Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Налоговое администрирование. Теория, механизм, региональная практика
.pdf
Д.А. Артеменко, З.М. Хашева, Е.В. Поролло
НАЛОГОВОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ:
ТЕОРИЯ, МЕХАНИЗМ, РЕГИОНАЛЬНАЯ
ПРАКТИКА
Исследование проведено при финансовой поддержке РФФИ
Проект 06-06-96804 р_юг_офи
Руководитель проекта Хашева З.М.
Краснодар
1
2
ББК 65.261.4
А 86
к.э.н. Артеменко Д.А., к.э.н. Хашева З.М., к.э.н. Поролло Е.В.
Рецензенты: Дейнега В.Н. – доктор эконом. наук, генеральный директор
2007
А В Т О Р Ы :
ООО «Аудиторская компания Кубаньфинэксперт»
Петрова Е.В. – доктор экономических наук, профессор,
заведующий кафедрой финансов и кредита Южного
института менеджмента
Серпков Ю.В. – начальник отдела автоматизации и обработки
налоговой информации Федеральной краевой налоговой
инспекции
ISBN 978-5-93926-110-4
Артеменко Д.А., Хашева З.М., Поролло Е.В. Налоговое администрирование:
теория, механизм, региональная практика. Монография. – Краснодар: Изд-во
Южного института менеджмента, 2007.
Монография подготовлена авторским коллективом по результатам исполнения 2
этапа регионального конкурса ориентированных фундаментальных исследований по гранту
Российского фонда фундаментальных исследований "ЮГ РОССИИ" (проект 06-06-96804
р_юг_офи «Проблемы налогового администрирования в условиях налоговой реформы
(региональный аспект)». Рассмотрены теоретические и методические аспекты организации
налогового администрирования в современных условиях. Показан опыт становления и
развития налогового администрирования в России, анализируются условия формирования
налоговых отношений, их экономического и правового регулирования. Систематизированы
основные методы контрольной деятельности налоговых органов как основного направления
налогового администрирования, в том числе - на региональном уровне. Издание
ориентировано на научных работников, студентов, аспирантов и преподавателей
экономических вузов, специалистов налоговых органов, налогоплательщиков.
3
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение……………………………………………………………………….
…4
Глава 1. Институционализация налогового администрирования в
посткризисной экономике…………………………………………………..
…6
1.1. Институт налогового администрирования: предпосылки,
становление, особенности функционирования в условиях
посткризисного развития……………………………………………………..
….6
1.2. Сущность, цели и принципы налогового администрирования………..
…36
Глава 2. Содержание и структура механизма реализации
полномочий налоговых органов …………………………………………..
…46
2.1. Организационно-административная и правовая регламентация
деятельности налоговых органов…………………………………………. ...
…46
2.2. Контрольно-аналитическая направленность налогового
администрирования…………………………………………...………………
…64
2.3. Функционально-методические технологии и унификация
административных процедур, обеспечивающих поступление налоговых
доходов ………………………………………………………………………..
…74
Глава 3. Приоритеты развития налогового администрирования на
региональном уровне………………………….…….………... ……………
…92
3.1. Актуальные направления повышения эффективности методов
взимания налоговых доходов в Южном федеральном округе …………….
…92
3.2. Основные пути совершенствования контрольно-экономической
работы налоговых органов....………………………………………….……...
..109
Заключение…………………………………………………………………...
..146
Список использованной литературы………………………………….….
..149
Приложения…………………………………………………………………..
..158
4
ВВЕДЕНИЕ
Необходимость соблюдения налоговой дисциплины как условия
качественного выполнения обязательств перед государством физическими и
юридическими лицами обусловливает создание специализированных
институтов, функционально предназначенных для государственного контроля
за осуществлением налоговых отношений. Налоговые органы (налоговые
администрации) призваны обеспечить соблюдение охраняемых законом
экономических интересов государства, а также других лиц, находящихся в
финансовой зависимости от бюджетных трансфертов.
