Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Налоговое администрирование и налоговый контроль. Теория и практика
.pdf
З.М. Хашева, Д.А. Артеменко, О.С. Белокрылова,
Е.В. Поролло, Г.А. Артеменко
НАЛОГОВОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ
И НАЛОГОВЫЙ КОНТРОЛЬ:
ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
Исследование проведено при финансовой поддержке
Российского фонда фундаментальных исследований
Проект № 06-06-96804
2
ББК 65.261.4
Х 12
Рецензенты:
Доктор экономических наук, профессор Игонина Л.Л.
Доктор экономических наук, профессор Петрова Е.В.
ISBN 5-93926-133-7
Хашева З.М., Артеменко Д,А., Белокрылова О.С., Поролло Е.В.,
Артеменко Г.А. Налоговое администрирование и налоговый
контроль: теория и практика. Монография. – Краснодар, Изд-во
Южного института менеджмента , 2006. – 197 с.
Монография подготовлена авторским коллективом в рамках
выполнения 1 этапа регионального конкурса ориентированных
фундаментальных исследований по гранту Российского фонда
фундаментальных исследований "ЮГ РОССИИ" (проект 06-0696804 р_юг_офи «Проблемы налогового администрирования в
условиях налоговой реформы (региональный аспект)»).
Рассмотрены теоретические и методические аспекты
организации налогового администрирования и налогового
контроля в современных условиях. Показан опыт становления и
развития налогового администрирования в России,
анализируются условия формирования налоговых отношений,
их экономического и правового регулирования, в том числе - на
региональном уровне. Систематизированы основные методы
контрольной деятельности налоговых органов как основного
направления налогового администрирования. Монография
адресована научным работникам, студентам и преподавателям
экономических вузов, специалистам налоговых органов,
налогоплательщикам.
3
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ……………………………………………….
4
ГЛАВА 1. Теоретические и методологические основы администрирования налоговых доходов бюджетной системы
6
1.1. Содержание, цели и принципы налогового администрирования…………………………………………………
6
1.2. Организационные условия функционирования налоговых
органов России и его механизмы …………………
24
1.3. Становление и развитие структурной конструкции механизма налогового администрирования ……………….
36
ГЛАВА 2. Практические вопросы организации налогового
контроля в деятельности территориальных инспекций Федеральной налоговой службы……………
62
2.1. Сущность налогового контроля, его основные формы и методы……………………………………………………
62
2.2. Порядок организации и проведения мероприятий налогового
контроля……………………………………………
81
2.3. Приоритетные направления контрольной деятельности территориальных налоговых органов по реализации налогового потенциала региона…………………………………
104
ГЛАВА 3. Основные направления развития деятельности
налоговых органов Российской Федерации по обеспечению
устойчивых поступлений обязательных платежей в бюджетную систему………………………..
153
3.1. Пути совершенствования методов контроля исполнения
налоговых обязательств……………………….….…..
153
3.2. Модернизация управления налоговой системой и повышение качества налогового администрирования………
170
Заключение…………………………………………………..
184
Список использованной литературы………………………
189
4
ВВЕДЕНИЕ
Одним из направлений стратегии развития налоговой системы России является создание эффективного налогового администрирования, позволяющего обеспечить стабильность налоговых доходов, сформировать прочную основу для поступления и
возобновления бюджетных ресурсов властных структур всех
уровней. Обеспечение указанных задач потребовало разработки
новых методов, которые актуализируются в условиях реформирования функциональной структуры Федеральной налоговой службы
Российской Федерации. Вместе с тем, механизм осуществления
деятельности администраторов налоговых доходов еще недостаточно разработан, дальнейшей детализации и уточнения требуют нормы налогового и бюджетного законодательства, регулирующие процесс исполнения налоговой обязанности, правила
исчисления налогов характеризуются сложностью и противоречивостью, что приводит к ущемлению интересов налогоплательщиков и, в конечном счете, сокращает доходы государства.
