Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Налоговое администрирование. Теория, механизм, региональная практика
.pdf
51
налогового законодательства. При этом рамками настоящего исследования
очерчена только деятельность Федеральной налоговой службы как основного
администратора доходов бюджетной системы России.
Необходимо отметить, что в настоящее время отсутствуют теоретические
исследования, которые были бы посвящены системному рассмотрению
механизмов, обеспечивающих осуществление налогового администрирования.
Во многом это объясняется динамичными изменениями содержания
деятельности налоговых органов, проводимой реформой их функциональной
структуры, вытекающей из Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О
системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
Практическая деятельность налоговых органов значительно опережает процесс
ее теоретического осмысления. Поэтому сущность и структура механизма
налогового администрирования непосредственно связываются с
провозглашенной Налоговым кодексом РФ четкой системой правовой
регламентации взаимоотношений между участниками налоговых отношений.
Налоги носят принудительный характер и взимаются в обязательном
порядке, поэтому возникает потребность не только в их специальной
организации в виде налоговой системы, но и в установлении особых
управленческих приемов, обеспечивающих эффективную реализацию политики
государства. Совокупность таких приемов в рамках соответствующей
налоговой политики определяется понятием «налоговый механизм». В
экономической литературе налоговый механизм нашёл отражение в самом
общем виде, на уровне определения сути данного явления. Специальные
исследования налогового механизма проведены в работах Л.П. Окуневой и
Т.Ф.Юткиной. Гораздо большее внимание было уделено экономистами
изучению финансового механизма, – как теоретических основ, так и
практической организации в разных сферах. Теоретическое обоснование
финансового механизма было дано в работах Д.А. Аллахвердяна, Т.В. Гуйда,
В.В. Забродиной, М.А. Песселя, С.А. Ситаряна, В.К. Сенчагова и др. Проф.
В.М.Родионовой детально исследован бюджетный механизм.
52
Множественность налоговых взаимосвязей предопределяет разнообразие
способов их организации. В этой связи возникает необходимость научной
классификации структурного построения налогового механизма. Л.П. Окунева
и Т.Ф.Юткина выделяют три основных структурных подсистемы налогового
механизма: налоговое планирование и прогнозирование, налоговое
регулирование и налоговый контроль. Безусловно, все перечисленные
компоненты должны найти соответствующее отражение в структуре
налогового механизма. Однако, раскрывая содержание этих подсистем, а также
действующих в рамках каждой из них «особых налоговых методов», указанные
авторы допускают, на наш взгляд, ряд существенных методологических
ошибок. Прежде всего, не проведены четкие границы между подсистемами, что
затрудняет понимание их роли в практической организации налогообложения.
Так, конечной целью налогового планирования определено достижение
сбалансированности отраслевых и региональных уровней хозяйствования,
координация социально-экономических процессов и обеспечение финансовых
потребностей нетрудоспособных групп населения1. Приведенные цели скорее
всего можно отнести к приоритетам налогового регулирования. Мы полагаем,
что налоговое планирование в контексте понятия «налоговый механизм» не
может быть сведено к изучению необходимости и направлений корректировки
действующего налогового режима. Более того, не совсем удачен сам термин
«налоговое планирование» (даже в сочетании с «прогнозированием»),
поскольку данное явление общепризнанно связывается не с элементом
государственного воздействия на экономические отношения, а с системой
оптимизации налогообложения в рамках конкретного хозяйствующего
субъекта.
Подводя итог анализу данной концепции, можно сделать общий вывод о
том, что в ней налоговый механизм практически неотличим от концепции
бюджетного механизма и рассматривается как система обеспечения доходной
базы бюджетов всех уровней посредством планирования, регулирования и
1
Общий аудит – М.: Издательство «ДИС», 1997 – С. 146
53
контроля за условиями налогового законодательства. Относительно
обособленное сосуществование налоговой системы и налогового механизма
позволяет сформулировать принципиально новый подход к конструкции
налогового механизма. Сложившаяся в научной литературе конструкция
налогового механизма не подходит для ее использования по аналогии для целей
организационного обеспечения налогового администрирования, что позволяет
заявить о целесообразности функционального разграничения элементов
налогового механизма исходя из целей управляющего воздействия и смысловой
нагрузки применяемых методов, а также условий, определяющих
результативность предпринимаемых усилий по сбору налогов.
