Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Налоговое администрирование. Теория, механизм, региональная практика
.pdf
41
выглядит следующим образом:
Налоговое Налоговое Налоговый
планирование регулирование контроль
┌──────┐ ┌─────────┐ ┌──────────────┐ ┌────────────┐
│Такти-│ │Стратеги-│ │ Система │ │ Регистрация│
│ческое│ │ческое │ │ налогового │ │ и учет │
│(теку-│ │(прогно- │ │стимулирования│ │плательщиков│
│щее) │ │зирова- │ │ │ │ │
│ │ │ние) │ │ │ │ │
└──────┘ └─────────┘ └─┬───┬───────┬┘ └────────────┘
┌─────────────────┐ ┌───────┴─┐ │ ┌─────┴────────┐ ┌────────────┐
│Оценка налогового│ │Изменение│ │ │Предоставление│ │ Прием и │
│ потенциала │ │ срока │ │ │ отсрочки │ │ обработка │
│ региона │ │ уплаты │ │ │ или │ │ отчетности │
└─────────────────┘ │ налога │ │ │ рассрочки │ └────────────┘
└─────────┘ │ └──────────────┘ ┌───────────┐
┌─────────────────┐ ┌─────┴──────────┐ │ Учет │
│ Прогнозирование │ │ Предоставление │ │поступления│
│объемов налоговых│ │ налогового или │ │ налогов и │
│ поступлений │ │ инвестиционного│ │начисленных│
└─────────────────┘ │ налогового │ │ сумм │
┌─────────────────┐ │ кредита │ └───────────┘
│ Утверждение │ └────────────────┘ ┌───────────┐
│ бюджета по │ ┌────────────────┐ │ Контроль │
│ налогам │ │ Оптимизация │ │ за │
└─────────────────┘ │ налоговых │ │своевремен-│
┌─────────────────┐ │ ставок │ │ным поступ-│
│ Разработка │ └────────────────┘ │лением пла-│
│ контрольных │ ┌────────────────┐ │тежей │
│ заданий │ │ Система │ └───────────┘
└─────────────────┘ │ налоговых │ ┌───────────┐
┌─────────────────┐ │ льгот │ │ Налоговые │
│ Определение │ └┬────┬───┬──────┘ │ проверки │
│ долевого │ ┌──────┴──┐ │ ┌─┴───────┐ └┬───────┬──┘
│ распределения │ │ Отмена │ │ │ Снижение│ ┌──────┴──┐ ┌──┴──┐
│ ставок │ │авансовых│ │ │ размера │ │Камераль-│ │Выез-│
│ и льгот │ │платежей │ │ │налоговой│ │ные │ │дные │
└─────────────────┘ │ │ │ │ ставки │ └─────────┘ └─────┘
└─────────┘ │ └─────────┘
┌─────┴──────────┐ ┌──────────┐
│ Уменьшение или │ │Реализация│
│ полное сложение│ │материалов│
│ налоговых │ │ проверок │
│ обязательств │ └──────────┘
└────────────────┘ ┌───────────┐
┌────────────────┐ │Контроль за│
│ Система санкций│ │реализацией│
└┬───────┬─────┬─┘ │материалов │
│ │ │ │проверок и │
┌─────┴────┐ │ ┌─┴───────┐ │ уплатой │
│Финансовые│ │ │Уголовные│ │начисленных│
└──────────┘ │ └─────────┘ │ санкций │
┌───────┴────────┐ └───────────┘
│Административные│
└────────────────┘
Рис.1.1. Методы и формы налогового администрирования
Анализ методов налогового администрирования1 показывает, что
1
Перонко И.А., Межерицкий С.И. Формы и методы налогового администрирования//Налоговый вестник.
42
традиционно они подразделяются на налоговое планирование, налоговое
регулирование и налоговый контроль. Указанные методы не могут быть жестко
разграничены, так как на практике они нередко пересекаются. Каждому из
методов налогового администрирования присущи свои формы, способы и
приемы достижения поставленных перед ними задач.
