 8
1.1 Понятие, виды, функции органов местного самоуправления ....................... 8
1.2 Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов
местного значения ................................................................................................. 13
1.3 Структура органов местного самоуправления: понятие и содержание ..... 17
1.4 Органы местного самоуправления и муниципальные органы: понятие и
соотношение ........................................................................................................... 25
1.5 Органы местного самоуправления как юридические лица ......................... 30
Контрольные вопросы для самопроверки ........................................................... 37
Типовые задачи ...................................................................................................... 37
2 Структура и организация работы представительного органа
муниципального образования ............................................................................... 39
2.1 Представительный орган муниципального образования – понятие,
функции, полномочия. Роль представительного органа в системе местного
самоуправления. ..................................................................................................... 39
2.2 Порядок формирования представительного органа местного
самоуправления. Состав представительного органа муниципального
образования. Численность депутатов представительного органа
муниципального образования. Статус депутата представительного органа
муниципального образования. .............................................................................. 48
2.3 Полномочия представительного органа муниципального образования.
Исключительная компетенция представительного органа муниципального
образования. ........................................................................................................... 61
2.4 Прекращение полномочий представительного органа муниципального
образования. Досрочное прекращение полномочий представительного органа
муниципального образования ............................................................................... 66
2.5 Депутатские комиссии как рабочая структура представительного органа
местного самоуправления. Фракции в представительном органе
муниципального образования. .............................................................................. 69
Контрольные вопросы для самопроверки ........................................................... 73
Типовые задачи ...................................................................................................... 74
3 Глава муниципального образования ................................................................. 75
3.1 Понятие, особенности статуса главы муниципального образования. Место
главы муниципального образования в структуре органов местного
самоуправления ...................................................................................................... 75
3
3.2 Порядок занятия должности главы муниципального образования. Срок
полномочий главы муниципального образования ............................................. 87
3.3 Прекращение полномочий главы муниципального образования.
Досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования.
................................................................................................................................ 102
3.4 Полномочия главы муниципального образования. .................................... 112
Контрольные вопросы для самопроверки ......................................................... 118
Типовые задачи .................................................................................................... 118
4 Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган
муниципального образования) ........................................................................... 120
4.1 Место исполнительно-распорядительного органа муниципального
образования в структуре органов местного самоуправления. ........................ 120
4.2 Глава местной администрации: порядок назначения на должность, роль в
структуре органов местного самоуправления. ................................................. 124
4.3 Полномочия главы местной администрации .............................................. 136
4.4 Прекращение полномочий главы местной администрации. Досрочное
прекращение полномочий главы местной администрации. Расторжение
контракта с главой местной администрации. ................................................... 142
4.5 Полномочия местной администрации ........................................................ 153
Контрольные вопросы для самопроверки ......................................................... 156
Типовые задачи .................................................................................................... 156
5 Контрольно-счетный орган муниципального образования .......................... 159
5.1 Место контрольно-счетного органа муниципального образования в
структуре органов местного самоуправления. Цель создания контрольно-
счетного органа муниципального образования. ............................................... 159
5.2 Основы статуса контрольно-счетных органов. Состав и структура
контрольно-счетных органов .............................................................................. 166
5.3 Порядок назначения на должность председателя, заместителя
председателя и аудиторов контрольно-счетных органов. Требования к
кандидатурам на должности председателя, заместителя председателя и
аудиторов контрольно-счетных органов ........................................................... 174
5.4 Гарантии статуса должностных лиц контрольно-счетных органов.
Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа
муниципального образования. ............................................................................ 179
5.5 Полномочия контрольно-счетного органа муниципального образования
................................................................................................................................ 187
Контрольные вопросы для самопроверки ......................................................... 189
Типовые задачи .................................................................................................... 189
4
6 Муниципальная служба .................................................................................. 190
6.1 Понятие, принципы и правовое регулирование муниципальной службы.