Недостаточность научных исследований, направленных на изучение
организационных аспектов мобилизации налогов в бюджетную систему,
обусловила поиск системного подхода к теоретическому обоснованию
организации механизма налогового администрирования, который можно
определить как комплекс организационных приемов и методов контрольно-
экономической деятельности уполномоченных органов по управлению
налоговыми отношениями с целью достижения стабильного поступления
налоговых доходов в бюджетную систему при сохранении баланса
публичных и частных интересов.
Организационное обеспечение реализации фискальных полномочий
администраторов налоговых доходов может быть структурировано и
представлено в виде неразрывно связанных между собой и составляющих
единое целое элементов, урегулированных с помощью правовых норм.
Поскольку эффективность налогового администрирования может быть оценена
исходя из того, насколько добросовестно налогоплательщики соблюдают
налоговое законодательство, то проблемы структурного построения и
элементного состава экономических, правовых, организационных мероприятий
практической реализации налоговых отношений требуют научного анализа,
который позволил бы выделить приоритеты целенаправленного воздействия на
этот процесс.
54
Системный подход к теоретическому обоснованию механизма налогового
администрирования как комплекса форм и методов управления налоговыми
отношениями посредством специализированных государственных институтов,
нацеленного на достижение стабильного поступления налоговых доходов в
бюджетную систему и обеспечение баланса общественных и частных
интересов, позволил сформировать представление о его мультимодальной
структуре, в которой выделяются четыре основных модуля - организационный,
контрольный, функциональный и правовой.
Содержание организационного модуля вытекает из задач, которые
реализуются в практической деятельности Федеральной налоговой службы РФ
как федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по
контролю и надзору в области налогов и сборов, и призвано обеспечить
условия для реализации указанных функций всеми структурными
подразделениями налоговых органов.
Контрольный модуль представляет собой центральное звено механизма
налогового администрирования. Контроль, как главное содержание работы
налоговых органов, пронизывает любое направление их деятельности. Это
предопределяет разнообразие тактических целей и задач налогового контроля, к
числу которых относятся соблюдение налогового законодательства, проверка
правильности исчисления налогов и других обязательных платежей, проверка
качества постановки и ведения бухгалтерского учета объектов обложения,
обеспечение своевременного и полного внесения в бюджет сумм налогов,
причитающихся к уплате. В современных условиях в рамках контрольного
модуля обособляется аналитическая сфера, в рамках которой, наряду с
анализом состояния и развития налоговых отношений, находят реализацию и
развитие методы аналитического обеспечения контрольных полномочий
налоговых органов.
Содержательная значимость функционального модуля определяется
инструментами и процедурами организации взимания налогов, а также
выполнением налоговыми органами важных задач, косвенно влияющих на
55
соблюдение фискальных интересов государства: регистрация и ведение
реестров хозяйствующих субъектов, контроль за наличным денежным
обращением, лицензирование и контроль операций с подакцизными товарами,
представление интересов государства в делах о банкротстве, профилактическая
деятельность,
Конструкция правового модуля представляет совокупность законов,
нормативно-правовых актов исполнительных органов, судебные решения,
локальные нормативно-правовые акты, принятые в соответствии с нормами
налогового законодательства.
При этом в качестве целеполагающего результата действия механизма
налогового администрирования можно определить способность налогового
ведомства обеспечивать исполнение плательщиками налоговых обязательств,
добиваться поступления налогов и сборов в бюджетную систему в те сроки и в
тех объемах, которые предусмотрены законами о соответствующих бюджетах.
Совершенствование налогового администрирования в последние годы
ориентировано, прежде всего, на организационные аспекты. Именно поэтому,
рассматривая практические аспекты формирования механизма налогового
администрирования, следует особо выделить организационный модуль, в
который включаются административная, юридическая и информационная
сферы, включающие в себя разнообразные элементы (рис.2.2).