Налоговое планирование может быть текущим (тактическое) и на более
отдаленную перспективу (стратегическое или налоговое прогнозирование).
Целью налогового планирования на макроуровне является обеспечение
потребностей бюджета путем определения объема финансовых ресурсов в
разрезе плательщиков налогов и максимально возможного изъятия, а также
оптимизация налогового регулирования и налогового контроля. Основная
задача налогового планирования - экономически обоснованно обеспечить
качественные и количественные параметры бюджетных заданий. В ходе
налогового планирования оценивается налоговый потенциал региона;
прогнозируются объемы налоговых поступлений с учетом темпов
экономического роста региона, утверждается бюджет по налогам, выводятся
суммы бюджетного дефицита, уровень инфляции, индексы цен,
разрабатываются контрольные задания в разрезе бюджетов различных уровней,
определяется долевое распределение налоговых ставок и льгот. Налоговое
планирование на микроуровне проявляется прежде всего как совокупность
действий, направленных на увеличение объема финансовых ресурсов
организации, регулирующих величину и структуру налоговой базы,
воздействующих на эффективность управленческих решений, обеспечивающих
своевременное поступление денежных средств в общественные финансовые
фонды в соответствии с действующим законодательством.
Целью налогового регулирования является уравновешивание
общественных, корпоративных и личных экономических интересов участников
налоговых правоотношений. Прежде всего налоговое регулирование, являясь
субъективной деятельностью государства, частью налоговой политики,
2000. № 11.
43
обеспечивает сочетание интересов государства, регионов, муниципалитетов,
корпораций, фирм и отдельных индивидов в бюджетно - налоговой сфере
деятельности, то есть максимальное обеспечение общественных интересов в их
финансовом покрытии. В качестве форм налогового регулирования можно
назвать систему налогового стимулирования, оптимизацию налоговых ставок,
систему налоговых льгот и меры санкционного действия.
Система налогового стимулирования может предусматривать изменение
срока уплаты налога и сбора, а также пени; предоставление отсрочки или
рассрочки по уплате налога; предоставление налогового кредита или
инвестиционного налогового кредита. К этой же системе относятся
факультативные характеристики стимулирования: налоговые абонементы или
льготы. Особое место занимает оптимизация налоговых ставок. Целью
стимулирования является достижение относительного равновесия между
налоговыми мегафункциями: фискальной и регулирующей. От размера
налоговых ставок зависит построение рациональной налоговой системы.
Система налоговых льгот представляет собой комплекс налоговых
преференций стратегического действия, компенсирующий финансовые потери
при выпуске новой и конкурентоспособной продукции, модернизации
технологических процессов, укрепляющий основы малого и среднего
производственного бизнеса. Налоговые льготы предоставляются в виде отмены
авансовых платежей, уменьшения или полного сложения налогового
обязательства при соблюдении определенных условий, снижения размера
налоговой ставки. Неотъемлемой частью налогового регулирования и формой
налогового администрирования является система санкций, как финансовых, так
и штрафных.
Необходимым условием эффективного налогового администрирования
выступает налоговый контроль: предварительный, текущий и последующий.
Основная его цель - препятствие уходу от налогов, обеспечение устойчивого
поступления бюджетных доходов, преодоление действия эффекта
«безбилетника». Под формой налогового контроля следует понимать
44
относительно устойчивое сочетание методов налогового контроля,
реализуемых в ходе определенных мероприятий, осуществляемых субъектами
налогового контроля на постоянной основе в отношении подлежащих
налоговому контролю субъектов. Реализация всех без исключения форм
налогового контроля является обязанностью налоговых органов. В практике
налогового администрирования выделяют следующие четыре основные1 формы
мероприятий налогового контроля:
учет налогоплательщиков (их регистрация и учет );
контроль налоговых поступлений или оперативный налоговый контроль
(прием и обработка отчетности, учет поступления налогов и начисленных
сумм, контроль за своевременным поступлением платежей);
контроль соответствия расходов и доходов налогоплательщиков;
налоговые проверки (камеральные налоговые проверки, выездные
налоговые проверки, иные мероприятия налогового контроля (встречные
проверки, экспертиза, инвентаризация), реализация материалов
налоговых проверок, контроль за реализацией материалов проверок и
уплатой начисленных финансовых санкций и административных
штрафов).