Соотношение и взаимосвязь муниципальной службы и государственной
службы. ................................................................................................................. 191
6.2 Муниципальные должности и должности муниципальной службы. Реестр
муниципальных должностей муниципальной службы. Классификация
должностей муниципальной службы................................................................. 197
6.3 Основные квалификационные требования для замещения должностей
муниципальной службы ...................................................................................... 203
6.4 Правовой статус муниципального служащего. Основные права и
обязанности муниципального служащего. Ограничения и запреты, связанные
с муниципальной службой .................................................................................. 216
6.5 Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного
характера муниципального служащего ............................................................. 222
6.6 Гарантии, предоставляемые муниципальному служащему. Социальная
защита муниципального служащего и членов его семьи. ............................... 226
6.7 Порядок поступления на муниципальную службу. Конкурс на замещение
должности муниципальной службы. Аттестация муниципальных служащих.
................................................................................................................................ 237
6.8 Рабочее (служебное) время и время отдыха. Общие принципы оплаты
труда муниципального служащего. Стаж муниципальной службы. Поощрение
и дисциплинарная ответственность муниципального служащего. ................ 246
6.9 Прекращение муниципальной службы. Основания для расторжения
трудового договора с муниципальным служащим. ......................................... 259
Контрольные вопросы для самопроверки ......................................................... 260
Типовые задачи .................................................................................................... 261
Список использованных источников ................................................................. 264
5
Введение
Конституция Российской Федерации определяет, что местное
самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов
местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной
собственностью. При этом граждане при осуществлении местного
самоуправления могут использовать такие формы непосредственной
демократии как референдум, выборы и другие формы прямого волеизъявления.
Но основная нагрузка по осуществлению полномочий по решению вопросов
местного значения лежит именно на органах местного самоуправления.
Органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией
Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти.
Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления» определяет структуру органов
местного самоуправления, их полномочия, порядок формирования и
организации деятельности. Но более детальный порядок формирования,
полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов
местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности
указанных органов определяются уставом муниципального образования.
Учебная дисциплина «Органы местного самоуправления» изучается
студентами, обучающимися по программе высшего образования по
направлению подготовки 40.03.01 Юриспруденция. Основной целью изучения
данной дисциплины является уяснение значения правовых норм,
регулирующих отношения в сфере организации и деятельности органов
местного самоуправления, формирование знаний об органах местном
самоуправлении, об основных признаках и принципах деятельности органов
местного самоуправления, о путях формирования системы органов местного
самоуправления в Российской Федерации. Также целью изучения дисциплины
«Органы местного самоуправления» является формирование у студентов
6
правосознания, гражданской ответственности, глубокого уважения к праву и
закону, идеалам правового государства; целеустремленности,
организованности, трудолюбия, ответственности, толерантности; повышение
общей культуры, выработка навыков и умений самостоятельной работы в
системе местного самоуправления.
Представленное учебное пособие имеет традиционную структуру,
поделен на разделы и подразделы. При его написании автором использованы
основные подходы к изложению учебной дисциплины. Автор опирался на уже
существующие наработки широко известных правовых школ России (МГУ,
МГЮА, СПбГУ и многих других). В частности автор при написании учебника
опирался на труды таких известных ученых-юристов, как С. А. Авакьян, М. В.
Баглай, В. И. Васильев, А. Н. Костюков, О. Е. Кутафин, Ю. Н. Старилов, В. И.
Фадеев, Е. С. Шугрина и др.
В учебном пособии изложены основные вопросы организации,
деятельности и функционирования органов местного самоуправления,
рассмотрены и проанализированы основные научные взгляды на различные
аспекты дисциплины. Данное учебное издание предназначено для бакалавров,
магистрантов, аспирантов, а также всех интересующихся вопросами местного
самоуправления в Российской Федерации.
7
1 Структура и организация работы органов местного
самоуправления
1.1 Понятие, виды, функции органов местного самоуправления
Политическая и правовая реформы в Российской Федерации привели к
изменению правового механизма регулирования организации и осуществления
местного самоуправления в стране.
Местное самоуправление - это вид социального управления, служащий
построению демократии, и являющейся неотъемлемым звеном в создании
гражданского общества, а также реализации местным сообществом своих
общих интересов, разрешение вопросов местного значения непосредственно
или через выборные органы в рамках действующего законодательства.