Изменение функциональных целей и задач налогового
администрирования в условиях налоговой и административной реформы
потребовало перераспределения компетенции органов исполнительной власти,
уполномоченных осуществлять управление налогообложением, как на
федеральном, так и на региональном уровне, проведения модернизации
налоговых органов РФ. Эффективность использования бюджетных средств,
затраченных на эти цели, во многом определяется организационной структурой
налоговой системы страны и тем, как на практике организовано взимание
налогов, каким образом строятся реальные отношения властных структур с
налогоплательщиками. В этой связи большое значение следует уделять
теоретическому осмыслению содержания процедур администрирования
бюджетных доходов, их методологическим основам. Однако динамичное
развитие деятельности налоговых органов, острейшая необходимость
оперативного правового урегулирования налоговых отношений и тупиковых
коллизий Налогового кодекса, привели к ситуации, когда научное обоснование
налогового администрирования значительно отстало от его практической
реализации.
Максимизация общественного благосостояния и обеспечение устойчивых
темпов экономического роста во многом зависят от того, насколько адекватны
институциональные изменения налоговых отношений и механизма их
5
реализации потребностям общества, что и определяет востребованность
комплексных исследований, предполагающих изучение экономических и
организационных основ налогового администрирования.
В процессе работы над проектом в рамках регионального конкурса «Юг
России» по теме «Проблемы налогового администрирования в условиях
налоговой реформы (региональный аспект)», поддержанной Российским
фондом фундаментальных исследований были решены следующие задачи:
- сформировано теоретическое представление о сущности и содержании
налогового администрирования и налогового контроля, их иерархических
связей и используемого понятийного аппарата на основе анализа современной
парадигмы налоговых отношений;
- теоретически обоснована специфика деятельности налоговых
администраций в условиях изменения ее функционального содержания в ходе
административной реформы;
- проведено исследование форм осуществления налогового
администрирования с учетом специфики территориального размещения
объектов обложения и налогоплательщиков, их отраслевой принадлежности,
возможностей регионального регулирования;
- раскрыто содержание и функциональная структура механизма
реализации административных полномочий налоговых органов;
- разработаны методологические положения и практические
рекомендации по совершенствованию налогового администрирования.
В ходе проведенных исследований обоснована комплексная концепция
организации функциональной деятельности налоговых администраций,
предполагающая пересмотр сложившихся критериев оценки ее
результативности, исходя из целеполагающих интересов участников налоговых
отношений на основе как количественного подхода к степени использования
налогового потенциала территорий, так и качественных параметров
обеспечения частных и публично-правовых интересов.
6
ГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ НАЛОГОВОГО
АДМИНИСТРИРОВАНИЯ В ПОСТКРИЗИСНОЙ ЭКОНОМИКЕ
1.1. ИНСТИТУТ НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ:
ПРЕДПОСЫЛКИ, СТАНОВЛЕНИЕ, ОСОБЕННОСТИ
ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ В УСЛОВИЯХ ПОСТКРИЗИСНОГО
РАЗВИТИЯ
Актуальность углубленного исследования теоретических и практических
аспектов современного налогового администрирования обусловлена
несколькими факторами. Во-первых, по точному замечанию Й.А. Шумпетера,
ничто так ясно не отражает характер общества и цивилизации, как проводимая
политическим сектором общества фискальная политика1. Поскольку
налогообложение находится на стыке всех социально-политических и
экономических интересов, то в нем отражается баланс политических сил или
отсутствие такового. По содержанию налоговой политики можно судить о типе
государства, о прочности правовых основ государственности и об
устремлениях бюрократического аппарата, призванного эти основы
поддерживать. В связи с этим анализ процесса институционализации налоговой
системы должен проводиться с позиций соотношения разных форм
собственности и экономических интересов. Паритет таких интересов
свидетельствует о рациональной налоговой системе (и налоговом
администрировании как ее стержневом элементе), способствующей
экономическому развитию всех участников воспроизводства, о том, что налоги
адекватно выражают отношения собственности и соответствуют структуре
последней.
