Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Налоговое администрирование. Теория, механизм, региональная практика
.pdf
61
законов, законов и иных нормативных актов законодательных
(представительных) органов субъектов Федерации, нормативных актов
представительных органов местного самоуправления.
Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) устанавливает
систему налогов и сборов, а также общие принципы организации
налогообложения, включающие в себя:
- основания для возникновения (либо изменения, прекращения)
налогового обязательства и порядок исполнения обязанности по уплате
налогов;
- принципы установления, введения в действия либо отмены
региональных и местных налогов;
- права и обязанности участников налоговых отношений;
- формы и методы налогового контроля;
- ответственность за совершение налоговых правонарушений;
- порядок обжалования решений и действий налоговых органов.
В первой части Налогового кодекса законодательно закреплены и
получили дальнейшее развитие конституционные права и гарантии, а также
обязанности. Среди них можно выделить такие, как обязанность каждого
платить законно установленные налоги; невозможность лишения кого-либо
имущества иначе как по решению суда; недопустимость придания законам,
ухудшающим положение плательщиков, обратной силы; обеспечение
целостности единого экономического пространства; экономическая
обоснованность вводимых налогов и недопущение произвольности их
установления; презумпция невиновности плательщика; трактовка неясных и
противоречивых положений налогового законодательства в пользу
плательщика и др. Знание положений Конституции позволяет правильно
ориентироваться в решении достаточно сложных и неоднозначных проблем
налогообложения.
Налоговый кодекс определяет также состав законодательства о налогах
субъектов РФ и муниципальных образований. В него включены отдельные
62
законы и иные нормы, принятые в соответствии с кодексом, то есть при
соблюдении всех общих принципов, в нем содержащихся. Налоговым
кодексом закреплено право федеральных, региональных органов
исполнительной власти, органов местного самоуправления, органов
государственных внебюджетных фондов, таможенных органов издавать
нормативные правовое акты по вопросам налогообложения. При этом издание
подобных актов должно производится только в случаях, предусмотренных
законодательно, а принятые акты не могут противоречить, дополнять или
изменять законодательство о налогах и сборах. В частности, случаем
законодательного закрепления нормативного статуса правового акта
Министерства финансов РФ является утверждение финансовым ведомством
форм налоговых деклараций и порядка их заполнения, поскольку выполнение
указаний финансовых органов по соблюдению методики составления
налоговой декларации является обязанностью плательщика в соответствии с
Налоговым кодексом РФ. Приказы, инструкции и методические указания,
издаваемые налоговыми и финансовыми органами, не относятся к актам
законодательства и обязательны только для подразделений этих органов.
Вместе с тем, в качестве элемента нормативной базы налогового
администрирования целесообразно включить методические разработки
налоговых органов. Необходимо отметить также, что в условиях усложнения
норм налогового законодательства возникает потребность в официальном
толковании его отдельных положений, что с 2007 года законодательно вменено
в обязанность финансовых органов, и соответственно, расширяет сферу
нормативно-правовых источников.
В Налоговом кодексе сформулированы жесткие требования к налоговому
законодательству, при несоблюдении которых нормативный правовой акт
может быть в судебном порядке признан не соответствующим кодексу. Среди
критериев несоответствия можно выделить: 1) издание правового акта органом,
не имеющим на это полномочий, либо с нарушением установленной
процедуры; 2) отмена либо ограничение прав, полномочий и обязанностей
63
участников налоговых отношений, установленных кодексом; 3) запрет на
действия участников налоговых отношений, разрешенные кодексом; 4)
разрешение на действия участников налоговых отношений, запрещенные
кодексом; 5) изменение оснований, условий и последовательности действий
участников налоговых отношений; 6) изменение содержания понятий и
терминов кодекса, а также иные противоречия общим началам либо
буквальному смыслу конкретных положений кодекса. Учитывая
вышеприведенные критерии, необходимо проведение тестирования
нормативных актов на соблюдение установленных принципов.
Судебная система Российской Федерации включает в себя три вида
правосудия: конституционное, арбитражное и судов общей юрисдикции.