Основным конструкционным элементом организационного модуля
выступают налоговые администрации в виде системы Федеральной налоговой
службы и ее территориальных подразделений. Остальные элементы имеют
сопутствующее основному элементу содержание, позволяющее организовать
административную, юридическую и информационную поддержку деятельности
налоговых органов России.
Содержание организационного модуля вытекает из задач, которые
реализуются в практической деятельности ФНС РФ как федерального органа
исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области
налогов и сборов.
56
Организационный модуль
Предъявление в суды и
арбитражные суды
исков к плательщикам:
о взыскании
налоговых санкций,
о ликвидации
организации,
о расторжении дого-
вора налогового
кредита,
о взыскании
задолженности
плательщика с его
зависимых лиц и др.
Организация
взаимодействия между
налоговыми органами,
правоохранительными и
иными государственными
органами и органами
муниципальных
образований
исполнительной и
представительной власти
Информационная
сфера
Инспекционный
контроль вышестоящих
органов за работой
нижестоящих
Административная
сфера
Юридическая
сфера
Система налоговых
органов – ФНС РФ и ее
территориальные органы
Создание
информационных
систем и
обеспечение
информационных
потоков
Подготовка и реализация
межправительственных
соглашений об
устранении двойного
обложения
Информирование
плательщиков о
действующих
налогах,
разъяснение и
пропаганда
налогового
законодательства
Подготовка
прогнозных
показателей
и отчетности
Рис.2.2. Состав основных блоков и элементов организационного модуля
механизма налогового администрирования
Положением о Федеральной налоговой службе (утверждено
Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506) функции
ФНС России, как федерального органа исполнительной власти, определены как
осуществление:
- контроля и надзора за соблюдением законодательства РФ о налогах и
сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения
в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных
законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления,
полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных
обязательных платежей,
57
- контроля за производством и оборотом этилового спирта,
спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции;
- контроля за соблюдением валютного законодательства Российской
Федерации в пределах своей компетенции,
- государственной регистрации юридических лиц, физических лиц в
качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских)
хозяйств
- представления в делах о банкротстве и в процедурах банкротства
требований об уплате обязательных платежей и требований Российской
Федерации по денежным обязательствам.
Низовые инспекции организуются по типовой функциональной
структуре, что позволяет повсеместно применять типовые технологические
процессы, облегчающие многие операции за счет автоматизации налоговых
процедур и их методической поддержки. В результате, за счет использования
единых нормативных, методических, инструктивных, технических,
программных средств и материалов обеспечивается наиболее рациональное
использование трудовых и материальных ресурсов, создаются возможности
совершенствования деятельности всей системы налоговых органов за счет
единообразных управленческих решений.
Особое место среди организационно-административных мероприятий
занимает обеспечение условий для реализации указанных функций всеми
структурными подразделениями налоговых органов. Поэтому вышестоящие
налоговые органы систематически проводят обследования и проверяют работу
своих территориальных органов на всех уровнях, принимают меры к
устранению недостатков и нарушений, а также заслушивают отчеты
руководителей территориальных органов о состоянии контрольной работы,
оказывают методическую и практическую помощь в ее организации, изучают и
распространяют положительный опыт работы.
Накопление в налоговых органах значительного объема информации, в
том числе – конфиденциального характера, требует соответствующей
58
организации информационной системы. Составными элементами такой
системы выступают методы получения, хранения и передачи информации.
Организация приема отчетности в электронном виде является основным
направлением совершенствования форм и методов взаимодействия налоговых
органов и налогоплательщиков в процессе приема налоговой отчетности.
Практикой выработаны два способа приема отчетности в электронном виде:
- на магнитных носителях с представлением бумажных документов;
- по телекоммуникационным каналам связи - без бумажных носителей.
Прием отчетных данных на магнитных носителях позволяет сразу, после
проверки и оформления арифметических ошибок камеральной проверки, ввести
в базу данных электронный образ документа, не затрачивая на это ресурсы
рабочего времени инспектора. В результате начисление налогов в карточки
лицевых счетов плательщиков производится путем автоматического переноса
информации по всем программным продуктам. Автоматизируется процесс
составления налоговой отчетности.