Каждая из указанных форм имеет свое определенное предназначение в
единой системе налогового контроля. Оптимальное соотношение
перечисленных методов и форм налогового администрирования обеспечивает
итоговую результативность проводимой фискальной политики государства.
Задачами современного этапа налоговой реформы и развития налогового
администрирования, по нашему мнению, являются оптимизация всей
многосторонней деятельности в рамках налоговой системы в целом, выработка
адаптационных фискальных механизмов к постоянно меняющимся
экономическим условиям, повышение общей эффективности налогового
администрирования, выражающееся в современных условиях в укреплении
справедливости и нейтральности налоговых процессов, дальнейшая разработка
1
Зрелов А.П. Формы налогового контроля//Налоги и налогообложение. 2005. № 6.
45
и внедрение сервисной модели налогового администрирования, использование
информационных технологий на базе компьютерной техники и
телекоммуникаций, разработка системы стандартов, позволяющих
формализовать оценку качества обслуживания налогоплательщиков,
применение эффективных технологий в области менеджмента с учетом
специфики государственного управления и законодательства о государственной
службе. Реализация поставленных задач должна обеспечить увеличение
поступлений налогов и сборов прежде всего за счет вывода
предпринимательской деятельности из теневого сектора и сокращение
издержек плательщиков при исчислении и уплате налогов, а также затрат
государства на осуществление налогового контроля.
Основной целью всех предпринимаемых усилий по унификации и
регламентации налоговых процедур, развитию и укреплению
администрирования в налоговой сфере должны стать стабильное обеспечение
консолидированного бюджета необходимыми для бюджетополучателей всех
уровней финансовыми ресурсами, достижение максимального паритета
интересов государства, личности, сообщества налогоплательщиков и их
отдельных групп (в том числе по различным отраслям и регионам), ликвидация
дисбаланса между правами и обязанностями налогоплательщиков и
контролирующих органов, реформирование сложившегося порядка
рассмотрения налоговых споров, использование всего спектра возможностей
экономического регулирования с помощью налоговых инструментов,
достижение внутренней согласованности в практическом применении
установленных налоговых норм, реальное развитие либеральных,
стимулирующих, правозащитных начал налогового процесса.
46
ГЛАВА 2. CОДЕРЖАНИЕ И СТРУКТУРА МЕХАНИЗМА РЕАЛИЗАЦИИ
Вид доходов
2003
2004
2005
2006
2006 к 2003
+, -
сумма
%
1. Доходы консолидированного
бюджета РФ, всего
в том числе налоговые доходы,
млрд.руб.
в % к общей сумме доходов
4135,6
3357,7
81,2
5427,3
4491,5
82,8
7611,6
5366,4
70,5
10076,2
6667,0
66,2
+ 5940,6
+ 3309,3
-
+ 143,6
+ 98,6
- 15,0
2. Доходы федерального
бюджета РФ, всего
в том числе налоговые доходы,
млрд.руб.
в % к общей сумме доходов
2583,1
2029,6
78,6
3426,3
2712,1
79,2
5125,1
3088,8
60,3
6278,9
3593,2
57,2
+ 3695,8
+ 1563,6
-
+ 143,1
+ 77,0
- 21,4
3. Доходы бюджетов субъектов
РФ и местных бюджетов, всего
в том числе налоговые доходы,
млрд.руб.
в % к общей сумме доходов
1930,2
1328,2
68,8
2403,2
1779,4
74,0
2997,5
2230,5
74,4
3797,3
2753,3
72,5
+ 1867,1
+ 1425,1
-
+ 96,7
+ 107,3
+ 3,7
ПОЛНОМОЧИЙ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ
2.1. ОРГАНИЗАЦИОННО-АДМИНИСТРАТИВНАЯ И ПРАВОВАЯ
РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ
Анализ состава и структурной динамики доходов бюджетов России и
других промышленно развитых стран показывает, что на долю налогов
приходится от 70 до 95% всех бюджетных поступлений. Данные,
представленные в Таблице 2.1. показывают, что уровень налоговых доходов в
бюджетах всех уровней за 2003-2006 годы составляет значительную величину.