Новые подходы к налоговому администрированию, совершенствование контрольных мероприятий и аналитических приемов
определяют актуальность вопросов, рассмотрению которых посвящено это издание.
Научное обоснование методологических аспектов и процедуры налогового контроля, анализа прогнозных поступлений
налогов и других направлений налогового администрирования
представлено в работах И.Ю.Александровой, А.В.Брызгалина,
А.З.Дадашева, В.М.Зарипова, Ю.С.Зерщикова, Ю.Ф.Кваши,
А.Л.Коломийца, В.А.Красницкого, Н.Г.Кузнецова,
И.И.Кучерова, В.И.Макарьевой, О.А.Ногиной, И.А.Перонко,
С.Г.Пепеляева, С.В.Разгулина, Р.А.Саакяна, Р.Г.Сомоева,
И.Н.Соловьева, С.Д.Шаталова и других. Вместе с тем, повышение качества и результативности налогового администрирования приобретает в современных условиях исключительную значимость и требует дальнейшего исследования.
Цель проекта, поддержанного Российским фондом фундаментальных исследований – разработка теоретических и методологических подходов к организации налогового администрирования и создание на этой основе эффективного механизма,
5
предполагающего достижение ожидаемого обществом результата в виде стабильных и достаточных поступлений налоговых
доходов, максимизирующих общественное благосостояние. Реализация поставленной цели обусловила необходимость последовательного решения следующих задач:
- изучить сущность и функциональные проявления нало-
гового администрирования и организационные условия его
осуществления;
- проанализировать практику реализации направлений
деятельности налоговых администраций в России в условиях
реформирования налоговой системы и построения правового
фундамента ее функционирования;
- выявить основные факторы роста уровня налоговых по-
ступлений и дать рекомендации по улучшению существующей
практики налогового администрирования на региональном
уровне.
Теоретической и методологической основой проведенного
исследования явились фундаментальные исследования в области налогообложения, законодательные акты, статистические
данные, нормативные акты и инструктивные материалы налоговой службы. В качестве информационной базы исследования
использованы материалы Межрегиональной инспекции Федеральной налоговой службы по Южному федеральному округу и
Управления Федеральной налоговой службы по Краснодарскому краю. В монографии систематизированы основные направления налогового администрирования и выявлены наиболее существенные проблемы в организации взимания налогов, что позволило сформулировать ряд предложений по совершенствованию работы налоговых органов.
6
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ
И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
АДМИНИСТРИРОВАНИЯ НАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ
БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ
1.1. СОДЕРЖАНИЕ, ЦЕЛИ И ПРИНЦИПЫ НАЛОГОВОГО
АДМИНИСТРИРОВАНИЯ
Налоги являются одной из важнейших категорий рыночной экономики. Возникновение налогов обусловлено объективными экономическими и социальными условиями развития общественного воспроизводства, а их необходимость связана с
наличием определенной совокупности общественных интересов,
удовлетворение которых возможно осуществить лишь при наличии системы централизованного обеспечения достаточными
финансовыми ресурсами. Налоги как специфические экономические отношения реализуются через механизм централизации
определенной части индивидуальных личных доходов, их накопления и последующего направления на общественные цели.
Некоторые ученые связывают появление налогов с государством. Так, Д.Г.Черник считает, что «налоги являются необходимым звеном экономических отношений в обществе с момента возникновения государства»1. Не вдаваясь в подробности
генезиса государственной власти отметим, что на определенном
этапе развития общества появление государства предопределено
задачами регулирования экономики, стабилизации социальных
проблем и отражения внешней агрессии. Это обстоятельство
требует от общества отчислений от создаваемых продуктов для
содержания аппарата государства и обеспечения затрат по его
деятельности, то есть объективно возникает еще одна общественная потребность, наряду с прочими требующая покрытия
соответствующими ресурсами. Факт существования государства
является, таким образом, предпосылкой, обеспечивающей возможность использования налогов, установления наиболее при-
1
Налоги: Учебное пособие/под ред. Д.Г. Черника – М.: Финансы и статистика, 1994– с.3.