Уместным будет мнение автора Ю.И. Скуратова о том, что «самоуправление-
есть высшая цель и одновременно особая форма развития и организации
демократии, объединяющая ее основные институты».
Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила положение
органов местного самоуправления и наделила их определенными
полномочиями, в том числе и возможность самостоятельно выбирать структуру
этих органов.
Новый Федеральный закон № 131 от 06.10.2003 «Об общих принципах
местного самоуправления в Российской Федерации» положил начало,
муниципальной реформе. Основная цель данного федерального закона устранение неопределенности в разграничение предметов ведения и
полномочий между государственными и «местными» органами.
Таким образом, подводя итог можно сказать, что органы местного
самоуправления за всю историю существования нашей страны претерпевали
самые разнообразные реформы. Однако, сама суть местного самоуправления народовластие в совокупности с самостоятельностью в решении местных
8
вопросов, говорит нам о том, что такая форма реализации власти будет
1
3
1
2
3
актуальной еще долгие годы.
Как показал анализ литературных источников, в настоящее время
существуют разные определения понятия органов местного самоуправления.
Так, О.В. Курганская характеризует органы местного самоуправления как
выборные и другие органы, наделенные полномочиями для решения вопросов
местного значения и не входящие в систему органов государственной власти
.
Акцент на полномочия по решению проблем на местах.
Н.А. Игнатюк дает несколько иную трактовку: это избираемые
непосредственно населением и/или образуемые представительным органом
муниципального образования органы, осуществляющие функции публичной
власти на территории муниципального образования. Органы местного
самоуправления наделяются собственной компетенцией на решение вопросов
местного значения, а также могут исполнять некоторые государственные
полномочия по поручению органов государственной власти2. В данном случае
указывается подход к созданию органов местного самоуправления.
Наиболее полной, по мнению автора, представляется точка зрения О.Е.
Кутафина и В.И. Фадеева, в соответствии с которой под системой местного
самоуправления следует понимать совокупность организационных форм
местного самоуправления в рамках муниципальных образований, посредством
которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни
.
Более четко и формализовано понятие местного самоуправления
отражено в законодательных актах. Например, в Конституции Российской
Федерации, данное понятие характеризуется как неотъемлемый и
гарантированный институт системы реализации населением суверенных прав
на власть.
Курганская О. В. Понятие, виды органов местного самоуправления и их предназначение /
О. В. Курганская // CREDO NEW. ‒ 2004. ‒ № 2. – С. 23.
Игнатюк Н. А. Муниципальное право / Н. А. Игнатюк, А. В. Павлушкин. – М.: Юрайт,
2008. – С. 63.
Кутафин О. Е. Муниципальное право Российской Федерации / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев.
– М.: Юристъ, 2011. – С. 73.
9
Федеральный закон от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
местного самоуправления» в ст. 2 определил органы местного самоуправления
как избираемые непосредственно населением и/или образуемые
представительным органом муниципального образования органы, наделенные
собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Анализ трактовок понятия «органы местного самоуправления»
позволяет автору сделать следующие выводы.
1. В приведенных понятиях отмечается, что органы местного
самоуправления избираются, наделяются полномочиями и несут
ответственность в рамках своей компетенции.
2. Органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти и осуществляют свою деятельность в рамках
муниципальных образований, посредством решения вопросов местного
значения.
Изучение функциональной характеристики местного самоуправления и
его органов востребовано, поскольку имеются общие функции у органов
государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления. Это
дает основание говорить о тесном взаимодействии двух уровней публичного
властвования, а значит их тесной «связки» и возможностей совместной работы.
Незначительное количество работ по данному направлению может быть
объяснено отсутствием законодательного закрепления функций местного
самоуправления. На протяжении новейшей истории эволюции
законодательства о местном самоуправлении этому вопросу не уделялось
должного внимания законодателем. Можно убедиться в этом взглянув на
соответствующее нормативное регулирование.
Развитие местного самоуправления осуществлялось посредством
закрепления его целей и задач, системы органов и их компетенции, форм
деятельности, находивших отражение в законодательстве. Первым законом в
России был Закон РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в
РСФСР». Он упоминает о исполнительно-распорядительной функции местной
10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]