Таблица 2.1.
Динамика доходов консолидированного бюджета (без внебюджетных фондов)
Российской Федерации в 2003-2006гг.1
млрд.руб.
Приведенные данные подтверждают вывод о том, что именно налоги
представляют собой финансовый источник экономической самостоятельности
государства, субъектов РФ и муниципальных образований, составляя 66,2%
1
Рассчитано по материалам WEB-сайта Федерального казначейства: roskazna.ru
47
доходов консолидированного бюджета страны в 2006г. При этом за последние
три года абсолютная величина налоговых поступлений в консолидированный
бюджет РФ значительно возросла (с 3357,7 млрд.руб. до 6667,0 млрд.руб.),
прирост составил 3309,3 млрд.руб. или 98,6%. Однако относительно налоговые
доходы в 2006г. существенно сократились (на 15 п.), что связывается с тем, что
из состава налогов в соответствии с отменой Закона РФ «Об основах налоговой
системы» и официальным вступлением в действие 13-15 статей Налогового
кодекса РФ в 2005 году были выведены таможенные пошлины и платежи за
пользование природными ресурсами. Уровень налоговых доходов в
федеральном бюджете сократился за анализируемый период с 78,6% до 57,2%
или на 21,4 п. при абсолютном приросте на 1563,6 млрд.руб. или 77,0% В
доходах региональных и местных бюджетов, напротив, отмечается увеличение
налоговых поступлений на 3,7 п.п., при этом абсолютный прирост составляет
1425,1 млрд.руб. или 107,3%, что на 30,3% превышает аналогичный показатель
по федеральному бюджету.
Необходимость обеспечения устойчивого поступления налоговых
доходов, соблюдения налоговой дисциплины как условия качественного
выполнения обязательств перед государством физическими и юридическими
лицами, объективно способствуют образованию специализированных
административных структур, функционально предназначенных для
государственного контроля за осуществлением налоговых отношений.
Деятельность таких структур в ряде нормативно-правовых документов
исполнительных органов федерального уровня была в 2000 впервые
охарактеризована термином «налоговое администрирование»1. Однако
общеупотребительность данного термина на практике сложилась без
определения его содержательной стороны, хотя законодатель в конце 2003г.
сделал попытку установить нормативное определение «администратор доходов
бюджета» в Федеральном законе «О бюджетной классификации», а также
закрепить в законе состав основных обязанностей данных лиц. Впрочем,
1
Распоряжение Правительства РФ от 26.07.2000 N 1072-р .
48
последующими редакциями указанного закона это определение было
исключено. Анализ практики применения термина «налоговое
администрирование» позволяет сделать вывод о том, что в различных случаях
он трактуется по-разному. В одном случае под налоговым администрированием
понимается деятельность налоговых органов1, во втором — порядок
исчисления и уплаты налога2, в третьем — вообще любая деятельность,
сколько-нибудь относящаяся к системе налогообложения3.
Представляется, что заявленная цель улучшения налогового климата в
стране посредством развития системы налогового администрирования требует
большего внимания к теоретическому обоснованию этого явления, несмотря на
то, что термин «налоговое администрирование» не используется в актах
законодательства о налогах и сборах, следовательно, его применение или
неприменение не влечет для участников налоговых правоотношений какихлибо последствий. Вместе с тем, совершенствование деятельности налоговых
администраций невозможно без четкого понимания ее смысла,
предопределенности, общественной значимости и места в экономико-правовой
системе.
Несомненная актуальность теоретического обоснования процесса
управления налогами требует продолжения его научного анализа. Вместе с тем,
всеми авторами подчеркивается то обстоятельство, что центральным звеном,
обеспечивающим реализацию государственной и муниципальной налоговой
политики, выступают налоговые администрации.