Во-вторых, современное состояние действующей налоговой системы
России признается как специалистами, так и сообществом плательщиков
1
Шумпетер Й.А. История экономического анализа. Т. 3. – СПб.: Экономическая школа, Санкт-
Петербургский университет экономики и финансов, Высшая школа экономики, 2001, с. 1012.
7
налогов требующим дополнительного анализа и теоретического осмысления
практического опыта, накопленного в процессе организации, создания и
реформирования налогового администрирования, начавшего организовываться
как самостоятельный институт только в 1991 году (с принятием Законов РФ «О
государственной налоговой службе» и «Об основах налоговой системы
Российской Федерации» и выделением Государственной налоговой службы в
составе Министерства финансов).
В-третьих, в силу исторических причин теория налогообложения
развивалась на протяжении всего прошлого века на Западе, когда были
сформулированы и развиты базовые понятия и концепции налоговой теории1
(принцип методологического индивидуализма при изучении налогообложения,
правило Корлетта-Хейга, теорема Даймонда-Мирлисса, модель Линдаля,
эффект Лаффера, изучена связь налогообложения доходов и налогообложения
потребления, разработан и введен в середине 50-х годов ХХ века в
хозяйственную практику налог на добавленную стоимость, заменивший собой
каскадный налог с оборота, теоретически обоснованы место и роль налоговой
системы в финансовой системе и системе общественного воспроизводства в
целом, выявлено влияние налогов на корпоративные финансы в модели
Миллера), изучены налоги как элемент государственного регулирования
экономики в работах Дж. М. Кейнса и его последователей, уточнены и
перегруппированы с учетом современных реалий принципы налогообложения в
трудах Ф. Ноймарка, применена к проблемам налогообложения теория
общественного выбора Дж. М. Бьюкененом и Р.А. Масгрейвом .
В-четвертых, неэффективная налоговая политика и просчеты в
деятельности государственных органов могут нести в себе угрозы и опасности
для страны, не укрепляют, а ослаблять и разлагать финансовую устойчивость
экономики, разобщать регионы, противопоставлять государство и
предпринимательство, государство и налогоплательщиков, государственную
1
Горобинская В.И. Теоретические модели современных налоговых систем//Экономический вестник
Ростовского государственного университета. 2004. Приложение № 1, с. 80.
8
власть и институты гражданского общества1.
В-пятых, Правительство Российской Федерации в распоряжении от 15
августа 2003 года № 1163-р «Программа социально-экономического развития
Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы)» в
части проведения налоговой реформы (раздел 7.2 программы) предусмотрело
следующие мероприятия: приоритетом налоговой политики в среднесрочной
перспективе названа разработка законодательных норм, направленных на
повышение инвестиционной и инновационной активности, опережающее
снижение налоговой нагрузки на обрабатывающие отрасли и сферу услуг,
стимулирование экспорта несырьевых товаров, оптимизацию фискальной
нагрузки на сырьевой сектор. Необходимо повысить стимулирующую функцию
налогов, снизить базовую ставку налога на добавленную стоимость и средние
ставки единого социального налога, а также сделать эффективным налоговое
администрирование и одновременно снизить административную нагрузку на
налогоплательщиков. Основные направления реформирования налоговой
системы в среднесрочный период включают:
- совершенствование администрирования отдельных налогов (прежде всего
налога на добавленную стоимость и единого социального налога), снижение
бремени налогового администрирования (в том числе в части налогового
учета);
- снижение с 2004 года базовой ставки налога на добавленную стоимость до
18 процентов;
- введение налоговых платежей, взимаемых в рамках специальных
налоговых режимов, включающих систему налогообложения для участников
соглашений о разделе продукции;
- упрощение порядка подтверждения нулевой ставки по экспортным
поставкам и при осуществлении международных перевозок грузов, а также
последующего возмещения налога на добавленную стоимость;
1
Логвина А.М. Налоговая составляющая экономической безопасности России//Российский экономический
журнал. 1998. № 5, с. 19.