Совокупность судебных актов как результатов рассмотрения конкретных дел,
называется судебной практикой. Кроме того, к судебной практике можно
отнести и руководящие разъяснения высших судебных органов по вопросам
применения законодательства по конкретным проблемам. Значимость судебной
практики для применения налогового законодательства трудно переоценить,
несмотря на неоднозначность мнения специалистов относительно того, можно
ли включать судебную практику в систему права. В современных условиях
именно судебная практика играет ведущую роль в понимании и толковании
норм налогового законодательства, устраняя пробелы и несоответствия,
допущенные законодателем. Однако при включении судебной практики в
состав нормативной базы налогового администрирования следует учесть
проблему оценки обстоятельств конкретной ситуации судом, поскольку
принятие судебного решения в спорной ситуации в пользу плательщика во
многом определяется безупречностью действий последнего.
С вступлением в силу специальных глав Налогового кодекса РФ,
посвященных раскрытию механизма исчисления и взимания отдельных видов
налогов, в состав актов, формирующих нормативную базу налогового
администрирования, может быть включен и еще один, четвертый уровень, а
именно – учетная политика организации в целях налогообложения.
64
Комплексное применение на практике всех форм правовой
регламентации налоговых отношений позволяет обеспечить соблюдение как
государственных интересов, так и интересов налогоплательщиков и иных
участников налоговых отношений.
2.2. КОНТРОЛЬНО-АНАЛИТИЧЕСКАЯ НАПРАВЛЕННОСТЬ
НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ
Современная налоговая система должна быть справедливой, эффективной
и доступной для понимания. Между тем в последнее десятилетие в Российской
Федерации появились тенденции усложнения налогового законодательства,
распространения затратных и малоэффективных мер налогового
администрирования. В результате неоправданно высокое бремя налогов
возлагается на рядовых налогоплательщиков и на производительный сектор
экономики в целом, в то время как представители финансово-банковского
сектора, сферы биржевой торговли, крупномасштабных международных
валютных и кредитно-финансовых операций криминального бизнеса,
искушенные в финансовых технологиях и пользующиеся услугами
высококвалифицированных консультантов, обеспечили себе на практике
налоговый иммунитет. Сложившаяся ситуация актуализирует разработку
мероприятий по упрощению системы налогообложения, ликвидации наиболее
явных пробелов в законодательстве, позволяющих состоятельным лицам
вполне легально уклоняться от выполнения своих налоговых обязательств, по
формированию атмосферы доверительных, основанных на взаимопонимании,
отношений с рядовыми налогоплательщиками. Налоговая система должна быть
адекватна изменениям в хозяйственном механизме, что предполагает создание
новых подходов к налоговому администрированию, совершенствование
контрольных мероприятий и аналитических приемов, нацеленных на
предупреждение, оперативное выявление и своевременное пресечение
противоправных действий в налоговой сфере.
65
Это, в свою очередь, определяет необходимость создания целостного
Контрольный модуль
Налоговый
контроль
Налоговый
анализ
Учет взаимоотношений
плательщика с бюджетной
системой
Учет налогоплательщиков
Учет объектов обложения
Ведение лицевых счетов по
расчетам с бюджетом
Осуществление зачетов и
возвратов налогов
Анализ состояния и развития
налоговых отношений
Аналитическое обеспечение
налогового контроля
Соответствие применяемых цен
рыночным условиям
Выявление недостатков в сфере
регулирования обращения
подакцизных товаров
Оценка эффективности налоговой
политики и налогового
законодательства
Выборка плательщиков для
контрольных мероприятий
Мониторинг крупнейших
налогоплательщиков
Налоговые проверки по
соблюдению налогового
законодательства
Изучение международного опыта
Осуществление
оперативного
контроля
Планирование налоговых доходов
механизма, обеспечивающего организационные основы контрольноэкономических мероприятий, их планирования и проведения. Как центральное
звено механизма налогового администрирования следует выделить
контрольный модуль, содержание которого схематически представлено на
рис.2.4.
Рис. 2.4. Контрольный модуль механизма налогового администрирования
Контроль, как главное содержание работы налоговых органов,
пронизывает любое направление их деятельности. Это предопределяет
66
разнообразие тактических целей и задач налогового контроля, к числу которых
относятся соблюдение налогового законодательства, проверка правильности
исчисления налогов и других обязательных платежей, проверка качества
постановки и ведения бухгалтерского учета объектов обложения, обеспечение
своевременного и полного внесения в бюджет сумм налогов, причитающихся к
уплате.