Существующая система взаимосвязей, опосредующих функционирование налоговой
системы в Российской Федерации, представлена на рис. 2.1. Как видно из приведенной
схемы, в процессе управления налоговыми отношениями, основанными на
властном подчинении обязанных лиц, должно обеспечиваться соблюдение
1
Постановление Правительства РФ от 21.12.2001 N 888 «О целевой Программе развития налоговых органов
(2002—2004 годы)».
2
Заявление Правительства РФ ЦБ РФ «Об экономической политике на 2001 год и некоторых аспектах
стратегии на среднесрочную перспективу»
3
Постановление Правительства РФ от 19.07.1999 N 829 «О Заявлении Правительства Российской Федерации и
Центрального банка Российской Федерации об экономической политике в 1999 году, письме Правительства
Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации о политике развития для целей третьего
займа на структурную перестройку экономики и плане мероприятии по их реализации»
49
разнообразных интересов с максимальной пользой для общества. При этом
ПОДЧИНЕННОЕ
УПРАВЛЕНИЕ
ВЛАСТНОЕ
УПРАВЛЕНИЕ
Управление налоговыми отношениями
Федеральный
уровень
Региональный
уровень
Муниципальный
уровень
Общественных
организаций
Личное
Корпоративное
Судебная
система
Исполнительная
власть
Законодательная
власть
Администраторы
важнейшая роль отведена органам исполнительной власти, обладающим
фискальными полномочиями и призванными обеспечивать исполнение
принятых законов в области налогов и бюджетных доходов.
Рис. 2.1. Реализация взаимосвязей участников налоговых отношений.
Организационные аспекты налогового администрирования во многом
зависят от существующей в каждом государстве схемы построения,
разграничения полномочий и взаимодействия различных по своему
функциональному назначению институтов. В настоящее время
администраторами поступлений в бюджетную систему Российской Федерации
являются налоговые органы, иные органы государственной власти, органы
управления государственных внебюджетных фондов, органы местного
самоуправления, юридические или физические лица, уполномоченные
указанными органами государственной власти, а также созданные этими
органами государственные (муниципальные) учреждения, осуществляющие в
соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за
правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление,
учет, взыскание, принятие решений о возврате излишне уплаченных
50
(взысканных) обязательных платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним и
иным поступлениям в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. В
рамках бюджетного процесса администраторы поступлений в бюджет
осуществляют мониторинг, контроль, анализ и прогнозирование поступлений
средств из соответствующего доходного источника и представляют
проектировки поступлений на очередной финансовый год в соответствующие
финансовые органы. Список администраторов доходов федерального бюджета
довольно обширен, включает в себя практически все федеральные органы
исполнительной власти, а также и судебные органы, и приводится в
приложениях к федеральному бюджету на очередной финансовый год, начиная
с 2004 года. Администраторы доходов бюджетов субъектов РФ и
муниципальных образований также утверждаются при принятии законов о
соответствующих бюджетах.
В Российской Федерации в состав налоговых администраций,
обеспечивающих поступление в бюджетную систему налогов и сборов, входит
Федеральная налоговая служба Российской Федерации (далее – ФНС РФ) и ее
территориальные органы, а также Федеральная таможенная служба,
полномочия которой в налоговой сфере ограничены администрированием
налогов, взимаемых в связи с пересечением товарами таможенной границы РФ
(налога на добавленную стоимость и акцизов). Каждая их этих структур
выполняет специфические функции, определенные соответствующими
законодательными актами, и обслуживает весьма объемную сферу
государственных финансовых потоков. Для прочих администраторов доходов
взимание налоговых платежей в бюджет является неотъемлемым признаком
реализации ими функциональных обязанностей (например, взимание
государственной пошлины), однако контроль за соблюдением законодательства
о налогах и сборах при взимании данных платежей осуществляется уже
налоговыми органами.
Содержание налогового администрирования можно определить как
деятельность специально уполномоченных органов по исполнению
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]