9
- реформирование отдельных видов налогов и отмену неэффективных
налогов и сборов, в частности: совершенствование системы поимущественных
налогов (с введением с 2004-2005 годов соответствующих глав Налогового
кодекса Российской Федерации) за счет сокращения перечня
налогооблагаемого имущества, пересмотр принципов оценки имущества
физических лиц для целей налогообложения, переход на налогообложение
земельных участков исходя из их кадастровой стоимости, обеспечение
возможности перехода в перспективе к налогу на недвижимость, заменяющему
налог на имущество и земельный налог; отмену с 1 января 2004 г. налога с
продаж; пересмотр перечня региональных и местных налогов и сборов,
включая отмену целевых сборов на содержание милиции, сбора за парковку
автотранспорта; совершенствование платежей, связанных с использованием
природных ресурсов, имея в виду введение водного налога и сбора за право
пользования объектами животного мира и водными биологическими
ресурсами; снижение с 2005 года налоговой нагрузки на фонд оплаты труда за
счет снижения эффективной ставки единого социального налога (при условии
поддержания финансовой устойчивости пенсионной системы).
Скорейшее осуществление в стране налоговой реформы выступает как
одно из важнейших условий обеспечения экономического роста страны,
развития предпринимательской активности, ликвидации теневой экономики,
возврата в Российскую Федерацию капиталов, вывезенных из страны за
границу, а также привлечения в страну полномасштабных иностранных
инвестиций. Налоговая реформа в России рассматривается в современной
западной научной литературе не только как способ создать обновленную
систему налогообложения, но и как исходный пункт для дальнейших
экономических реформ1. Фундаментальные права налогоплательщиков
(соблюдение прав человека в сфере налогообложения, соотношение прав и
обязанностей государства перед личностью, обеспечение нейтральности судов
1
Hoehmann H.-H., Fruchtmann J., Pleines H. Das russische Steuersystem im Uebergang: Rahmenbedingungen,
institutionelle Veraenderungen, kulturelle Bestimmugsfaktoren. – Bremen: Edition Temmen, 2002, S. 8.
10
в налоговых спорах, соблюдение имущественных прав граждан как условие
свободы личности, справедливость проводимой налоговой политики) стали
предметом подробного и заинтересованного обсуждения на 59-м конгрессе
Международной налоговой ассоциации в сентябре 2005 года в Буэнос-Айресе1.
Кроме того, стране сегодня уже совершенно недостаточно иметь
хорошие налоговое и бюджетное законодательства. Все эти нормы и правила
должны эффективно реализовываться на практике. Поскольку нормы и правила
являются объектом анализа современной неоинституциональной теории,
особенно актуальным в современных экономических условиях представляется
анализ процессов институционализации налогового администрирования.
Институциональный подход в наибольшей степени отвечает требованиям
системности анализа, поскольку дает возможность исследовать преобразования
общественных институтов как единых целостных феноменов, развивающихся
по времени. Институциональность вообще рассматривается в современной
литературе как системное свойство экономики и социума, поскольку
благосостояние субъектов экономики зависит не только и не столько от
ограниченности ресурсов, но и от институциональных границ, в которых эти
ресурсы можно использовать.
Изучение институционального состояния процессов в сфере
налогообложения и их составляющих проводилось в последние годы многими
экономистами, социологами и юристами (И.Ю. Александрова, А.В. Аронов,
В.В. Алехин, В.В. Радаев, Н.Г. Кузнецов, Ю.С. Зерщиков, А.В. Брызгалин, А.А.
Масленникова, Т.И. Корсун, И.А. Перонко, В.М. Зарипов, С.Г. Пепеляев, Е.В.
Балацкий, В.М. Полтерович, Е.Г. Ясин, О.Б. Буздалина, С.В. Разгулин, М.Ю.
Орлов и др.). Однако теоретическая изученность рассматриваемой проблемы
остается пока недостаточной, на наш взгляд, для разработки системы
максимально эффективных практических мер по реализации всех фаз
современного налогового процесса.
1
Кашин В.А. Международная налоговая ассоциация: итоги 59-го конгресса//Налоговая политика и практика.
2005. № 11. с. 28-29.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]