7
емлемых в данных экономических условиях форм организации
налоговых отношений.
Анализ института государственности с позиции его функционального содержания позволяет выделить два главных направления его деятельности, во-первых, как регулятора общественных отношений, обеспечивающего издание законодательных
актов и создание организационных структур, которые призваны
развивать и защищать экономические и социальные устои. Выполнение указанной задачи предопределяет необходимость налогов как источника государственных доходов, организационного способа мобилизации средств для содержания государственного аппарата. Во-вторых, государство должно обеспечить
максимально эффективное развитие общества на данном этапе и
на более отдаленную перспективу. Эти обстоятельства создают
возможность использования налогов как способа косвенного
стабилизационного воздействия на экономическую, социальную
и политическую ситуации в целях ее качественного улучшения.
Императивно-облигаторная связь государства и налогов
порождает двойственный характер налоговых отношений. Дуализм налогов проявляется в том, что они являются одновременно и экономическими, и правовыми отношениями. Это провоцирует разное понимание сущности, проявлений и роли налогов
и соответствующие поведенческие реакции участников налоговых отношений. Объективная дуалистичность является отправной точкой для выработки базовых императивов организации
налогообложения – этатистического и экономического.
Этатистический императив предполагает приоритет
государственного начала в построении налогов и налоговой
системы. В соответствии с этой концепцией экономические
процессы подчиняются государственному диктату, правовое
содержание налогов превалирует над их экономической
природой. Однако усиленные фискальные изъятия могут
повлечь за собой снижение деловой активности, депрессию и
спад производства, массовое уклонение от уплаты налогов,
социальные конфликты. Государство при этом получает эффект,
обратный предпринятым усилиям по повышению уровня сбора
налогов, в виде резкого падения налоговых поступлений
вследствие сужения налоговой базы. В течение 90-х годов в
8
Российской Федерации развивались негативные тенденции в
организации налогообложения, приведшие налоговую систему
страны в коллаптическое состояние. Несмотря на усиление
жесткости налоговых законов, налоговые поступления в
бюджеты всех уровней сокращались, массовый характер
приобрело уклонение от уплаты налогов.
Преодоление угроз развития подобного состояния
экономической среды требует от правительств адекватного
внимания к учету интересов обязанных лиц. Экономический
императив, отражая приоритет экономической обоснованности
при определении уровня и характера налогообложения,
предполагает, что государство должно служить общественным
интересам, а налоги следует рассматривать прежде всего как
распределительный инструмент, способ регулирования основ
существования общества. Иными словами, можно смело
утверждать, что без налогов нет бюджета, а потому без налогов
не может существовать и государство. Там, где существует
государство и государственное регулирование экономики,
существует и налогообложение.
Содержание налоговой политики государства и организация налоговой системы во многом зависят от того, какой из этих
императивов положен в их основу. Исторический опыт свидетельствует о том, что в условиях планово-административной
экономики гипертрофированные интересы государства способствовали формированию распределительной системы фискальной ориентации. Становление и развитие рыночных отношений
в России потребовало переосмысления роли и задач государства
в управлении экономикой. В этих условиях резко возросло значение налогов, которые в числе прочих мер государственного
воздействия обеспечивают функционирование экономического
механизма, оказывая влияние на развитие экономики, социально-культурного комплекса, состояние международных интеграционных процессов и составляя основную часть доходов, мобилизуемых в бюджетную систему.
Анализ состава и структурной динамики доходов
бюджетов России и других промышленно развитых стран
показывает, что на долю налогов приходится от 70 до 95% всех
бюджетных поступлений. Данные, представленные в Таблице
9
1.1. показывают, что уровень налоговых доходов в бюджетах
Вид доходов
2003
2004
2005
2005 к 2003
(+, -)
1. Доходы консолидированного
бюджета РФ, всего
в том числе налоговые доходы,
млрд.руб.