Представление отчетности на магнитных носителях не устраняет
необходимость посещения налоговых инспекций налогоплательщиками. Эта
проблема решается при внедрении бесконтактных форм взаимодействия, что
становится возможным при переходе на безбумажные технологии
представления отчетности по телекоммуникационным каналам связи.
Возможность сдачи налоговой отчетности в электронном виде по каналам связи
позволяет оперативно принимать отчетность налогоплательщика и выдавать
ему соответствующее подтверждение факта приема, а также существенно
снизить потери рабочего времени налогоплательщиков в очередях.
Сложность вопроса привлечения налогоплательщиков к участию в
обеспечении работы программных систем налоговых органов связана, прежде
всего, с проблемами мотивации. При этом преимущества электронного
документооборота для определенных категорий плательщиков не превалируют
над необходимостью нести дополнительные материальные и финансовые
затраты по подключению к системе. Поэтому перед налоговыми органами
59
остро стоит проблема проведения разъяснительной работы с
налогоплательщиками, доведению до них основных принципов и преимуществ
данного способа представления отчетности, требований к техническим и
программным средствам, и привлечению их к сдаче отчетности в электронном
виде. При этом принудительное внедрение является недопустимым.
В составе механизма налогового администрирования обособленно
выделяется правовой модуль, значение которого весьма велико, поскольку
налоговые отношения в России в силу требований Налогового кодекса
осуществляются в границах правового поля. При этом следует иметь в виду,
что налоговое законодательство весьма специфично и существует относительно
обособленно в общей системе права. Такой подход законодателя соответствует
мировой практике. Определения Налогового кодекса предполагают учет
положений смежных отраслей законодательства (гражданского, семейного,
трудового и др.) при приоритете значений юридических определений,
принятых в целях налогообложения. Согласно ст.11 Налогового кодекса РФ,
институты, нормы и понятия в налоговом праве применяются в том значении, в
котором они определены в налоговом законодательстве. И только при
отсутствии подобного определения могут применяться их значения,
определенные соответствующими законами других отраслей права.
Формируя правовой модуль механизма налогового администрирования и
определяя его нормативную базу, следует исходить из иерархичности
конструкции норм налогового права, основанной на верховенстве федеральных
законов.
На рис. 2.3 приведена схема, которая может быть положена в основу
систематизации нормативной базы налогового администрирования. Следует
учитывать, что основанием приведенной иерархической конструкции является
налоговое законодательство. Налоговым законом признается нормативный акт,
обладающий высшей юридической силой, принятый в установленном порядке
представительным органом государственной власти.
60
НОРМАТИВНАЯ БАЗА НАЛОГОВОГО
АДМИНИСТРИРОВАНИЯ
Налоговое
законодательство
Нормативные акты
Судебная практика
Международные
договоры
Конституция РФ
Законодательные акты
Налоговые законы
- высший уровень
(Налоговый кодекс)
- федеральный
уровень
- региональный
уровень
- местный уровень
Постановления
Конституционного
суда РФ
Решения
арбитражных судов
Решения судов общей
юрисдикции
Разъяснения высших
судебных органов РФ
по применению норм
налогового
законодательства
Указы Президента РФ
Постановления
Правительства РФ
Решения
исполнительных органов
субъектов РФ и
муниципальных
образований
Нормативные акты
Министерства финансов
Нормативные акты
федеральных ведомств
и налоговых органов
Рис.2.3. Нормативная база налогового администрирования и ее
структурная характеристика
Налоговое законодательство регулирует властные отношения по
установлению, введению и взиманию обязательных платежей налогового
характера, а также отношения, возникающие в процессе осуществления
налогового контроля, обжалования решений, действий (бездействия) налоговых
органов и их должностных лиц, привлечения к ответственности за совершение
налогового правонарушения.
Приоритетное положение в налоговом законодательстве занимает
Конституция Российской Федерации, а также международные договоры и
налоговые соглашения. На конституционных нормах основывается система
налоговых законов, состоящая из Налогового кодекса, федеральных налоговых
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]