Теория административного права, изучающего нормативное регулирование системы государственного управления, утверждает, что управленческой деятельностью от имени государства могут заниматься только
административные органы. При этом административное отношение основано
на неравенстве сторон и наделение управляющей стороны властными
полномочиями, позволяющими добиться исполнения соответствующих
обязанностей от другой стороны. С правовой точки зрения далеко не все
налоговые правоотношения могут быть отнесены к числу управленческих. Так,
отношения по установлению и введению налогов и сборов не
классифицируются как управленческие, поскольку они реализуются не в силу
наличия административных полномочий у органов, принимающих акты
законодательства о налогах и сборах, а в силу наличия суверенных прав публичного субъекта — государства. Отношения, возникающие в процессе
взимания налогов и сборов, также не считаются управленческими, поскольку
одной из сторон в этих отношениях опять же выступает публичный субъект государство, а не орган административной юрисдикции. С юридической точки
зрения управленческими отношениями признаются действия по
осуществлению налогового контроля, поскольку в них в полной мере реализуются административные полномочия налоговых контролеров, а также
отношения, возникающие при привлечении к налоговой ответственности лиц,
виновных в совершении налоговых правонарушений.
Важными составляющими процесса налогового администрирования
являются налоговые проверки со всеми присущими им процедурами: от выбора
объекта до оформления постановления о наложении санкций по их
67
результатам, а также взыскания в бюджет задолженности по налогам и сборам,
по пеням и санкциям за нарушения налогового законодательства.
Предварительный анализ состава плательщиков на стадии подготовки
контрольных мероприятий позволяет выявить потенциальных нарушителей
налогового законодательства, сосредоточить контрольные усилия на
недобросовестных плательщиков (налоговых агентов), что способствует
удешевлению налогового контроля, достижению эффективности контрольноэкономической работы, обеспечению приращения бюджетных доходов.
Следует учитывать, что в соответствии с действующим
законодательством налоговые органы несут ответственность за полный и
своевременный учет всех налогоплательщиков – юридических лиц, и
проведение их документальных проверок по правильности исчисления,
полноты и своевременности уплаты в бюджет налогов и других платежей не
реже одного раза в два года. При этом документальная проверка может не
проводиться в этот срок, если налогоплательщик своевременно представляет
документы, необходимые для исчисления и уплаты налогов; если последняя
проверка не выявила нарушений налогового законодательства; если увеличение
размера имущества или иного объекта налогообложения организаций
документально подтверждено; если отсутствуют документы и информация,
ставящие под сомнение происхождение средств налогоплательщика или
свидетельствующие о наличии нарушений налогового законодательства.
Учетные процедуры в системе контрольно-аналитических мероприятий
включают в себя прием, ввод в базу данных и проверку бухгалтерской и
налоговой отчетности, иных сведений от налогоплательщиков, а также ведение
лицевых счетов, выявление недоимок и переплат, их взаимозачеты, возврат
излишне уплаченных сумм, начисление пени, информирование плательщиков о
результатах этой работы.
Основные направления аналитической работы налоговых органов
сводятся к следующим:
- обобщение практики применения законодательства о налогах и сборах,
68
анализ отчетных и статистических данных, результатов налоговых проверок;
- изучение опыта деятельности налоговых органов зарубежных стран и
разработка предложений по его использованию в России;
- подготовка предложений по совершенствованию налоговой политики,
организация с этой целью проведения научно - исследовательских работ в
области налогообложения;
- обоснование направлений развития и совершенствования налогового
законодательства, валютного законодательства и законодательства в области
производства и оборота этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и
табачной продукции, а также законодательства о государственной регистрации
юридических лиц;
- планирование налоговых поступлений, участие в разработке проектов
бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов на
соответствующий год.