в% к общей сумме доходов
4135,6
3357,7
81,2
5427,3
4491,5
82,8
7611,6
5366,4
70,5
+3476,0
+2008,7
-10,7
2. Доходы федерального бюджета РФ,
всего
в том числе налоговые доходы,
млрд.руб.
в% к общей сумме доходов
2583,1
2029,6
78,6
3426,3
2712,1
79,2
5125,1
3088,8
60,3
+2542,0
+1059,2
-18,3
3. Доходы бюджетов субъектов РФ и
местных бюджетов, всего
в том числе налоговые доходы,
млрд.руб.
в% к общей сумме доходов
1930,2
1328,2
68,8
2403,2
1779,4
74,0
2997,5
2230,5
74,4
+1067,3
+902,3
+5,6
всех уровней за 2003-2005 годы составляет значительную
величину.
Таблица 1.1.
Динамика доходов консолидированного бюджета Российской
Федерации в 2003-2005гг.1 в млрд.руб.
Приведенные данные подтверждают вывод о том, что
именно налоги представляют собой финансовый источник
экономической самостоятельности государства, субъектов РФ и
муниципальных образований, составляя 70,5% доходов
консолидированного бюджета страны в 2005г. При этом за
последние три года абсолютная величина налоговых
поступлений в консолидированный бюджет РФ значительно
возросла (с 3357,7 млрд.руб. до 5366,4 млрд.руб.), прирост
составил 2008,7 млрд.руб. или 59,8%. Однако относительно
налоговые доходы в 2005г. существенно сократились (на 10,7п.),
что связывается с тем, что из состава налогов в соответствии с
отменой Закона РФ «Об основах налоговой системы» и
официальным вступлением в действие 13-15 статей Налогового
кодекса РФ выведены таможенные пошлины и платежи за
пользование природными ресурсами. Уровень налоговых
доходов в федеральном бюджете сократился за анализируемый
1
Рассчитано по материалам WEB-сайта Федерального казначейства: roskazna.ru
10
период с 78,6% до 60,3% или на 18,3 п. при абсолютном
приросте на 1059,2 млрд.руб. или 52,2% В доходах
региональных и местных бюджетов, напротив, отмечается
существенное (на 5,6 п.п.) увеличение налоговых поступлений,
при этом абсолютный прирост составляет 902,3 млрд.руб. или
67,9%, что на 15,7% превышает аналогичный показатель по
федеральному бюджету.
Необходимость обеспечения устойчивого поступления
налоговых доходов, соблюдения налоговой дисциплины как
условия качественного выполнения обязательств перед
государством физическими и юридическими лицами,
объективно способствуют образованию специализированных
административных структур, функционально предназначенных
для государственного контроля за осуществлением налоговых
отношений. Деятельность таких структур в ряде нормативноправовых документов исполнительных органов федерального
уровня была в 2000 впервые охарактеризована термином
«налоговое администрирование»
1
. Однако общеупотреби-
тельность данного термина на практике сложилась без
определения его содержательной стороны, хотя законодатель в
конце 2003г. сделал попытку установить нормативное
определение «администратор доходов бюджета» в Федеральном
законе «О бюджетной классификации», а также закрепить в
законе состав основных обязанностей данных лиц. Впрочем,
последующими редакциями указанного закона это определение
было исключено. Анализ практики применения термина
«налоговое администрирование» позволяет сделать вывод о том,
что в различных случаях он трактуется по-разному. В одном
случае под налоговым администрированием понимается
деятельность налоговых органов
исчисления и уплаты налога
2
, во втором — порядок
3
, в третьем — вообще любая
деятельность, сколько-нибудь относящаяся к системе
1
Распоряжение Правительства РФ от 26.07.2000 N 1072-р .
2
Постановление Правительства РФ от 21.12.2001 N 888 «О целевой Программе развития
налоговых органов (2002—2004 годы)».
3
Заявление Правительства РФ ЦБ РФ «Об экономической политике на 2001 год и
некоторых аспектах стратегии на среднесрочную перспективу»
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]