Повышению уровня налоговых поступлений может способствовать как
внесение изменений и дополнений в действующее законодательство о налогах
и сборах, так и улучшение налогового администрирования. Налоговая реформа
должна предусматривать, с одной стороны, снижение налоговой нагрузки и
решение наиболее важных для бизнеса вопросов (ликвидация барьеров,
препятствующих развитию инвестиций), а с другой стороны, - большую
открытость информации о плательщиках и сужение возможностей для
уклонения от налогообложения. Переориентация функции налоговой системы с
фискальной на стимулирующую позволит без ущерба для экономики в полной
мере использовать налоговые рычаги государственного регулирования,
создавая предпосылки для экономического роста и притока инвестиций в
производственную сферу, что, в свою очередь, позволит создать надежный
фундамент для обеспечения стабильных поступлений в казну государства.
Вместе с тем предоставление налоговых льгот нередко вступает в
противоречие с принципами справедливости и нейтральности
налогообложения, утверждающими необходимость минимизации влияния
69
налогов на внутри- и межотраслевое распределение капиталов и ресурсов.
Основной подход при рассмотрении вопроса о применении налоговых льгот в
отношении тех или иных отраслей и секторов экономики должен, на наш
взгляд, состоять в следующем. Налоговая льгота - это, по сути, форма
субсидии, а эффективность субсидий в масштабах экономики достигается лишь
при их максимальной концентрации в точках экономического роста. Из этого
следует, что в условиях ограниченности материальных и финансовых ресурсов
государство должно поддерживать только те предприятия, которые,
использовав государственную поддержку и одновременно осуществив на ее
основе комплекс организационно-технических мероприятий, способны
добиться увеличения объемов и качества выпускаемой продукции,
использовать гибкую ценовую политику в соответствии с потребностями
внутреннего рынка. Такие предприятия могут стать действительными лидерами
макроэкономической стабилизации, способными вытянуть за собой всю цепь
сопряженных производств, обеспечивая в дальнейшем наращивание
поступлений в бюджет в объеме, превосходящем размер оказанной
государственной поддержки.
При этом следует иметь в виду, что применение налоговых льгот в целях
стимулирования экономического развития одновременно ведет к усложнению
налогового законодательства; у налогоплательщиков появляется стимул
перевести свою деятельность под формальные признаки и условия,
позволяющие им претендовать на получение незаслуженных или избыточных
налоговых льгот. Это обстоятельство усложняет организационные условия
налогового контроля, однако при этом проведение контрольных мероприятий
не должно отрицательно влиять на хозяйственную деятельность
добросовестных налогоплательщиков.
Поэтому современные технологии контрольной деятельности должны
основываться на аналитическом обеспечении, что предполагает создание
специальных информационных систем. Среди перспективных направлений
деятельности в данном аспекте следует выделить создание единого
70
общегосударственного реестра налогоплательщиков-физических лиц, в
котором должны учитываться все граждане, начиная с рождения. Такой
информационный ресурс в перспективе сможет обеспечивать данными о
физических лицах (по документам регистрации рождений, внутреннего и
зарубежного паспортов, пенсионного, медицинского страхования) все
государственные органы. При реализации этой меры в федеральном масштабе
государство получит существенную экономию, граждане - большие удобства, а
налоговые органы - новое эффективное средство налогового контроля.
Заслуживает внимания предложение о введении на территории стран
СНГ единой формы свидетельства налогоплательщика, содержащей
необходимые учетные сведения (адрес и т.п.). Существуют предложения о
переводе в ведение налоговых органов кадастра недвижимости и Земельного
кадастра, а также единого депозитария ценных бумаг предприятий, прошедших
листинг фондовой биржи. В качестве обоснования указанного предложения
выделяется обеспечение пользователей указанных реестров надежной
информацией при решении вопросов уклонения от уплаты налогов в этой
сфере.
Аналитические приемы обобщения собранной в процессе контрольной
деятельности налоговых администраций информации призваны способствовать
росту уровня налоговых поступлений. Вместе с тем, аналитическая
деятельность налоговых органов современной России активно развивается в
течение лишь нескольких последних лет. Среди актуальных направлений
аналитической деятельности налоговых органов можно выделить следующие:
1) Анализ состояния и тенденций изменения налоговой базы, имеющий
цель экономически обосновать перспективные прогнозы уровня налоговых
поступлений
2) Анализ финансового положения налогоплательщиков, позволяющий не
только дать заключение относительно налогового потенциала хозяйствующего
субъекта, но и применить систематически получаемые результаты такого
анализа для целей выявления налоговых правонарушений, предотвращения
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]